Статья посвящена анализу проведения административной реформы в России, выявлению возникающих при этом проблем и определению роли и места Федеральной целевой программы (ФЦП) "Электронная Россия (2002-2010 гг.)" в этом процессе. Делается вывод о том, что интеграция административной реформы и ФЦП "Электронная Россия" позволила бы повысить эффективность и прозрачность деятельности государственного аппарата, сделать его более отзывчивым, открытым и ориентированным на граждан. Введение. Государственная служба в России пока не стала такой, какой ее хотели бы видеть - эффективной, мобильной, ориентированной на нужды общества. В преодолении этого видится одна из составляющих цели административной реформы, которая проводится в России вслед за развитыми государствами мира. Необходимость реформирования государственной службы, видится в следующем [1, 188]:
постоянный рост совокупной занятости и расходов на заработную плату в государственном секторе увеличивает нагрузку на бюджеты разных уровней; слабая мотивация труда госслужащих и нехватка квалифицированного персонала приводят к снижению эффективности функционирования государственного аппарата; развитие протекционизма и коррупции определяют низкий уровень общественного доверия к чиновникам и государственному аппарату в целом; неспособность госаппарата реагировать на изменения вызывает операционную неэффективность и низкое качество государственных услуг.
Решение перечисленных проблем заключается в реформировании, предполагающем, в частности, децентрализацию, удешевление и сокращение государственного аппарата, обеспечение непрерывности его деятельности с помощью современных бизнес-технологий, управленческих, информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и технологий мобильной связи. [2, c. 1-3].
Директивное начало административной реформе в России положил Указ Президента РФ N 824 от 23 июля 2003 года, который определил административные преобразования структуры органов государственной власти с сокращением и перераспределением между ними различных функций. Этот указ также ввел в российскую практику широко использующуюся за рубежом модель "сервисного государства". В нем впервые был упомянут термин "государственные услуги" и подчеркнута необходимость их развития.
В содержательном плане административная реформа трактуется в широком и узком смыслах. Под административной реформой в широком смысле понимается: разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью; реформа государственной службы; реформа функций и структуры исполнительной власти. Административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления, с целью создания системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития [3, c. 3-4]. 1. Концепции административных реформ.
Сегодня российская государственная служба, исполнительная власть функционируют, опираясь, в значительной степени, на концепцию "нового государственного менеджмента", основной идеей которой является использование рыночной идеологии в административных процессах. Базовые принципы нового государственного менеджмента сводятся к следующему: использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего частным фирмам, переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых, в том числе электронных технологий; введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; активное использование тендерных процедур и повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями; дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в которых разделены интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям; практичный и профессиональный менеджмент, включающий подотчетность и избирательный контроль со стороны вышестоящих государственных ведомств; четкие стандарты и измерители целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, четкого определения индикаторов успешности выполнения целей и задач, желательно в количественной форме; контроль "на выходе": оценка результатов, а не процесса их получения; увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности; переход к обеспечению индивидуализированных услуг гражданам и бизнесу; повышение дисциплины, улучшение управления человеческими ресурсами и сокращение издержек.
Широкое распространение принципов нового государственного менеджмента связывается с ростом недоверия правительствам и расширения в общественном сознании негативизма по отношению к властям. В результате политическая власть, стремясь избежать обвинений в неэффективном руководстве, которые могут негативно сказаться на перспективах ее переизбрания, заинтересована делегировать ответственность на средние и нижние этажи правительственной иерархии - правительственные агентства и другие структуры [4, 16-17].
Однако реализация концепции "нового государственного менеджмента" не принесла значительных результатов ни России, ни другим странам. В настоящее время принципы нового государственного менеджмента начинают терять свои позиции и звучат призывы отказаться от использования преимущественно рыночной идеологии в процессах административного реформирования. В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического подхода. Оказалось, что отделение управления ресурсами от политики, на котором настаивает концепция "нового государственного менеджмента", в значительной степени бесперспективно. Общее направление административных реформ сегодня начинает описываться понятием "governance", которое сложно однозначно перевести ни русский язык. Фактически переход от концепции "нового государственного менеджмента" к описанию управленческой политики в категориях "governance" означает изменение методологических оснований теории и практики административных реформ [5]. Суть концепции "governance" заключается в том, что государственное управление становится менее жестким, регламентированным и базируется не столько на вертикали власти, сколько на горизонтальных связях между органами государственной власти, бизнесом, структурами гражданского общества. Однако не так давно в документах "Программы развития" ООН появилось понятие "good governance", которое связывается с управленческой стороной деятельности всей системы власти в стране: "`Governance` можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. Это понятие объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями" [6]. К ключевым характеристикам "хорошего управления" относятся:
сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory); признание верховенства права (Rule of Law); прозрачность власти и ее решений (Transparency); отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness); ориентация на консенсус (Consensus Oriented); равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness); результативность, эффективность и экономичность (Effectiveness and Efficiency) подотчетность власти гражданам (Accountability).
Нельзя не отметить, что в настоящее время еще широко распространен взгляд на государство как корпорацию, поэтому для оптимизации административных процессов используются подходы и принципы корпоративного менеджмента. Однако следует понимать, что перенос принципов управления, отработанных в коммерческом секторе, на область государственно-административного управления не принесет быстрых результатов и повышения эффективности функционирования государственного аппарата, поскольку государственно-административное управление в значительной степени определяется спецификой процедурных аспектов деятельности государственных структур и встроенных в них механизмов государственного управления, получивших название административных регламентов [7, 189]. В отличие от операционного управления в бизнесе государственное администрирование должно учитывать особенности 3-х содержательных сфер деятельности государства [8]:
для политической сферы, занятой установлением желаемых результатов деятельности государства и норм жизни, определяющими ценностями являются ориентация на консенсус, совместная работа граждан и власти, оперативное реагирование власти на новые потребности граждан и возникающие внешние вызовы; для правовой сферы, обеспечивающей проверку и соблюдение норм права, приоритетны ценности верховенства права, а также равенства и недискриминации; для социально-административной сферы, управляющей достижением социально-экономических целей государства, успешность оценивается на основе эффективности, экономичности и результативности.
Вместе с тем, в условиях формирования новых моделей государственного управления происходит осознание концептуальных принципов использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в государственно-административном управлении, что нашло свое отражение в концепции "e-government".
2. Концепция "e-government". Концепция электронного государства может рассматриваться не только как новая концепция государственного управления, но и как средство достижения целей административной реформы. Внедрение технологий электронного государства органично требует преобразования самих государственных структур, поскольку существующие в них технологии власти и управления не смогут реализовать новые функции. Оно также потребует формирования нового мышления и стиля работы во всей государственной машине сверху донизу. Однако электронное государство может рассматриваться не только как средство решения политико-административных целей реформы, но и как важный стимул их развития: "Термин "электронное государство", как он употребляется в "E-government Project" ОЭСР, означает использование информационных и коммуникационных технологий как инструмента для достижения лучшего правления. Таким образом, электронное государство не является обычным бизнесом, но должно быть сосредоточено на том, чтобы использование этой техники трансформировало структуры, операции и, что наиболее важно, культуру управления" [9, 41]. При этом подчеркивается, что электронное государство обладает потенциалом для того, чтобы стать главным инструментом адаптации практики "хорошего управления". Акцент делается не на технической или технологической стороне вопроса, а на том, как новые информационные и коммуникационные технологии изменяют государственное управление, его внутреннюю структуру и отношения с обществом. Концепция электронного государства ставится в центр современных реформ административно-политической сферы, т. к. она позволяет решить ряд коренных проблем сегодняшней практики публичного управления. Немаловажным является то, что внедрение новых информационных и коммуникационных технологий в эту область государственной власти свидетельствует об активной адаптации правительства к новым потребностям в обществе в целом, что изменяет к лучшему отношение к нему общественности [10, 134]. Электронное государство служит инструментом административных реформ, оно повышает интерес к ней, высвечивает ее внутренние несогласованности, заставляет правительства следовать обязательствам "хорошего управления", повышает легитимацию правительственной активности и говорит о готовности правительства соответствовать требованиям сегодняшнего дня. Таким образом, концепция "e-government" дала новое дыхание административно-политической реформе в западных странах. "Как инструмент для достижения лучшего управления e-government предлагает потенциальные решения руководителям всех уровней в правительстве: менеджерам по информационным вопросам, программным менеджерам, руководителям агентств, специалистам по планированию, координаторам, политикам, - все играют здесь определенные роли" [11,2].
3. Электронное государство России. Процессы целенаправленного использования ИКТ, как одной из движущих сил совершенствования государственного управления, начавшись несколько лет назад практически одновременно в ряде развитых стран мира, в значительной степени опережают происходящее в России. Концепция электронного государства России представлена в Федеральной целевой программе (ФЦП) "Электронная Россия (2002-2010 гг.)". Программа ориентирована на преодоление технологической отсталости страны и превращения ее из сырьевого поставщика в экспортера программных информационных продуктов [12, 3]. Основные цели программы направлены на повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления, местного самоуправления, создание условий для реализации права граждан на свободный доступ к информации и получение необходимых услуг, касающихся регулирования их жизнедеятельности. Однако по прошествии четырех с лишним лет со дня принятия программы и отсутствии практически значимых результатов заговорили о ее новой редакции. 15 августа 2006 г. Правительство Российской Федерации утвердило подготовленную Мининформсвязи РФ новую редакцию ФЦП "Электронная Россия (2002-2010гг.)". Программа скорректирована с учетом новых задач, призванных повысить эффективность функционирования системы государственного управления в Российской Федерации, и направлена на создание электронного государства. Одними из основных задач новой редакции Программы являются обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия, построение единой информационной вертикали государственного управления, повышение доступности государственных услуг для населения и организаций, а также уровня квалификации профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования ИКТ. В новой редакции ФЦП "Электронная Россия" предусматривается реализация мероприятий по 7 основным направлениям:
формирование системы стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственном управлении; обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем; обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и хозяйствующими субъектами на основе ИКТ;
внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти; создание информационных систем органов государственной власти, обеспечивающих деятельность Президента РФ, Правительства РФ, а также Федерального Собрания РФ;
создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти;
создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти;
По замыслу реформаторов реализация мероприятий Программы позволит также уменьшить административную нагрузку на население и организации при их взаимодействии с органами власти, повысить скорость и качество предоставляемых государственных услуг, что, в свою очередь, положительно отразится на общем уровне доверия населения к государству [13]. Вопросы применения ИКТ и обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти путем размещения информации в сетях общего пользования (Интернет) вполне логично становятся составной частью организационно-методического ресурса административной реформы. Более того, создана межведомственная комиссия по координации мероприятий ФЦП "Электронная Россия" с мероприятиями реформы. Однако следует отметить, что в 2002-2005 гг. в рамках ФЦП "Электронная Россия" выполнялось всего лишь 2,5% от общего объема проектов информатизации органов власти [14, 190]. Запланированный объем финансирования Программы из федерального бюджета в период с 2007 по 2010 гг. составит более 13 млрд. рублей. Предполагается, что финансирование будет осуществляться в необходимом объеме, в то время как с 2002 года до настоящего времени объем финансирования мероприятий ФЦП "Электронная Россия" не превышал 25% от предусмотренного объема. С экономической точки зрения, по расчетам Мининформсвязи РФ, социально-экономическая и бюджетная эффективность реализации мероприятий Программы в период 2007-2010 гг. может составить около 74 млрд. рублей [13].
Однако идеология электронного государства не стала составной частью административной реформы в России, в то время как на Западе внедрение и развитие e-government является составной частью общего процесса административных реформ последних лет. Еще совсем недавно в мире шла речь о влиянии новых процессов, связанных с информационной революцией, на характер публичного управления, на требования к взаимодействию государства и общества. Сегодня уже можно сказать, что "концептуальное оформление этих изменений применительно к сфере правительственной деятельности понятием "электронное государство" позволило более органично включить комплекс связанных с ним мер и процессов в стратегию административной реформы" [10, 133]. Однако новая редакция ФЦП "Электронная Россия 2002-2010 гг." никак не укладывается в концепцию "good governance", в русле которой на сегодняшний день идет реализация концепции электронного государства развитых странах мира.
Российская модель электронного государства не реформирует взаимоотношений власти и населения, сосредотачивая внимание на оснащении новыми информационными технологиями в основном деятельность государства. В новой редакции концепции электронного государства России акцент делается на построении единой информационной инфраструктуры, информационной вертикали государственного управления, стандартизации программного обеспечения и информационного регулирования. Остается только сожалеть, что в ней не нашли отражения положения Концепции интеграции административной реформы и ФЦП "Электронная Россия", представленной 23 июля 2006г. Министерством экономического развития и торговли РФ. Концепция существенно отличается от основных положений Программы. Так, "Электронная Россия" в ней справедливо рассматривается как "часть административной реформы, которая в первую очередь предоставит гражданам защиту от оснащенных компьютерами чиновников, а во вторую очередь предоставит гражданам и государству удобства электронного учета, документооборота и публикации [15]". В документе подчеркивается, что при объединении программных офисов Административной реформы и ФЦП "Электронная Россия" должно измениться не только управление ФЦП "Электронной Россией", должно также измениться управление Административной реформой. Основными направлениями дальнейшей реализации ФЦП "Электронная Россия" в рамках административной реформы, по мнению разработчиков концепции должны стать:
информационное регулирование (разработка Информационного кодекса Российской Федерации и серии федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, в т.ч. о государственном учете, об инфраструктуре доверия - e-нотариус, е-архив, е-фельдпочта, о доступе граждан к информации, об информационном аудите), методология административного моделирования (создание единого инструментария для описания государства во всех взаимосвязях и функциях, без которого невозможно перейти к массовому процессу описания государственных функций и предоставлению государственных услуг), отдельный офис управления административной реформой (создание и функционирование внешнего для ведомств органа управления административной реформой, основная функция которого - не перераспределение выделяемых на мероприятия по административной реформе и "Электронной России" средств, а создание и реализация содержательной методологии реформы, контроль соблюдения ее принципов, достижения целей и задач, организация информационно-просветительской и образовательной программы среди государственных служащих всех уровней власти, включая муниципальный, населения и бизнеса), механизмы работы с государственной информацией (создание методологии учета, раскрытия информации, предоставления государственных услуг), инфраструктура "электронного государства", общая для всего государства, внешняя по отношению к органам власти и в равной степени доступная для всех участников - ведомств, граждан, хозяйствующих субъектов, включающая в себя такие компоненты как электронная цифровая подпись (подтверждение полномочности и воли подписывающего лица), нотариат (защита оформления "задним числом"), архивы (защита от намеренных или ненамеренных утрат информации в местах учета), портал раскрытия информации (механизм массового и оперативного обнародования данных учета, в т.ч. административных моделей, справочников, классификаторов и т.п.) [16].
Таким образом, констатируется, что в России "на данный момент созданы концептуальные основы "электронного государства" и происходит переход к реализационным проектам" [15]. Однако, если все 24 проекта "Стратегии создания e-Government" в США были реализованы за 1,5 года и принесли экономический эффект более $1 млрд., то реальные результаты программы "Электронная Россия" для общества будут ясны только в 2010 г [16].
Заключение. В мировой практике реформы административно-государственного управления органично включили в себя программы создания e-government, которые впоследствии стали использоваться в качестве интегратора и главного инструмента модернизации всей системы управления. Принципы создания электронного государства, в котором во всех ветвях власти удобно и безопасно для граждан используются современные компьютерные технологии, - принципы открытости и общедоступности несекретной государственной информации, организации юридически значимого электронного документооборота и многие другие. Методология электронного государства, используемая в рамках ФЦП "Электронная Россия", став содержательной частью административной реформы, не только могла бы создать правовую и методическую основу технологической инфраструктуры и инфраструктуры доверия государства, но, что особенно важно и прямо не предусмотрено ни в одной другой федеральной программе, позволила бы разработать и эффективно использовать механизмы защиты прав человека и законных интересов предпринимателей [17]. В настоящее время в России происходит массовое внедрение ИКТ в деятельность государственных и муниципальных органов власти. На приобретение компьютеров и программного обеспечения федеральными, региональными и муниципальными властями расходуется в год в среднем больше $1200 на человека [15]. Однако при этом практически не учитываются преобразования, проводимые в рамках административной реформы. В то же время в рамках административной реформы ощущается недостаток механизмов достижения поставленных ею задач. Судя по заявлениям, российская власть понимает суть проблемы. Выступая на заседании президиума Государственного совета "Об информационных и коммуникационных технологиях в Российской Федерации" 16 февраля 2006 года Президент РФ В.В. Путин сказал: "Ведомства по-прежнему дублируют действия друг друга, медленно снижают административные издержки и остаются закрытыми для граждан. Зачастую чиновники монопольно распоряжаются базами данных, которые обязаны быть общедоступными.... Они [ИКТ] должны делать деятельность всех органов власти ? и региональных, и федеральных, и местных ? прозрачными" [18]. Практическое воплощение этих задач позволит сделать органы исполнительной власти в России более эффективными, открытыми, прозрачным и ориентированными на граждан. И последнее. Проведенный анализ показал, что возникает тенденция движения в направлении более широкого понимания возможностей ИКТ. Она выражается в переходе от концепции электронного государства (e-government) к концепции электронного управления (e-governance). Если в центре концепции электронного государства лежат понятия открытости правительственной информации и предоставление публичных онлайновых услуг, то новое понимание включает в себя такие положения, как сотрудничество, участие, координация [7, 161].
Список литературы
[1] Чугунов А.В. Электронное правительство: базовые концепции и российская практика // Интернет и современное общество: Труды IX Всероссийской объединенной конференции. СПб, 14-16 ноября 2006. - СПб: Филологический ф-т СПбГУ, 2006.
[2] Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт. / Под ред. В.И. Дрожжинова. - М.: Эко-Трендз, 2002.
[3] Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри // Сборник докладов МЭРТ - HYPERLINK "http://www.economy.gov.ru" http://www.economy.gov.ru (21.01.2007).
[4] Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы // Российско-Европейский центр экономической политики. М.: 2004.
[5] Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к понятию "governance" // Политические исследования (Полис). 2003. N 4.
[6] What is Good Governance? - UNESCAP - HYPERLINK "http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm" http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm (20.01.2007).
[7] Сморгунов Л.В. Политические сети, информационные технологии и публичное управление: переход от концепции "e-Government" к "e-Governance" // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: Труды VIII сероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 8-11 ноября 2005 г. - СПб., 2005.
[8] Административная реформа и создание "электронного государства". 18 октября 2005г. - HYPERLINK "http://www.elrussia.ru/files/54150/tgu-eg_v8_oct05.doc" http://www.elrussia.ru/files/54150/tgu-eg_v8_oct05.doc (23.01.2007).
[9] The e-Government Imperative. Paris: OECD, 2003.
[10] Сморгунов Л.В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3 - 6 ноября 2003 г. - СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003.
[11] Checklist for e-Government Leaders. Paris: OECD, 2003.
[12] Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 гг.)". М. 2002.
[13] http://www.minsvyaz.ru/news.shtml?n_id=4478" http://www.minsvyaz.ru/news.shtml?n_id=4478 (25.09.2006).
[14]. Чугунов А.В. Электронное правительство: базовые концепции и российская практика. // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: Труды IX Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 14-16 ноября 2006 г. - СПб., 2006.
[15]. http://www.elrussia.ru/files/manifest/manifest_1.1_jul06.doc" www.elrussia.ru/files/manifest/manifest_1.1_jul06.doc (23.01.2007).
[16]. Кулик А.Н. "Электронное государство" как вызов для отечественной политической науки. // Сборник докладов IV Всероссийского конгресса политологов. Москва 20-22 октября 2006 г. - М.: 2007.
[17]. Материалы семинара "Концептуальные основы интеграции административной реформы и ФЦП "Электронная Россия". Минэкономразвития РФ, 21 июля 2006 г. - HYPERLINK "http://ar-economy.gov.ru" http://ar-economy.gov.ru (23.01.2007).
[18]. Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий. - МЭРТ РФ- http://www.elrussia.ru/files/ HYPERLINK "http://www.elrussia.ru/files/elrussiareprort/elrussiareport_26may06.doc" t "_blank" elrussiareport_26may06.doc (26.05.06).
Павлютенкова Марианна Юрьевна
Российская академия государственной службы при Президенте РФ
www.viperon.ru
