Административная реформа, проводимая во многих государствах мира, в том числе и в России, одной из главных целей ставит повышение эффективности работы органов государственной власти, что предусматривает, помимо прочих, решение таких задач как обеспечение "прозрачности" системы государственного управления для граждан, результативность взаимодействия со структурами гражданского общества.
Россия выбрала концепцию реформирования государственной службы, известную под названием "новый государственный менеджмент", основной идеей которой является использование рыночной идеологии в процессах административного реформирования. Базовые принципы нового государственного менеджмента сводятся к следующему (1):
- использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего частным фирмам, переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых, в том числе электронных технологий;
- введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; активное использование тендерных процедур и повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями;
- дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в которых разделены интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям;
- практичный и профессиональный менеджмент, включающий подотчетность и избирательный контроль со стороны вышестоящих государственных ведомств;
- четкие стандарты и измерители целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, четкого определения индикаторов успешности выполнения целей и задач, желательно в количественной форме;
- контроль "на выходе": оценка результатов, а не процесса их получения; увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности;
- переход к обеспечению индивидуализированных услуг гражданам и бизнесу;
- повышение дисциплины, улучшение управления человеческими ресурсами и сокращение издержек.
Однако очевидная пробуксовка административной реформы в России свидетельствует о том, что либо выбор указанной концепции себя не вполне оправдал, либо возникли проблемы с реализацией концепции.
Рассмотренный подход к реформированию системы государственного управления не принес значительных результатов и другим странам, поэтому сегодня общее направление административных реформ описывается понятием "governance" - это такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического, справедливого общества (2).
Государственное управление становится менее жестким, регламентированным и базируется не столько на вертикали власти, сколько на горизонтальных связях между органами государственной власти, бизнесом, структурами гражданского общества.
В этом контексте концепция электронного государства рассматривается не только как средство достижения целей административной реформы, но и как новая технология государственного управления, использующая современные инфокоммуникации в качестве инструмента совершенствования управления. Внедрение технологий электронного государства потребует преобразования самих государственных структур, поскольку существующие в них технологии власти и управления не смогут реализовать новые функции. Оно потребует формирования нового мышления и стиля работы во всей государственной машине сверху донизу.
Процессы целенаправленного использования информационно-коммуникационных технологий, как одной из движущих сил совершенствования государственного управления, начались несколько лет назад практически одновременно в ряде развитых стран и в значительной степени опережают происходящее в России.
Об электронных правительствах ведущих западных стран написано уже немало, проводились и сравнительные исследования применения технологий электронного правительства в странах-членах ООН. Чтобы лучше понять, как развиваются эти процессы в России, сравним нашу страну со странами постсоветского пространства, которые тоже идут по пути создания электронного государства. Начнем с ситуации в России.
Концепция электронного правительства России представлена в Федеральной целевой программе "Электронная Россия 2002-2010 гг.". Программа ориентирована на преодоление технологической отсталости страны и превращения ее из сырьевого поставщика в экспортера программных информационных продуктов (3)
Основные цели программы направлены на повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления, местного самоуправления, создание условий для реализации права граждан на свободный доступ к информации и получение необходимых услуг, касающихся регулирования их жизнедеятельности.
Однако по прошествии четырех с лишним лет реализации программы и практическом отсутствии значимых результатов заговорили о ее новой редакции, переносящей акцент на построение в стране электронного государства. По мнению заместителя министра экономического развития и торговли РФ А. Шаронова "цель программы не столько в том, чтобы поставить информационные технологии на службу обществу, сколько в создании правовых условий для реформирования информационных отношений, ... что значительно повысит эффективность применения информационно-коммуникационных технологий (4)".
В соответствии с обозначенным высокопоставленным чиновником направлением реформирования 15 августа 2006 г. Правительство Российской Федерации утвердило подготовленную Мининформсвязи РФ новую редакцию ФЦП "Электронная Россия 2002-2010 годы (полного текста которой на момент написания доклада нет). Программа скорректирована с учетом новых задач, призванных повысить эффективность функционирования системы государственного управления в Российской Федерации, и направлена на создание "электронного правительства".
Одними из основных задач новой редакции Программы являются обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия, построение единой информационной вертикали государственного управления, повышение доступности государственных услуг для населения и организаций, а также уровня квалификации профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования ИКТ.
В новой редакции ФЦП "Электронная Россия" предусматривается реализация мероприятий по 7 основным направлениям:
1. формирование системы стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственном управлении;
2. обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем;
3. обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и хозяйствующими субъектами на основе ИКТ;
4. внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти;
5. создание информационных систем органов государственной власти, обеспечивающих деятельность Президента РФ, Правительства РФ, а также Федерального Собрания РФ;
6. создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти;
7. управление реализацией мероприятий программы.
По замыслу реформаторов реализация мероприятий Программы позволит также уменьшить административную нагрузку на население и организации при их взаимодействии с органами власти, повысить скорость и качество предоставляемых государственных услуг, что, в свою очередь, положительно отразится на общем уровне доверия населения к государству (5).
Запланированный объем финансирования Программы из федерального бюджета в период с 2007 по 2010 гг. составит более 13 млрд. рублей. Предполагается, что финансирование программы будет осуществляться в необходимом объеме, в то время как с 2002 года до настоящего времени объем финансирования мероприятий ФЦП "Электронная Россия" не превышал 25% от предусмотренного объема. С экономической точки зрения, по расчетам Мининформсвязи РФ, социально-экономическая и бюджетная эффективность реализации мероприятий Программы в период 2007-2010 гг. может составить около 74 млрд. рублей (6).
Однако новая редакция ФЦП "Электронная Россия 2002-2010 гг." никак не укладывается в концепцию "governance", в русле которой на сегодняшний день идет формирование электронного государства развитых государств Запада. Усилия российских чиновников направлены на наращивание эффективности деятельности самого государства, в то время как общемировые принципы в первую очередь подразумевают пересмотр его функций. В мире под e-government понимают открытость общественно значимой информации, контроль граждан за деятельностью госаппарата, создание максимально комфортных условий для взаимодействия бизнеса и населения с государством. Российская модель электронного государства не реформирует взаимоотношений власти и населения, сосредотачивая внимание на оснащении новыми информационными технологиями в основном деятельность государства.
Если говорить о реализации проектов электронного государства в странах постсоветского пространства, то здесь безусловным лидером является Эстония.
В 1990 году, когда страна получила независимость, не у всех эстонцев имелся стационарный телефон, а сегодня Эстония лидирует в Восточной Европе по числу абонентов мобильной связи, доступу к широкополосной сети, использованию онлайновых финансовых заявок и услуг электронного правительства. Как показывает исследование Генерального директората ЕС по технологиям информационного общества (EU`s Information Society Directorate), доля пользователей Интернета в общей численности населения Эстонии в 2004 году превысила 52%, в то время как в ЕС она составляла в среднем 46%, а в недавно вступивших в этот альянс Чешской Республике она равняется 33%, в Польше - 20% и в Венгрии - 18%. Прибалтийские соседи Эстонии - Латвия и Литва - имеют долю пользователей Интернета всего лишь 28 и 30%, соответственно. По этому показателю Эстония значительно опережает все другие страны Восточной и Центральной Европы, а также Италию, Испанию и Португалию. Ее ближайшими конкурентами являются такие страны, как Южная Корея, Новая Зеландия и Ирландия (7).
В чем причина такого успеха? Правительство активно использует в государственном управлении новые информационные технологии. Государственная программа внедрения перспективных технологий "Прыжок тигра" была начата в 1996 году; в соответствии с ней были выделены крупные денежные средства на установку компьютеров и обеспечение доступа в Интернет в школах, на подготовку учителей. С 2000 г. все госучреждения перешли на электронный документооборот. Сроки обработки бумаг резко сократились, причем на всех уровнях власти.
"Министры заранее согласуют документы в электронном виде, каждое предложение от ведомств фиксируется, и премьер сразу знает, кто из министров какую позицию занимает. Поэтому время заседаний эстонского правительства сократилось в 4 раза - с 2000 г. заседания кабинета правительства вот уже шесть лет больше чем на час не затягиваются. Сменявшие друг друга правительства Эстонии придавали приоритетную важность разработкам информационных технологий и выделяли ресурсы на их внедрение", - подчеркивает директор Эстонской E-Governance Academy И. Талло. На правительственном портале размещаются повестки еженедельных заседаний кабинета министров, и этот веб-сайт дает возможность общественности в интерактивном режиме обсуждать готовящиеся законопроекты
Благодаря специальному указу о переводе кабинета министров на электронный документооборот государственная бюрократия довольно быстро превращается в электронную, внедрение в аппарате правительства компьютерных систем обработки документации только за один год сэкономило государственной казне немногим менее четверти миллиона долларов. Учитывая, что количество, размеры и бюджеты министерств и ведомств Эстонии несопоставимы, к примеру, с российскими, такая сумма представляется весьма существенной.
В 2005 г. 60% налогоплательщиков страны воспользовались правительственным онлайновым порталом, чтобы подать свои налоговые декларации (на 35% больше по сравнению с предыдущим годом). По свидетельству "eEurope+", Эстония по этому показателю вышла на 3-е место в мире, после Дании и Нидерландов. (8).
Эксперты Всемирного банка и специальной комиссии Организации Объединенных Наций в своем совместном докладе об итогах исследования процессов внедрения и использования Интернета в различных сферах социальной и экономической жизни стран со средним уровнем доходов населения утверждают, что из 53 государств планеты, представлявших собой объекты изучения, наилучшим образом подготовлены сейчас к существованию в электронном мире Эстония и Южная Корея. Представитель Всемирного банка Б. Лэнвин отметил, что широкомасштабное внедрение Интернета и других современных информационных средств в этих странах возведено в ранг государственной политики, а стало быть, считается ключевым компонентом экономического роста и прогресса (9).
Весьма показательно, что итоги этого исследования продемонстрировали ведущее положение Эстонии по всем основным рассматривавшимся параметрам: массовой доступности Интернета, компьютерной грамотности населения, условиям функционирования электронного бизнеса, информационной безопасности и, наконец, роли государственных органов в обеспечении информационного развития страны.
По результатам общенационального опроса, проведенного еще во втором полугодии 2002 г., 32% жителей Эстонии в возрасте от 15 до 74 лет прибегали к услугам Интернета с самыми разными информационными целями. В стране площадью 45 тыс. кв. км и двухмиллионным населением насчитывалось свыше 500 публичных web-терминалов, что само по себе стало европейским рекордом. Терминалы с бесплатным доступом к сети установлены практически во всех местах массового скопления народа, включая аэропорты, вокзалы, крупные торговые центры, кафе и рестораны. С марта 2003 года каждый житель Эстонии получил прямой доступ к правительственному сайту, на котором хранятся копии всех его личных официальных документов государственной регистрации. С этого сайта также можно напрямую выйти на серверы всех государственных структур, с которыми эстонцам так или иначе приходится иметь дело. По данным Всемирного экономического форума 2002 г., Эстония входит в первую десятку стран мира, жители которых активнее других используют глобальную сеть для индивидуальных нужд (10).
Действительность сегодняшней Эстонии свидетельствует о том, насколько эта маленькая страна за последние годы опередила всех своих соседей по бывшему Союзу в продвижении к "электронному государству". Причем главная роль в стимулировании этого движения, создании необходимых и достаточных для него условий принадлежит именно государству. И закладывая фундамент строительства такого общества, эстонские государственные органы начинают с собственного совершенствования, т.е. в Эстонии речь идет не о применении информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти, а о том, что внедрение ИКТ было совмещено с изменением самой процедуры управления, т.е. с государственно-административными реформами. По сути, Эстония является примером государства, в котором сделан шаг к реализации концепции "governance".
Теперь для сравнения кратко остановимся на государственной программе "Электронная Беларусь".
Те так давно правительство Беларуси утвердило обновленную государственную программу информатизации на 2003-2005 годы и на перспективу до 2010 года "Электронная Беларусь". Соответствующее решение содержится в постановлении Совета министров N 1387. Замминистра связи и информатизации И. Рак подчеркнул, что изменения были внесены в связи с необходимостью завершения проектов, открытых к финансированию Национальной академией наук, бывшим госзаказчиком программы. Новый перечень включает 58 проектов общей стоимостью Br 40,3 млрд.
Значительная часть проектов обновленной программы касается совершенствования деятельности органов государственной власти на основе информационно-коммуникационных технологий. Большое внимание уделено развитию процессов информатизации в секторах реальной экономики, в том числе созданию системы электронной торговли и логистики.
Программа направлена на создание информационного пространства страны, в рамках которого будет сформирован единый порядок сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации (11).
Таким образом, основные проекты "Электронной Беларуси" будут сосредоточены на создании общегосударственной автоматизированной системы и формировании государственных регистров информационных ресурсов, а не на создании транспарентного, отзывчивого правительства, ориентированного на удовлетворение информационных потребностей граждан и оказание им услуг через Интернет.
Как видим контраст между "Электронной Эстонией" и "Электронной Беларусью" разителен. Это нашло отражение и в рейтинге уровней развития электронного правительства, составляемого на основе "Индекса Готовности Сети" (Networked Readiness Index), в рамках которого анализируются параметры, характеризующие возможности государств мира в области использования информационных технологий и коммуникаций. При составлении рейтинга учитываются самые различные факторы от уровня преподавания точных наук в стране до цены на услуги телефонной связи.
Всего в предлагаемом рейтинге 2004-2005 гг. были учтены данные по 104 странам мира. Эстония в этом рейтинге заняла 25-е место, Россия - 62-е (между Коста-Рикой и Пакистаном), Белоруссия в рейтинге не присутствовала вовсе (12) .
Таким образом, можно отметить, что в Эстонии, да и странах Прибалтики в целом, утверждается новая модель государственного управления, ориентированная на граждан, население. В этих странах электронное правительство, электронная администрация развиваются одновременно с реформами государственно-административного управления. Опыт построения электронного государства Эстонии показывает, что если просто внедрять информационно-коммуникационные технологии в деятельность органов государственной власти, не изменяя функций и процедур управления, как это сейчас происходит в России, удастся добиться немного, но если совмещать внедрение ИКТ с государственно-административными реформами, это принесет существенный результат, ощутимый, не только для государства, но и для населения.
В концепциях электронного правительства России и Белоруссии на данный момент работа с гражданами, предоставление услуг населению лишь декларированы - им отводится второстепенное значение. Акцент же делается на построении единой информационной вертикали государственного управления, стандартизации программного обеспечения и информационного регулирования. Подтверждением тому служит отсутствие в принятой новой редакции ФЦП "Электронная Россия" положений Концепции интеграции административной реформы и ФЦП "Электронная Россия", представленной 23 июля 2006г. Министерством экономического развития и торговли. Концепция существенно отличается от основных положений Программы. Так, "Электронная Россия" в ней справедливо рассматривается как "часть административной реформы, которая в первую очередь предоставит гражданам защиту от оснащенных компьютерами чиновников, а во вторую очередь предоставит гражданам и государству удобства электронного учета, документооборота и публикации (13)".
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что чем активнее и целенаправленнее государство проводит административные реформы и реализует передовые информационно-коммуникационные технологии управления, тем более эффективным, открытым и прозрачным, ориентированным на граждан становится его электронное правительство.
Если Россия готова ответить вызовам времени, то создаваемое "электронное государство" в реальном мире должно стать не только эффективной технологией государственного управления, но и быть способным решать многие общественные проблемы, в том числе главную, стоящую перед любым обществом, движущимся к демократии - реализовать прямой диалог государства с гражданином.
_________________________________________________________________________________
1. См.: Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы / Российско-Европейский центр экономической политики. М., 2004.
2. См. Сморгунов Л.В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3-6- ноября 2003 г. - СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003. С. 133-135.
3. См. Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 гг.)". С.3. 2002.
4. См. Школин А. Информатизация против ветра // Финанс N45, декабрь 2005, С. 12-15.
5. http://www.minsvyaz.ru/news.shtml?n_id=4478
6. Там же.
7. См.: Natalija Zverko //www.penki.lt
8. См.: Талло И. Э-Эстония: уроки для России / http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/472141EDD50E54ABC3256D5700419DE8
9. См.: Ушаков К. Горячий эстонский Интернет. http://offline.cio-world.ru/2003/18/28839/
10. См. Natalija Zverko //www.inosmi.ru
11. См.: http://www.government.by/ru/rus_solution121.html
12. См. http://news.proext.com.
13. www.elrussia.ru/files/manifest/manifest_1.1_jul06.doc
www.viperson.ru
