Амнистия капиталов или налоговая амнистия представляет сложную проблему, поскольку в нее вовлечены крайне разнородные общественные течения и институты - от политиков до налоговиков. Интересы всех участников процесса, мягко говоря, не совпадают, понимание целей и средств широко варьируют, зарубежный опыт как обычно интересен, но относится к другим условиям и привязан к определенным целям. Наконец, событие носит ярко выраженный политический характер, так что риск его неудачи может оказаться довольно велик как внутри страны, так и при взгляде извне.
Представляется, что политическая элита должна найти решение, которое устраивало бы основных участников процесса, давало простор экономическому развитию страны на новом этапе. В частности налоговая амнистия выглядит как естественная пост-трансформационная мера в интересах крупного и среднего бизнеса, ряда слоев среднего класса на фоне "амнистии приватизации", реструктуризации (фактического списания налоговых долгов предприятий после 1998 года), "амнистии садовых участков" и т.п.
Рассмотрим несколько аспектов проблемы:
- амнистия как "техническое" фискальное мероприятие,
- амнистия как один из актов, завершающих переходный период,
- амнистия как способ формирования новой институциональной среды, повышения доверия между бизнесом, государством и обществом.
Что такое налоговая амнистия
Амнистия капиталов - это экстраординарная мера, на которую государство может пойти не чаще одного раза в поколение, хорошо подготовившись, убедив граждан и бизнес в выгодности амнистии как сделки. Разумеется, это не "амнистия" в буквальном смысле слова, а признание неадекватности определенных элементов законодательства или господства неформальных институтов (например, неуплата налогов), с которыми государственные формальные институты не могут справиться.
Термин "амнистия" бесспорно неудачен, так как в доктрине под амнистией понимается освобождение от ответственности, даруемое верховной властью. В российском законодательстве понятие "амнистия" употребляется исключительно в контексте освобождения от уголовной ответственности, от наказания и сокращение не отбытой части наказания. Применение акта амнистии, однако, не снимает судимости с осужденного лица. В данном случае речь идет о массовом освобождении от возможного преследования со стороны налоговых органов на определенных условиях.
Под амнистией капитала следует понимать легализацию средств, которыми обладают граждане страны, но с которых в свое время не были уплачены налоги или были допущены другие нарушения законодательства. Чисто формально, такая легализация должна быть оформлена принятием исключительного законодательного акта, который бы предусмотрел возможность снятия ответственности с лиц, совершивших правонарушения или преступления в области налогового законодательства. Исключительность такого акта заключается в том, что он вводит однократную возможность освобождения от ответственности неопределенного круга лиц, которые заявят о совершенных ими правонарушениях и согласятся на условия, предлагаемые государством.
Амнистию капиталов можно свести к налоговой амнистии, под которой обычно понимается предложение со стороны государства неплательщикам налогов погасить недоимки в обмен на отмену наказания, которое могло бы быть наложено в случае выявления нарушений. Амнистия распространяется на не выявленные правонарушения, предотвращает их наказание из соображений государственной целесообразности и снижает издержки расследования и наказания. Следовательно, амнистия затрагивает только лиц, в отношении которых не заведено производство о нарушении налогового законодательства.
Государство предлагает определенным категориям неплательщиков за умеренную плату погасить просроченную задолженность по налогам и таким образом легализовать свои доходы и имущество в обмен на отказ от преследования. Речь идет не о списании долгов, а об отмене наказания, которое могло быть применено к неплательщику. То есть власти соглашаются простить штрафы и пени, набежавшие за неуплату налоговых платежей в срок. А порой и предлагают заплатить налоги с не задекларированных сумм по более низкой ставке, чем действующие ставки налога. Эти "соблазнительные" предложения действуют только на время проведения амнистии. Логично приурочивать снижение ставок налогов к моменту амнистии. Таким образом, участники амнистии одновременно избавляются от задолженности и получают более приемлемый (выполнимый) налоговый режим.
Цели налоговой амнистии
Ожидаемый результат от проведения налоговой амнистии напрямую зависит от выбранной государством цели. Как показывает мировая практика, цели проведения амнистии могут быть разными. В качестве первой рассмотрим фискальную, предполагающую получение дополнительных средств в бюджет страны, в качестве второй - нормализацию экономической жизни.
Фискальная цель амнистии капиталов достигается путем сбора налоговых поступлений от декларации не задекларированных ранее доходов. Международный опыт проведения налоговых амнистий и амнистий капитала говорит о том, что подобные мероприятия преследуют чаще всего фискальные цели, то есть, нацелены на пополнение бюджета, особенно в условиях, когда в них зияют огромные дыры. Сейчас в России с бюджетом все обстоит более-менее благополучно, острой нужды в привлечении дополнительных средств нет.
Фискальная цель амнистии капиталов достигается путем сбора налоговых поступлений от декларации не задекларированных ранее доходов. При этом ключевым вопросом в проведении налоговой амнистии является размер платы за легализацию капитала. Возврат средств будет происходить только в том случае, если суммарные издержки легализации капитала при амнистии будут заметно ниже, чем при обычных формах. Определение ее в размере, превышающем размер действующей ставки налога, не принесет желаемого результата вследствие низкой степени собираемости, а значительно ниже - расходится с поставленной задачей. Исходя из логики хозяйствующего субъекта, если в качестве такового рассматривать субъекта налогообложения, легализация капитала при условии уплаты действующей ставки налога не всегда является экономически выгодной сделкой. Выгода может заключаться только в том, что не плативший или недоплативший ранее налоги субъект сможет реабилитировать себя в глазах государства и как говориться "спать спокойно".
Мировой опыт проведения амнистии капиталов свидетельствует о том, что ключевым фактором успеха подобных мероприятий является пониженная налоговая ставка. Принято считать примерами одних из удачно проведенных амнистий итальянскую амнистию 2001 года, при которой ставка была определена в 2,5 процента от возвращенной суммы, а также индийскую амнистию 1997 года со ставкой в 30 процентов (что является минимальным размером по сравнению с действующей ранее ставкой, достигавшей 97,5 процента). По (явно завышенным) прогнозам итальянских экспертов в результате амнистии в Италию должно было вернуться около 500 миллиардов долларов. Но даже и при такой ставке прогнозы не оправдались, и в результате объем возвращенных денег составил около 55 миллиардов долларов с доходом бюджета в 1 миллиард долларов. Что касается индийского опыта, то он был на редкость удачным, так как в результате амнистии бюджетом было получено около 2,5 миллиардов долларов (задекларировано 8,2 миллиарда), что значительно превысило планируемую величину в 1 миллиард.
При выборе в качестве приоритетной цели нормализации экономической жизни в стране фискальная цель отходит на второй план. Важно, чтобы проведение амнистии способствовало включению "не задекларированного" вовремя капитала в экономику страны с целью ее развития. В таком случае вполне допустима ситуация установления минимальной ставки налога, а может быть и нулевой ставки при декларировании ранее скрытых доходов.
Контраргументы такого подхода совершенно очевидны и будут выражаться в явной несправедливости по отношению к добросовестным налогоплательщикам, а также в потенциальном создании прецедента государственной поддержки нарушителей налогового законодательства. Именно поэтому важно определить, какую цель преследует государство при проведении амнистии капиталов. На подобные меры можно пойти в том случае, когда основная цель проведения амнистии капиталов - вывести скрытые активы граждан "из тени", сократить масштабы нелегального бизнеса и уклонения от уплаты налогов в будущем, ввести в легальный оборот скрытые прежде капиталы, а не пополнить бюджет.
Подобная практика проведения амнистии уже имеет свою историю. К примеру, при проведении в 2001 году налоговой амнистии в Казахстане никаких налогов с легализуемых сумм платить не требовалось. В итоге в страну на специальные счета 16 банков вернулось 480 миллионов долларов, хотя изначально рассчитывали вернуть 550 миллионов долларов, что можно отчасти объяснить краткосрочностью (всего 34 дня) проводимой амнистии.
Российский подход: актуальные АСПЕКТЫ
Налоговая амнистия или амнистия капиталов - термин, хорошо известный в нашей стране. За последние десять лет не раз проводились попытки вернуть вывезенные капиталы и пополнить казну добровольно погашенными налоговыми задолженностями. По оценке Министерства финансов, с начала 1990-х годов за рубеж было вывезено капиталов не менее чем на 300 млрд. долларов. Однако далеко не все эмигрировавшие капиталы можно вернуть на Родину. Примерно 30-40 процентов этих средств было вложено в недвижимость и еще около 30 процентов - в ценные бумаги. В результате остается примерно 30-40 процентов (90-120 млрд. долларов) от общей суммы вывезенного капитала, которые частично, вероятно, вернулись в страну в форме иностранных инвестиций (с Кипра, из других оффшоров, которые лидируют во ввозе капитала в Россию).
В 1993 году была предпринята попытка по проведению налоговой амнистии. 27 октября был принят Указ Президента РФ No 1773 "О проведении налоговой амнистии в 1993 г.". В соответствии с указом на проведение амнистии отводилось чуть больше месяца. Она должна была быть завершена до 30 ноября. В соответствии с условиями амнистии предприятия, учреждения и организации, а также физические лица, объявившие о своих неуплаченных налогах и налоговых платежах, в случае внесениях их в бюджет, освобождались от санкций, предусмотренных налоговым законодательством.
Таким образом, в соответствии с условиями амнистии предлагалось уплатить налог в полном объеме. Неплательщик освобождался только от применения в отношении него санкций. Налоговая амнистия 1993 года фактически провалилась. Не помогли даже грозные предупреждения о более жестких санкциях после ее проведения. Одним из факторов неудачи амнистии 1993 года стал ее возмездный характер. Государство признавало, что не способно собрать налоги, и поэтому ценой вопроса амнистии стала уплата налогов в полном размере. Такой подход демонстрирует фискальную цель проводимой амнистии по пополнению доходной части бюджета, Именно это являлось одной из причин неудач проводимых амнистий.
В 1995 году Министерство науки РФ разработало предложение по очередной налоговой амнистии. Ее целью на этот раз стало целевое направление денежных средств, подпадающих под амнистию, на развитие инновационных программ. В проекте предлагалось предусмотреть следующие гарантии:
- неразглашения имен владельцев капитала;
- целевое направление финансовых средств;
- невозможность применения такой меры, как амнистия, к физическим и юридическим лицам, в отношении которых начаты судебные разбирательства.
Несмотря на хорошо разработанный проект, он лег под сукно. Следующая попытка проведения налоговой амнистии была предпринята в 1997 году. Президент Б. Ельцин на заседании Совета Федерации высказал мысль, что можно провести амнистию для тех, кто имеет за рубежом какие-то вклады. Уплатив 10-15 процентов, люди могли эти вклады вернуть в страну. На основе этого высказывания исполнительные органы подготовили законопроект "О добровольной легализации доходов физических лиц в 1998 году", в соответствии с которым физические лица, подавшие декларацию о дополнительно указанных доходах, должны были уплатить специальный сбор за их легализацию в размере 10 процентов от общей суммы.
Порядок распределения полученных средств от легализации был следующий: 50 процентов направлялось в федеральный бюджет, 25 процентов - в бюджет субъекта РФ по месту нахождения физического лица, 25 процентов - в бюджет муниципального образования по месту нахождения физического лица. Законопроект не дошел даже до обсуждения в Правительстве РФ... Основные аргументы против подобной амнистии были такими: это еще более ослабит налоговую дисциплину, необходимо не легализовывать доходы, а противодействовать их отмыванию...
В 2002 году вопрос о проведении в России налоговой амнистии опять появился в повестке дня. Велась разработка двух законопроектов. Один распространялся на физических лиц и содержал предложение по проведению общей амнистии по налоговым и валютным нарушениям в пределах определенной суммы, сопровождаемой сбором в размере 3 процентов. Предполагалась анонимность плательщика, "налоговый щит" в определенных пределах, жесткость в сборе налогов и в наказаниях после завершения амнистии. Предложение было фактически направлено на легализацию малых активов. Второй законопроект, касался проведения амнистии (сбор - 4 процента) крупных состояний, включая финансовые инструменты, активы, недвижимость в России и за рубежом и сумм, с которые не были заплачены налоги при приобретения активов. Попытки продвинуть эти законопроекты также не увенчались успехом.
28 апреля 2005 года Посланием Президента РФ[1] была предусмотрена необходимость "разрешить гражданам задекларировать в упрощенном порядке капиталы, накопленные ими в предыдущие годы, в предыдущий период". В Послании Президента РФ установлены только два необходимых условия для легализации своих капиталов - уплата 13-процентного налога и внесение соответствующих сумм на счета в российские банки. Президент РФ подчеркнул что, "эти деньги должны работать на нашу экономику, в нашей стране, а не "болтаться" в оффшорных зонах". С этого момента и начата разработка законопроекта о проведении налоговой амнистии.
Гарантия защиты и анонимность
В условиях существующего профицита федерального бюджета в России активное обсуждение вопроса о необходимости проведения налоговой амнистии не может быть обусловлено преследованием фискальной цели - сбора дополнительных средств в бюджет. Основная цель - установление "мостика доверия" между государством и бизнесом, государством и гражданским обществом. Амнистия капиталов при таком рассмотрении становится сделкой, в которой затрагиваются интересы всех сторон: государства, гражданского общества и бизнеса. В случае амнистии капиталов, как и в любой сделке, потенциальные участники перед ее заключением должны явно представлять, каковы условия участия в ней, сопутствующие риски, предоставляемые гарантии и ожидаемая в результате выгода.
В настоящее время российская экономика характеризуется рядом негативных факторов, которые пагубно влияют на ее развитие и тормозят экономический рост. Среди них весомая роль принадлежит недоверию, которое испытывает бизнес и гражданское общество по отношению к государственной власти. Следствием этого является процветание коррупции, существование теневой экономики, популяризация различных схем ухода от налогообложения. Вопрос доверия власти - вот то, что должно быть восстановлено вследствие проведения налоговой амнистии, а значит и сам механизм проведения амнистии должен быть выбран такой, который давал бы обществу и бизнесу соответствующие гарантии защиты, чтобы они не расценивали данную акцию как "добровольный донос на самого себя". Неплательщик может боятся, что в результате участия в амнистии может оказаться "под колпаком" государственных органов или криминальных структур.
Проработанный заранее вопрос обеспечения гарантий защиты субъекта, решившего амнистировать капитал, является залогом и необходимым условием успешности проведения налоговой амнистии. Во-первых, важно обеспечить анонимность процесса амнистирования. Амнистирование - это не благотворительность, амнистия больше похожа на покаяние и с большой степенью вероятности можно утверждать, что человек, решивший реабилитироваться в глазах государства, скорее сделает это тайно, чем публично. "Тайна" легализации ранее не задекларированного дохода позволит избежать возможной негативной реакции общества по отношению к конкретному отдельно взятому субъекту. В роли священнослужителя в этом случае выступает налоговый орган, который определит, как будет использована в дальнейшем полученная им информация.
Вполне объяснимая заинтересованность налоговых органов в сборе все больших сумм налоговых поступлений, выявлении нарушителей налогового законодательства ставит на повестку дня вопрос: каким образом субъект, решившийся воспользоваться возможностью задекларировать не задекларированные вовремя доходы, будет защищен от риска возможных дальнейших преследований со стороны налоговых органов. Очевидно, что заявление в норме закона о том, что такой субъект освобождается от уголовной и административной ответственности является не больше чем декларацией. Что получает человек "на руки" в качестве "индульгенции"? Может ли он быть уверен в том, что: а) налоговые органы не возьмут его "на заметку" в целях более тщательной проверки его доходов в будущем; б) не станут выяснять источник происхождения амнистированных доходов; в) не станут выяснять, вся ли сумма не задекларированных доходов попала под амнистию; г) рассматривать возможность привлечения субъекта к ответственности, если не вся сумма ранее не задекларированного дохода была им легализована в процессе амнистии.
Можно пойти по пути, выбранному итальянским правительством при проведении амнистии в 2001 году, и предусмотреть введение института финансового посредника, который бы уплачивал налог от имени и по поручению налогоплательщика в соответствии с заключаемым между ними конфиденциальным соглашением. Данная мера, в частности, позволит гарантировать невозможность трассировать счета, с которых платятся средства.
При проведении амнистии должна быть обеспечена защита информации, поступающей в налоговые органы о лицах, легализующих свои капиталы. В соответствии со сложившимся мировым опытом проведения амнистий информацию об источниках доходов неплательщиков предоставлять не требуется. В настоящее время существуют факты утечки информации из баз данных налоговых органов, свидетельствующие о серьезных проблемах в области защиты налоговой тайны (ст. 102 Налогового Кодекса РФ). Поэтому особенно важно гарантировать конфиденциальность полученных сведений. Проверку поступающих средств могут осуществлять правоохранительные органы, только в том случае если у них существует подозрение, что указанные доходы получены преступным путем.
Перечень органов уполномоченных совершать проверки легализуемых средств, их полномочия и ответственность за неправомерные действия и за разглашение конфиденциальной информации должны быть предусмотрены отдельно. Также как вариант можно предусмотреть введение строгих мер ответственности по отношению к налоговому инспектору, к которому поступила налоговая декларация с указанием суммы дохода, подлежащего амнистии, за несоблюдение условия анонимности.
Дополнительной гарантией, позволяющей заручится доверием граждан для успешного ее проведения, является хорошо разработанная технология проведения амнистии. Процедура проведения амнистии должна быть прозрачной и понятной для неплательщиков, чтобы они могли оценить и принять решение об участии в ней. Участники амнистии не должны бояться, что легитимизация капиталов только привлечет к ним внимание, как со стороны налоговых органов, так и со стороны криминальных структур. В этой связи крайне важно продумать детали технологии. Необходимо чтобы всем наперед было понятно, почему надо и выгодно зарегистрировать капитал и заплатить тариф за амнистию. И что значит это прощение налоговых нарушений допущенных ранее, которые правоохранительные органы не выявили и не доказали.
Срок давности
Проведение налоговой амнистии с целью выведения скрытых доходов граждан "из тени" предполагает, что лицо, воспользовавшееся предоставленным шансом, освобождается от ответственности за совершенное ранее нарушение налогового законодательства. Анализ действующего законодательства позволяет выяснить максимальный период времени, за который до момента проведения амнистии могли быть совершены налоговые правонарушения, ответственность за которые может быть снята в связи с проведением амнистии. От этого зависит реальная оценка количества заинтересованных в амнистии субъектов, а значит и степень значимости поставленной государством цели.
Нарушения налогового законодательства могут быть двух видов: уголовные преступления и административные правонарушения. Нарушения налогового законодательства относятся к уголовным преступлениям, если ответственность за их совершение предусмотрена в Уголовном кодексе РФ, а к административным правонарушениям - если ответственность за их совершение предусмотрена в НК РФ или в КоАП РФ.
Предусмотренный Налоговым Кодексом РФ срок давности по привлечению к ответственности за совершение налогового правонарушения равен 3 годам, по истечению которых лицо не может быть привлечено к налоговой ответственности. За уголовные преступления (в разряд которых попадают налоговые правонарушения налогоплательщиков-физических лиц) максимальный срок исковой давности равен 6 годам[2]. Следовательно, можно говорить о том, что потенциальными субъектами, для которых амнистия действительно может быть актуальной при условии ее проведения с 1 января 2006 года, являются налогоплательщики, тем или иным образом нарушившие нормы налогового законодательства в период, начиная с 1 января 2000 года. Анализ эффективности правоприменительной практики показывает, что раскрывается и доводится до конца, то есть до стадии вынесения приговора и применения наказания, не более 5 процентов дел по налоговым правонарушениям, за которые предусмотрена уголовная ответственность. Таким образом, срок актуального для амнистии периода нарушений, в основном, сужается до трех лет - срока давности по гражданским делам, и соответственно наиболее вероятный период времени совершения налогового преступления, попадающего под амнистию, концентрируется в промежутке, начиная с 1 января 2003 года.
При решении вопроса об освобождении от уголовной ответственности законодатель должен будет определить, подпадают ли под амнистию другие преступления связанные с незаконной экономической деятельностью, такие как незаконное предпринимательство, лжепредпринимательство и др.[3].
Счета за рубежом
При проведении амнистии было бы неплохо определить, какие доходы и имущество подлежит амнистированию. Будет ли подпадать под амнистию имущество, находящееся за рубежом?
Национальные интересы предполагаю борьбу со сложившимся в 1990-е годы за рубежом имиджем русских, как криминальной нации. Для этого власть должна позаботиться о снижении степени недоверия к российским гражданам со стороны правительств других стран. Причиной укоренившегося недоверия стал незаконный масштабный вывоз капитала из России, открытие зарубежных счетов с нарушением действующих на тот момент, если вести речь о 1990-х годах, законов о налогах и валютного законодательства, что было обусловлено их строгостью и непрозрачностью. В то время государство вводило жесткие ограничения на валютном рынке. Так, в соответствии с ранее действовавшим законодательством[4] в области валютного регулирования для открытия счета в зарубежном банке было необходимо получить разрешение (лицензию) Центрального Банка РФ на открытия счета за рубежом.
Насколько сейчас актуален вопрос незаконности открытия счетов за рубежом с учетом динамики изменения законодательной базы? В меньшей степени утверждение о запутанности законодательства может относиться к последним трем годам, так как с 2003 действует новый закон "О валютном регулировании и валютном контроле", в связи с чем порядок открытия физическими лицами счетов в зарубежных банках значительно упростился.
Открытие счетов в зарубежных банках с нарушением налогового и валютного законодательства, как и совершение любой сделки с нарушением законодательства, квалифицируется как ничтожная сделка. Ранее срок исковой давности по таким сделкам значительно превышал общий срок исковой давности и составлял 10 лет с начала исполнения. 21 июля 2005 года был принят Федеральный закон No 109, который внес изменения в соответствующую норму Гражданского кодекса, изменив срок исковой давности по ничтожным сделкам. Теперь он составляет всего 3 года.
Анализ норм действующего валютного законодательства показывает, что открытие за границей валютного счета физическим лицом в настоящее время не сопряжено с какими бы то ни было трудностями. Условием открытия является обязательное уведомление физическим лицом налогового органа по месту учета об открытии (закрытии) такого счета в течение месяца со дня заключения договора с зарубежным банком об открытии (закрытии) счета. Участие Центрального Банка в этом процессе предусматривается только в тех случаях, когда счет открывается в странах, не являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ). В этих случаях открытие счета производится при предварительной регистрации открываемого счета (вклада) в налоговых органах в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. На данный момент Правительством РФ такой порядок еще не принят и счета в странах, не являющихся членами ОЭСР или ФАТФ, открываются беспрепятственно.
Для того чтобы легализовать свой счет, открытый в зарубежном банке, человеку достаточно открыть новый уже в соответствие с действующим законодательством и перевести на него средства со старого. А что касается старых счетов, отрытых незаконно еще в 1990-е годы, то сокращение срока исковой давности по ничтожным сделкам позволяет рассматривать в качестве ничтожных только счета, незаконно открытые в последние три года.
Встает вопрос: каким образом уже признанные законными по российскому законодательству счета (открытые до 2002 года) легализовать в глазах зарубежных органов контроля? Может быть, владельцам таких счетов следует выдавать официальные подтверждения, о том, что их счета являются теперь уже легальным, чтобы снять все возможные подозрения?
Судьба зарубежных счетов, незаконно открытых в последние три года, зависит от условий налоговой амнистии: будет ли предусмотрена возможность легализации не задекларированных в срок средств, находящихся не только внутри страны, но и за рубежом. На наш взгляд, для полноты затеваемого мероприятия, незаконно вывезенные из страны и размещенные на счетах в зарубежных банках средства также должны рассматриваться в качестве объекта налоговой амнистии. В этом случае необходимо предусмотреть механизм защиты амнистированных субъектов от притязаний зарубежных правоохранительных и налоговых органов.
Куда пойдут деньги
Как было отмечено ранее, в существующих экономических условиях, проведение амнистии капиталов направлено не на пополнение бюджета, а на вывод капиталов из тени. Но в связи с тем, что предполагается амнистировать капиталы не бесплатно, следует ожидать, что какие-то средства в результате амнистии будут собраны. Привлечение же дополнительных вливаний в бюджет страны при существующем профиците потребует предварительного решения вопроса оптимального расходования дополнительно привлеченных средств.
Согласно действующему бюджетному законодательству налог на доходы физических лиц, хотя и является федеральным, распределяется между бюджетом субъекта и федеральным бюджетом в пропорции 70 и 30 процентов соответственно. При разработке механизма проведения налоговой амнистии должны быть даны ответы на вопросы о том, будет ли соблюдаться подобный порядок распределения средств, собранных в ее результате, или же правила межбюджетного распределения на этот случай будут изменены.
Может быть, стоит предусмотреть создание специального фонда, в котором будут аккумулироваться средства, поступившие в качестве платы за амнистию, а также продумать варианты их расходования. Например, предусмотреть направление поступивших средств в качестве инвестиций в производство или в наукоемкие технологии.
Подготовительные мероприятия
Амнистия - явление разовое и важно заверить в этом общество. Необходима твердая вера участников в то, что проводимая налоговая амнистия является единственной и последней. Вот почему при подготовке амнистии капиталов необходимо провести тщательную подготовительную работу, привлечь социологов, чтобы сформировать соответствующее общественное мнение.
Для успеха проведения налоговой амнистии следует заранее решить проблему обеспечения защиты налоговой тайны. Потенциальным участникам амнистии важно гарантировать конфиденциальность полученных сведений. Заметим, что амнистия за налоговые и валютные нарушения не исключает проведение расследований с целью выявления преступлений криминального характера. Амнистия не относится к правонарушениям и прошлым доходам, которые были связаны с убийствами, торговлей наркотиками, оружием, и иными преступными деяниями. В тоже время закон о налоговой амнистии должен содержать запрет на возбуждение уголовных дел, проведение оперативно-розыскных мероприятий и т.п. по факту совершения налоговых преступлений.
Например, в соответствии с законом Республики Казахстан "Об амнистии граждан Республики Казахстан в связи с легализацией ими денег"[5], наличие специального счета не могло служить основанием для привлечения к уголовной или административной ответственности, а информация о количестве денег на счетах не подлежала разглашению. В России важно выработать единый подход государственной власти к этому вопросу. Например, принятое в июле 2005 году Постановление Конституционного суда, посвященное срокам давности по налоговым правонарушениям, которое разрешает судам взыскивать штрафы и за пределами сроков давности[6], направлено на ужесточение мер налогового контроля следствии отказа от прямого законодательного регулирования данного вопроса, расширив полномочия налоговых органов. Важно еще раз подчеркнуть прямую зависимость успеха проведения налоговой амнистии в части крупного капитала от степени доверия бизнеса государству. Катализатором процесса повышения доверия станет гарантированное вето на пересмотр итогов приватизации. Приведенное выше Постановление КС этому не способствует.
В связи с тем, что лица, не воспользовавшиеся амнистией, понесут ответственность согласно нормативным правовым актам, действующим до ее проведения, следует проанализировать законодательство на предмет эффективности действующих норм и отменить "невыполняемые".
На подготовительном этапе также необходимо разработать меры для того, чтобы легализованные в ходе проведения амнистии доходы (капиталы) в дальнейшем способствовали развитию российской экономики, а не экономик других стран. В частности это подразумевает как разработку соответствующих законодательных норм, так и применение мер экономической политики. Необходимо создать привлекательные условия для инвестирования амнистированных капиталов в Россию, под которыми мы понимаем необходимость развития банковского сектора, рынка корпоративных облигаций и т.п.
Возможные риски
Проведение амнистии капиталов (налоговой амнистии) сопряжено с рядом рисков, которые следует учитывать при планировании ее проведения, с целью выработки контрмер для их предотвращения.
Главный риск состоит в том, что общество, бизнес и граждане не поверят в однократность проведения подобного мероприятия. Такой риск сопряжен с тем, что в дальнейшем количество налоговых правонарушений только возрастет, так как налогоплательщики будут рассчитывать на последующее "прощение" долгов. Избежать подобного риска можно путем проведения а) социологических программ, направленных на формирование устойчивого общественного мнения об однократности амнистии и неотвратимости наказания тех, кто не воспользовался предоставленной возможностью; б) ужесточения ответственности за налоговые правонарушения, совершенные после проведения амнистии; в) проведение анализа действующего законодательства и устранения недействующих норм.
Есть также риск того, что даже если общество поверит в однократность предоставляемого амнистией шанса, оно этим шансом, тем не менее, не воспользуется по ряду причин: а) не устроит величина налоговой ставки, б) побоится риска дальнейшего преследования налоговыми властями. Кроме того, несколько неловких действий налоговых органов или вмешательство криминала в процесс начавшейся амнистии может вызвать ее паралич.
Следует отметить, что эффективность проведения амнистии зависит от механизма ее реализации. Неплательщик у нас давно знает: сознаешься -государство заберет часть денег и "возьмет на карандаш", не сознаешься - не заберет. Такая "мудрость" уже много лет не подводит предпринимателей, и для того чтобы переломить сложившуюся тенденцию недоверия граждан к государству необходимо создать гарантии защиты участника амнистии от произвола государственных органов и криминала.
Нельзя ожидать сиюминутного результата от проводимой амнистии. Повышение собираемости налогов и выведение бизнеса "из тени" (на что и направлена планирующаяся амнистия) - довольно долгий эволюционный процесс. Ни в одной стране мира не удавалось решить этот клубок проблем одной административной мерой, да еще в короткие сроки. Осознание того, что налоги хорошо платить в полном объеме, а их неуплата - суть покушение на функцию государства, ко многим пришло уже давно. Но полная уплата налогов возможна только тогда, когда их станут целиком платить все и сразу. Иначе при прочих равных условиях уплата налогов будет автоматически означать, что предприниматель ставит свой бизнес в заведомо неконкурентоспособные условия.
Амнистия капиталов может стать важным шагом к повышению доверия между государством, обществом и бизнесом на пути к "нормальному капитализму". Она должна быть выгодна всем сторонам и нацелена на решение долгосрочных проблем страны.
ГРИГОРЬЕВ Леонид Маркович,
президент фонда "Институт Энергетики и Финансов",
декан факультета менеджмента Международного университета,
член Аналитического совета Фонда "Единство во имя России"
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Поручения Правительству Российской Федерации от 28 апреля 2005 г. No МФ-П13-2081 (пункт 3), от 16 мая 2005 г. No МФ-П13-2371
[2] Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица карается ст. 198 Уголовного кодекса РФ. Максимальный срок лишения свободы, предусмотренный за совершение подобного деяния - до трех лет. На основании этого данное правонарушение квалифицируется как преступление средней тяжести. Под преступлением средней тяжести согласно ст. 15 УК РФ понимается умышленное деяние, за совершение которого максимальный срок лишения свободы не превышает пяти лет (но больше двух). Согласно ст. 78 УК РФ лицо, совершившее преступление средней тяжести, освобождается от уголовной ответственности по истечению шести лет со дня совершения преступления.
[3] Глава 22 Уголовного Кодекса РФ (ст.ст. 169 - 200).
[4] Закон РФ от 09.10.1992 г. No 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле".
[5] Был принят 2 апреля 2001 года.
[6] 14 июля 2005 года КС в своем Постановлении подтвердил конституционность статьи 113 НК РФ, устанавливающей трехлетний срок давности для налоговых правонарушений, указав при этом, что если налогоплательщик препятствует налоговому органу в проведении проверок и затягивает контрольные мероприятия Федеральной налоговой службы по времени, то для него этот трехлетний срок прерывается.
http://www.fondedin.ru/
Viperson
