"Демократия - это процедура". Таково самое короткое и, кажется, наиболее точное определение государственного устройства, в верности которому истово клянутся и причастные к власти, и претендующие на нее. А если так, то любое нарушение прописанной процедуры (выборов, принятия законов, отправления правосудия и т. д.) есть ничто иное, как попрание демократии. И надо ли говорить, сколь велика в этой связи ответственность тех институтов, что приставлены следить за соблюдением демократической процедуры?
В этом ряду Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - наиболее важный орган: малейший сбой в ее работе, вольный или невольный, чреват непредсказумыми последствиями для страны. Но нашу беседу с Председателем ЦИК России Александром Вешняковым мы начали с наиболее актуальной для наших читателей темы.
- Журнал "Самара" - региональное издание, поэтому первый вопрос - о выборах губернатора Самарской области. Как вы оцениваете сложившуюся ситуацию, и по каким сценариям, на ваш, взгляд, она может развиваться?
- В том, что сложилась такая ситуация неопределенности в Самарской области, виновата, прежде всего, сама местная власть и областная избирательная комиссия, которым следовало назначать дату выборов в соответствии с законом, а не ждать, когда кто-то обратится по этому поводу в суд. Задержка в рассмотрении этого вопроса в суде может привести к тому, что судебное решение будет вынесено уже после законодательного утверждения нового порядка наделения полномочиями глав исполнительской власти. А закон уже принят Государственной Думой. Есть основания предполагать, что и верхняя палата парламента, Совет Федерации, утвердит новый закон прежде, чем суд определится с назначением даты выборов губернатора Самарской области. А если закон вступит в силу до вынесения судебного решения, тогда ваша область может стать первым регионом, где глава исполнительской власти будет наделен полномочиями уже по новым правилам. И, по моим предчувствиям, вероятность такого сценария очень велика.
- С недавних пор заговорили о том, что и мэров крупных городов-миллионников следует назначать. Как вы относитесь к такому предложению?
- Если посмотреть на проблему с точки зрения права, то можно сказать, что реализация идеи отмены прямых выборов мэров крупных городов сталкивается с некоторыми правовыми ограничениями. Эти ограничения связаны с Конституцией Российской Федерации, статьей 12, в которой говорится, что органы местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти. Однако существует правовой прецедент, созданный Конституционным Судом, который в свое время рассматривал дело по Удмуртии, связанное с местным самоуправлением. Суть вынесенного тогда решения заключается в том, что государственная власть может быть спущена до уровня района, государственная и муниципальная власти могут существовать параллельно. Какие модели найдут наши законодатели, сейчас сложно прогнозировать, по крайней мере, однозначного ответа здесь нет.
- А если посмотреть на этот вопрос с точки зрения целесообразности?
- Я не думаю, что мне надо втягиваться в дискуссию на эту тему. Да, в крупных городах, мэры которых выбраны прямым голосованием, иногда возникает масса проблем в управлении городским хозяйством. Поэтому в словах тех, кто предлагает назначать глав таких городов, присутствует логика. Но в то же время надо уважать Конституцию Российской Федерации, ее толкования со стороны Конституционного Суда и с учетом этого рассматривать вопросы о корректировке системы формирования власти, в данном случае, муниципальной. Моя позиция такова: любые изменения возможны, если они не противоречат Конституции. Кроме того, есть возможность и непрямого выбора глав городов, как, например, в Америке, где народ голосует за выборщиков, а уж те выбирают президента страны. В данном случае роль таких выборщиков могут играть депутаты представительного органа местного самоуправления. И такая норма в федеральном законе уже существует.
- От региональных вопросов перейдем к более глобальным. Политический кризис, разразившийся на Украине, связан с выборами, точнее, с их итогами, представленными вашими коллегами. Оппозиция и западные наблюдатели не признали эти результаты, назвав их сфальсифицированными. Но эта оценка диаметрально расходится с мнением наблюдателей от России и стран СНГ. Кто прав?
- Наблюдатели - живые люди, и они могут давать оценку, исходя из своих политических взглядов. К сожалению, с учетом размытости международных избирательных стандартов, можно оценить эти выборы по-разному. Получается, что в зависимости от фамилии и политической ориентации объявленного победителя недостатки и нарушения, допущенные на выборах, либо преувеличивают, либо преуменьшают. Например, выборы в Афганистане, которые недавно прошли, ОБСЕ оценивает, как позитивный шаг в развитии государственного строительства и демократии в этой стране. При этом только в день выборов было убито 40 человек. В Афганистане подводили итоги выборов около двух недель, все это время результатов не знал никто. Практически все кандидаты, кроме одного-двух, заявили свои протесты по процедуре голосования. Потом их уговорили, и они отозвали свои протесты. По выборам в Чеченской Республике оценки ОБСЕ уже другие, и их вы знаете. По Украине, насколько мне известно, нарушения отмечены и ОБСЕ, и российскими наблюдателями. Но разница заключается в том, что наблюдатели СНГ считают, что эти нарушения не оказали решающего влияния на результаты выборов, в то время как наблюдатели ОБСЕ уверяют, что нарушения исказили волю избирателей. Что делать? То, что положено делать в любой стране в такой ситуации - соблюдать Конституцию страны и закон о выборах. Для этого есть процедура обжалования, причем не только в избирательной комиссии, но и в суде. Кстати, когда я следил за первым туром выборов на Украине, то, на мой взгляд, Верховный Суд Украины рассматривал жалобы сторон довольно объективно. Поэтому конфликт такого рода надо решать в рамках правового поля Украины. Это, наверное, самый лучший выход из этой ситуации.
- Как вы оцениваете избирательную систему Украины?
- Сам итог выборов показал, что избирательная система этой страны имеет слабые стороны. Для меня они были очевидны и раньше. Мы на эту тему говорили с нашими украинскими коллегами, и они признавали, что проблемы есть. Одна из слабых сторон украинской избирательной системы - отсутствие на областном уровне постоянно действующих профессиональных органов, занимающихся выборами. Другой "пробел" - чрезмерное увлечение демократией при формировании участковых комиссий, которые показали свою неэффективность. Участковые комиссии там формируются посредством назначения их членов каждым кандидатом в президенты, каждой партией. В результате в участковые комиссии порой входят до 40 человек. Конечно, эффективно и четко работать при такой численности, как вы понимаете, очень сложно. Третий недостаток касается четкого получения информации непосредственно с избирательных участков. Мы понимаем, насколько это важно, поэтому еще в 1995 году мы ввели систему ГАС "Выборы", с помощью которой можно оперативно подводить предварительные итоги выборов, и предоставляя эту информацию общественности, снижая, таким образом, недоверие к этим результатам. На Украине попытались создать подобную систему за несколько месяцев до выборов, но в результате она оказалась неработоспособной. Задержка представления информации происходила уже во время первого тура. Это посеяло семена сомнения, недоверия, которые, попав на хорошо подготовленную оппозицией почву, породили такое массовое недовольство. Впрочем, ситуация, сложившаяся на Украине, нуждается в более полном и детальном анализе, я же перечислил только часть возможных причин кризиса.
- Вернемся в Россию. Известно, что вы оцениваете отмену прямых выборов губернаторов как вынужденную и временную меру, при этом также не лишенную недостатков. Как минимизировать риск коррупционных явлений и добиться максимальной прозрачности и гласности процедуры наделения полномочиями глав регионов по новой системе?
- Мы по этому поводу неоднократно высказывались, участвовали в парламентских слушаниях, и вот каковы наши предложения. Первое: все претенденты на эти высокие должности обязаны предоставлять декларации о доходах и имуществе, которые должны быть обнародованы до обсуждения в парламенте кандидатуры, предложенной президентом. Это необходимо делать ежегодно и лицу, которое исполняет эти обязанности. Кроме этого, необходимо оставить норму, ограничивающую время пребывания в этой высокой должности двумя сроками подряд, - это тоже элемент антикоррупционного характера. Третье: для обеспечения прозрачности отбора кадров должны быть соответствующие процедуры, которые нужно либо прописать в законе, либо они должны быть определены самим президентом. Вот несколько предложений, которые мы публично представили на парламентских слушаниях по этому вопросу.
- О плюсах пропорциональной системы выборов парламента сказано много. Но есть и сомнения: использование федеральных государственных СМИ, прежде всего ТВ-каналов, в интересах одних партий и против других; сосредоточение рычагов власти в руках партийной верхушки; безразличное отношение "депутатов-списочников" к своим избирателям в отличие от одномандатников...
- Вы правы, пропорциональная система выборов содержит такого рода опасности. Их надо хорошо представлять и законодательно выстраивать механизмы, предохраняющие от такого рода явлений. Что же до обеспечения объективности СМИ, то на сей счет у нас есть предложения, и они будут предложены к внесению в соответствующие законопроекты. Что касается возможности сосредоточения избыточной власти у партийных боссов, то мы предлагаем несколько мер борьбы с этим; две из них я назову. Первое - это наделение региональных отделений политических партий большими правами, в частности, в вопросах выдвижения кандидатов в федеральный список, в том числе гарантии на выдвижение кандидатами беспартийных. То есть, допустим, вы как беспартийный человек будете иметь право обратиться к партии, которой симпатизируете, с заявлением о готовности быть в их списке кандидатов в депутаты, о готовности работать, чтобы привлечь голоса избирателей. Если вас поддерживают десять членов партии, к которой вы обращаетесь, тогда на партийной конференции необходимо рассмотреть такого рода инициативу.
- А вступать в партию при этом обязательно?
- Нет. Я думаю, что при определенных обстоятельствах для некоторых партий это даже выгодно, потому что они не имеют достаточно авторитетных людей в регионах. И если региональное отделение соглашается, что Иванов Иван Петрович - это тот, кто нам нужен сейчас, эта инициатива является обязательной для рассмотрения уже на партийном съезде. Думаю, что этот механизм будет работать. Кроме этого, мы хотим дать возможность региональным отделениям привлекать средства тех, кто готов поддерживать их путем создания региональных избирательных фондов. Мы так предлагаем другую систему распределения мандатов внутри партийного списка. То есть партия, допустим, получив 10 процентов голосов избирателей, преодолевает необходимый барьер и получает сто депутатских мест. Кто займет их в первую очередь? Первая тройка кандидатов в федеральном списке, то есть лицо партии. А следующим депутатом будет тот, кто будет возглавлять ту региональную группу, за которую больше всего в процентах проголосовало избирателей. То есть, если в Самарской области за партию "Z", ее региональную группу, проголосует 35 процентов, и это будет высший показатель этой партии по стране, получит мандат тот, кто будет в списке от Самарской области под номером один, это будет четвертый мандат. А если ваши соседи, например, Саратовская область, будут на втором месте после вас, тогда они получат следующий, пятый, мандат. При такой системе распределения депутатских мандатов регионы будут представлены в парламенте своими депутатами, входящими в партийные списки. Да сам депутат при такой системе будет проявлять больший интерес к работе с избирателями в регионе: в противном случае на следующих выборах откажут ему в доверии.
- Сегодня депутаты "мигрируют" из одной партии в другую. Это нормально, или при доработке закона следует положить предел депутатскому ренегатству?
- Это бывает не так уж часто, но проблема существует. Есть такое предложение: если вы стали депутатом по партийному списку и до истечения срока ваших полномочий решили покинуть ряды партии, под флагом которой вы избирались, и перебраться во "вражескую" партию, это может быть основанием для лишения вас депутатского мандата. Если такое записать в законе о статусе депутата, то, я думаю, число политических мигрантов снизится до нуля. Но в то же время ни в коем случае нельзя делать того, что иногда предлагают: дать право партиям исключать человека из депутатов за то, что он не выполняет решения партии, не так голосует, без санкции руководства выступает в СМИ и т. д. Ведь если мы будем считать, что голосование шло за обезличенную партию, а каждый из депутатов ничего из себя не представляет, это будет явный перекос, который ни в коем случае нельзя допустить.
- В недавнем интервью федеральным телеканалам Владимир Путин констатировал отсутствие в России реально функционирующей многопартийной системы. При этом Дума повысила порог для регистрации общефедеральных политических партий и порог для прохождения в Государственную Думу. Каково ваше мнение по этому поводу?
- Если говорить про норму закона, устанавливающую "ценз численности" для государственной регистрации партии, равный 50-ти тысячам членов, мы полагаем, что этого не нужно делать. Что касается семипроцентного барьера, который нужно преодолеть партии, чтобы пройти в парламент, я был сторонником оставить 5 процентов. Но в то же время в том споре, который был два года назад, был достигнут компромисс между теми, кто выступал за 12 процентов и сторонниками 2-3 процентов; в итоге установили 7 процентов. Я уважаю достигнутые по этому поводу договоренности, но при этом надо иметь в виду одно условие: чтобы в любом случае не получилось ситуации, когда в Государственной Думе окажутся в результате, допустим, 2-3 партии, а за них в общей сложности проголосуют 30-40 процентов избирателей от тех, кто принимал участие в голосовании. Тогда будет нарушен принцип представительности этого органа. Какой же он представительный, если 70 процентов тех, кто участвовал в выборах, своих представителей в парламенте не имеют? Так вот, чтобы этого не было, мы предлагаем, чтобы в любом случае при этом барьере в Государственной Думе были партии, которые в сумме имеют за собой поддержку не менее 60% избирателей, принявших участие в голосовании. То есть это гарантия того, что большая часть принявших участие в выборах будет иметь своих представителей в лице соответствующих депутатов от политических партий. Поэтому, на мой взгляд, при такой оговорке семипроцентный барьер может нормально работать и сохранять гарантию того, что наша Государственная Дума будет иметь представительный характер.
- А вам лично какая выборная система больше симпатична: американская двухпартийная или многопартийная?
- Вы понимаете, на мой взгляд, американская двухпартийная система - это монополия двух партий. Монополия одной партии, которую мы испытали в советские времена, показала, насколько она опасна; она тормозит возможность нормального развития государства. Я думаю, что монополия и двух партий, особенно искусственно созданная монополия, не менее опасна.
- Не требуется ли изменение системы формирования Совета Федерации? Часто туда попадают люди непонятно по какому принципу, некоторые даже не живут в регионах, которые представляют.
- Только ленивый сегодня не критикует систему формирования Совета Федерации. С некоторой критикой я согласен, но не хотел бы к этому хору присоединяться. Действительно, нашим законодателям, самим членам Совета Федерации, Государственной Думе и Президенту надо искать варианты решения этого вопроса.
- Как изменится работа ЦИК, областных избирательных комиссий в связи с возникающей новой системой формирования исполнительной власти?
- Я пока не вижу каких-то радикальных изменений в целом для избирательной системы, которые влекут за собой эти новации. Если кто-то считает, что выборы глав исполнительной власти в ближайшее время уйдут в историю, то они глубоко ошибаются. Тот факт, что из этого перечня убираются одни выборы, не значит обрушение всей выборной системы. Второе: есть необходимость некоторого упорядочивания проведения выборов в Российской Федерации, в частности, в Самарской области. Сколько в течение года проходит разных избирательных компаний? Положительно ли это оценивает избиратель? Думаю, нет. Поэтому наше предложение - сделать единый день в году для голосования. Например, те выборы, которые по срокам намечены в разные месяцы 2006 года, проводить во второе воскресенье марта.
- То есть проводить выборы в один день по всей России?
- Да, по всей России ежегодно. Если это совпадает с выборами Президента России в 2008 году, значит, вместе с ними. Кроме этого установить один запасной день, допустим, первое воскресенье октября.
- Для чего?
- Допустим, досрочно сложил свои полномочия депутат Самарской губернской Думы, став заместителем губернатора в марте. Чтобы год это место не пустовало, первое воскресенье октября - это запасной день для такого рода ситуаций. Что мы потеряем при таком порядке? Ничего не потеряем, а приобретем много положительного. Все будут знать, что это дни, когда мы кого-то избираем. И все средства массовой информации, не только региональные как ваш журнал, но и федеральные на эту тему будут говорить. Общий настрой, в таком случае, получается совершенно другой. Второе, тот, кто иногда манипулирует сроками избирательных компаний в своих интересах, что наблюдается особенно в Самарской области, больше таких возможностей иметь не будет. Третье, политические технологи, которые занимаются не только "белыми" технологиями, а чаще "грязными" и которые из одной компании к другой перемещаются по России. В данном случае выбивается возможность совершать эту "грязную" работу, тем более, как правило зарабатывая деньги, они не брезгуют ничем.
Или еще одна позиция, связанная с определенной экономией финансовых средств. Когда выборы проводятся в один день, но не более трех типов выборов (такое ограничение предусматривается), это же экономия финансовых средств. Не говоря уж об экономии политической, ведь если регион постоянно держать в состоянии выборов, то вся энергия тратится на эту политическую борьбу, в результате не решаются проблемы экономического и социального характера. Эту идею о едином дне выборов мы предложили и обсудили со всеми регионами, получили поддержку, поэтому теперь будем смело защищать эту новую позицию. К чему я это говорю? При всех происходящих изменениях нам надо направлять свою работу на повышение качества подготовки и создание благоприятных условий для проведения выборов в Российской Федерации. Важная задача? Важная. Давайте вместе объединим усилия и будем работать.
Беседовал Владимир Немтышкин
Журнал "Самара", декабрь 2004 г.
