1. Особенности правового регулирования функционирования учреждений начального и среднего профессионального образования
До 1989 г. система образовательных программ профессионального образования представляла собой трехуровневую структуру:
программы начального профессионального образования, которые реализовались в профессионально-технических училищах (ПТУ); сроки освоения для лиц, имеющих среднее (полное), общее образование, составляли один год;
программы среднего профессионального образования, которые реализовались в техникумах и училищах (здравоохранение, культура и образование); сроки освоения для лиц, имеющих среднее (полное), общее образование, составляли два-три года в зависимости от специфики подготовки;
программы высшего профессионального образования, которые реализовались в вузах; сроки подготовки специалистов составляют четыре года (экономика, культура), пять-шесть лет (техника и здравоохранение).
Развивающиеся в образовании с конца 80-х гг. XX столетия процессы демократизации и гуманизации оказали влияние, как на формирование содержания образования, так и на развитие системы непрерывного образования, выразившееся в нарастании тенденции к диверсификации образования. В этот период в порядке эксперимента (приказ Гособразования СССР от 29 апреля 1990 г. No 293) были образованы:
в системе начального профессионального образования - лицеи с увеличением срока обучения в них на один год;
в системе среднего профессионального образования - колледжи с увеличением срока обучения в них на один год.
Лицеи и колледжи создавались для подготовки квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена повышенного уровня. В 90-х гг., несмотря на дефицит государственного бюджета и отсутствие реальной потребности в квалифицированных специалистах как базового, так и повышенного уровня, создание лицеев и колледжей из разряда эксперимента было переведено в нормативно-правовое регулирование на постоянной основе. В 90-х гг. началась диверсификация высшего профессионального образования. Были разработаны и введены программы подготовки бакалавров и магистров.
В настоящее время отечественная система профессионального образования представляет собой совокупность трех его уровней, включающих в себя семь ступеней:
начальное профессиональное образование, реализующее образовательные программы двух ступеней (традиционного и повышенного уровней);
среднее профессиональное образование, реализующее образовательные программы двух ступеней (базового и повышенного уровней);
высшее профессиональное образование, реализующее образовательные программы трех ступеней (бакалавриат, подготовка специалистов и магистратура).
Профессиональные лицеи открывались на базе ПТУ. В 1997 г. они составляли 20% от общего числа образовательных учреждений начального профессионального образования, в 2002 г. - 22%.
Процесс преобразования техникумов и училищ в колледжи также принял массовый характер. В результате в настоящее время колледжи составляют более 40% от общего числа образовательных учреждений среднего профессионального образования.
Многие колледжи реализуют по согласованию с вузами, но без получения лицензии образовательные программы высшего профессионального образования гуманитарного и естественнонаучного профилей.
Расширяются масштабы подготовки в вузах специалистов в сокращенные сроки на базе родственного среднего профессионального образования, а также подготовки специалистов средней квалификации в вузах. В настоящее время более 200 вузов России реализуют программы среднего профессионального образования. Действующее законодательство в области образовании обеспечивает возможность реализации программ различных уровней образования в стенах одного образовательного учреждения:
ст. 17, 20 ФЗ РФ "Об образовании" (в редакции ФЗ No 92 от 18.07.2005 г.) предусматривает возможность реализации программ среднего (полного) общего образования в образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования;
ст. 21 того же Закона разрешает образовательным учреждениям начального профессионального образования и другим образовательным учреждениям осуществлять профессиональную подготовку;
ст. 23 указанного Закона предусматривает возможность реализации программ начального профессионального образования и образовательных учреждениях среднего профессионального образования;
ст. 8 Закона РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" предусматривает возможность реализации в высших учебных заведениях образовательных программ среднего и начального профессионального образования, а также все виды программ общего среднего образования.
Происходит процесс объединения учебных заведений разных уровней в учебно-методические комплексы, как правило, с сохранением собственного юридического лица. В отдельных случаях образовательные учреждения интегрируются в единое юридическое лицо, например Московская государственная академия водного транспорта, объединившая ПТУ и техникум. В системе Роспотребсоюза произошло слияние ПТУ и техникумов. При этом тип нового образовательного учреждения определяется самым высоким уровнем реализуемых образовательных программ.
В период с 1997 по 1999 г. более 100 образовательных учреждений среднего профессионального образования вошли в структуру вузов. Вопросы интеграции средних специальных и высших учебных заведений активно решались в таких министерствах и ведомствах, как Госкомсвязи РФ, Минздрав РФ, Минкультуры РФ, Минсельхозпрод РФ.
Многие подведомственные Минобрнауки РФ вузы в течение последнего десятилетия наряду с программами высшего профессионального образования реализуют программы начального профессионального и среднего профессионального образования (Тольяттинский государственный политехнический институт, Белгородская государственная технологическая академия строительных материалов, Восточно-Сибирский государственный технологический университет и др.).
Анализ образовательных программ, реализуемых в образовательных учреждениях-комплексах, свидетельствует о том, что происходит трансформация стандартов уровней профессионального образования; в частности, для программ СПО сокращается доля практической подготовки и возрастает доля общенаучной, для ВПО возрастает доля практической подготовки и сокращается доля общенаучной.
Дальнейшее развитие многоуровневого профессионального образования определяют следующие факторы:
1) передача образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования субъектам Российской Федерации, очевидно, повлечет за собой дальнейшее усиление интеграции образовательных учреждений, особенно НПО и СПО. Внутри учебных заведений начнут "размываться" границы стандартов этих уровней образования. В связи с неизбежной необходимостью экономии средств на реализацию новых образовательных программ в регионах встанет вопрос о целесообразности повышенного уровня подготовки в образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования на условиях полного возмещения затрат;
2) отсутствие документов, регламентирующих трудоустройство бакалавров, выпускников повышенного уровня лицеев и колледжей, ставит вопрос о целесообразности развития подготовки выпускников этих категорий;
3) дальнейшее развитие университетских комплексов также приведет к "размыванию" четких характеристик уровней профессионального образования;
Вхождение России в Европейское образовательное пространство обостряет проблему сопоставимости семи ступеней послесреднего профессионального образования со ступенями послесреднего образования в Европе и мире и требует принятия на перспективу комплексного системного решения.
Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. No 803. Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. предполагает приведение нормативно-правовой базы сферы образования в соответствие с задачами ее модернизации. Концепция выделяет следующие основные направления модернизации нормативно-правовой базы сферы образования:
#61485; нормативно-правовое регулирование условий привлечения инвестиций в сферу образования, обеспечение защиты прав потребителей платных образовательных услуг;
#61485; разработку нормативной правовой базы для развития новых типов учреждений довузовского профессионального образования, в том числе многоуровневых образовательных центров и комплексов, а также учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей
#61485; нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений довузовского профессионального образования, в том числе на основе увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений и организаций;
#61485; закрепление правового статуса попечительского совета образовательного учреждения, обеспечивающего участие совета в формировании перечня платных образовательных услуг, оказываемых учреждением сверх соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов, определении направлений профориентационной деятельности, решением кадровых вопросов, организации общественного контроля за расходованием внебюджетных средств учреждения;
#61485; повышение правового статуса педагогического работника, в том числе закрепление нормативно-правовыми актами Российской Федерации льгот педагогическим работникам в области оплаты жилья и коммунальных услуг в сельской местности;
#61485; введение государственных минимальных требований нормативной обеспеченности образовательных учреждений (методической, кадровой, информационной, материально-технической), за исполнение которых несут ответственность учредители и несоблюдение которых может служить основанием для прекращения деятельности соответствующих учреждений;
#61485; создание нормативной правовой базы для обеспечения широкого развития многообразных договорных отношений в сфере образования (между гражданами и образовательным учреждением, между образовательным учреждением и его учредителями, между соучредителями образовательного учреждения, между образовательными учреждениями и работодателями);
#61485; повышение ответственности образовательного учреждения за невыполнение своих функций, определенных уставом, нормативных условий образовательного процесса, государственного образовательного стандарта;
#61485; разработку нормативной правовой базы для соучредительства образовательных учреждений субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Довузовское профессиональное образование в современной системе образования представляет собой последовательные ступени подготовки человека к труду, к профессии и осуществляется по ряду направлений: приобщение к универсальным элементам труда, характеризующим современную цивилизацию, необходимым знаниям; воспитание высоких физических и моральных качеств; ознакомление с различными сферами труда и помощь в выборе профиля профессиональной деятельности; подготовка к конкретной специальности с определенным уровнем квалификации. Следует отметить, что окончательная профессионализация человека, непосредственное овладение им функциональных обязанностей происходит вне образовательных заведений, непосредственно на предприятиях, в организациях и учреждениях.
2. Нормативно-правовое определение довузовского профессионального образования: понятия, структура, законодательные противоречия
Довузовское профессиональное образование (ДПО) - уровень послешкольного профессионального образования, интегрирующий следующие виды профессиональной деятельности:
1) профессиональное консультирование, профессиональная ориентация, профессиональная диагностика и социальная адаптация разновозрастных категорий граждан;
2) профессиональное образование взрослых, в том числе безработных, мигрантов, беженцев, переселенцев, освободившихся из мест лишения свободы, демобилизованных из рядов российской армии;
3) профильное обучение школьников, общественные работы, волонтерская социально-благотворительная деятельность;
4) начальное профессиональное образование, профессиональное обучение, профессиональная практика, стажировка, ученичество, в том числе внутрифирменное обучение и обучение граждан в специальных ПТУ при ГУИН;
5) профессиональное образование (обучение) инвалидов, коррекционных групп и граждан, имеющих отклонения в психологическом развитии;
6) среднее профессиональное образование, дополнительное образование, в том числе профессиональная переподготовка, повышение квалификации, аттестация на квалификационный разряд (категорию);
7) довузовское (начальное + среднее) профессиональное образование иностранных граждан. Довузовское профессиональное образование выступает средством:
а) профессиональной ориентации и приобщения к видам профессиональной деятельности;
б) достижения определенного социального статуса и повышения качества жизни;
в) формирования адекватного кадрового потенциала для региональной высокотехнологичной экономики.
В настоящее время формализованными структурами, предоставляющими гражданам начальное и среднее (довузовское) профессиональное образование, являются государственные (федеральные и региональные) учреждения начального и среднего профессионального образования. В основном они представлены профессиональными лицеями (УНПО) и профессиональными колледжами и техникумами (УСПО). В ближайшие годы ожидается сокращение традиционных возрастных когорт молодежи, традиционно обучающихся в учреждениях этого типа. По статистическим данным, такое сокращение ожидается на 25-30%. В то же время начиная с 2006 г. общий контингент лиц, нуждающихся в услугах крупных учреждений довузовского профессионального образования (профессиональных колледжей), оценивается экспертами в 8 млн человек ежегодно, что превышает имеющиеся производственные мощности учреждений НПО и СПО. Если исходить из мерок развитых стран, то для России общая численность обучаемых в системе довузовского профессионального образования по указанным выше образовательным программам (1-7) должна возрасти до 11-12 млн человек. Это значит, что в существующих ныне размерах и формах ни система НПО, ни система СПО, даже с учетом падения на одну треть традиционной численности обучающихся, не сможет удовлетворить возникающие потребности. В связи с этим необходимо создавать дополнительные мощности и переходить к иным образовательным технологиям при обслуживании потребителей данного рынка образовательных услуг. Необходимо не только укрупнять, интегрировать имеющиеся мощности учреждений НПО (СПО), но и создавать правовое поле для привлечения других юридических лиц к этому виду деятельности.
В современном гражданском праве России назрела необходимость в критическом анализе законодательства, регулирующего деятельность юридических лиц, реализующих образовательные программы. Настало время для серьезной проработки вопроса о том, какие организационно-правовые формы юридических лиц подходят для довузовского профессионального образования.
В соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. No 3266-1 "Об образовании" осуществление образовательного процесса возможно путем создания юридического лица в одной из организационно-правовых форм, установленных законодательством для некоммерческих организаций. Законодатель разграничивает правовое положение данных организаций в зависимости от формы собственности имущества, являющегося основой для организации образовательной структуры. С одной стороны, речь идет об образовательных учреждениях, основанных на базе государственной или муниципальной собственности, с другой - особо выделяются негосударственные образовательные учреждения.
По своему функциональному назначению данные организация не имеют отличий. Основной целью деятельности является осуществление образовательного процесса и (или) обеспечение содержания и воспитания студентов, воспитанников. Разграничение осуществляется в зависимости от источника финансирования того или иного образовательного учреждения. Тем не менее, необходима полная ясность относительно возможности существования организаций, занятых в сфере образования, не только в рамках учреждения как организационно-правовой формы, но и путем создания иных юридических конструкций, например автономной некоммерческой организации, общественной организации. В ст. 12 Закона РФ "Об образовании" предусмотрена возможность создания образовательных учреждений, которые по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными [частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)]. Общепринятым является понимание организационно-правовой формы юридического лица как совокупности основных, отличительных организационных и правовых признаков юридического лица. При этом для коммерческих юридических лиц установлен принцип "закрытости" организационно-правовых форм, виды которых закрепляются в ГК РФ, а виды некоммерческих юридических лиц могут устанавливаться как в ГК РФ, так и в иных законах. Таким образом, вышеупомянутое положение ст. 12 Закона РФ "Об образовании" является некорректным, смешивающим понятие организационно-правовой формы юридического лица с одним из оснований классификации - в зависимости от формы собственности.
Критикуемая норма частично была исправлена путем внесения в Закон РФ "Об образовании" ст. 11.1, где выделено, что негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций. Тем не менее, в стране было создано значительное количество негосударственных образовательных организаций, по своей организационно-правовой форме относящихся к учреждениям.
Для разрешения всех вопросов, возникающих в теории и на практике, необходимо возвратиться к определению сущности самого юридического лица как субъекта права. Юридическое лицо понимается нами как правовая конструкция, т.е. "типовая схема и принципы действия, своеобразное построение прав, обязанностей, ответственности". Эта схема носит, как и в любой "конструкции", характер постоянной, утвердившейся "модели", которая призвана удовлетворить интересы лиц, дать оптимальный результат нередко использоваться по выбору заинтересованного лица. Данное определение проф. С.С. Алексеева может использоваться для доказательства зависимости построения юридических конструкций в праве от потребностей общества, экономического оборота. Конструкция "учреждение" идеально подходит для создания субъекта права, представляющего, прежде всего интересы государства или иного публично правового образования, находящегося на полном финансовом обеспечении последних. Участие в гражданско-правовых отношениях частных субъектов диктует иные требования к их организационным и правовым признакам.
В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Буквальное толкование данной нормы (а также требования о дополнительной ответственности учредителя по обязательствам учреждения) позволяет сделать вывод об ограничении количественного состава учредителей. Тем не менее, в ГК РФ данного ограничения нет. Согласно ст. 11 Закона РФ "Об образовании" допускается совместное учредительство образовательных учреждений. Учредителями могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы), отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации (объединения), граждане Российской Федерации и иностранные граждане. На практике совместное учредительство встречается чаще всего в негосударственных образовательных учреждениях, где учредителями выступают помимо частных лиц (как физических, так и юридических) органы государственной власти и местного самоуправления. Однако наличие частного капитала при их создании приводит к появлению частицы "не" в их наименовании. Возникает противоречие, субъекты права, созданные по инициативе публично-правовых образований, контролируемые ими, находятся (судя по наименованию) вне сферы интересов государства. Необходимо отказаться от попыток расчленения образовательного сообщества, исключив из практики употребление некорректного термина "негосударственные образовательные организации". Функционирование довузовской профессиональной школы невозможно без государственной поддержки. Сложившаяся практика оплаты обучения родителями договорных студентов является негативным фактором, так как тормозит развитие инфраструктуры и процесса обучения. Необходимо привлекать средства организаций: потребителей, местных бюджетов, средства российских и зарубежных благотворительных организаций и т. п. Все это невыполнимо без участия государства, которое путем увеличения налоговых льгот, создания благотворительного инвестиционного климата могло бы стимулировать увеличение капиталовложений в довузовскую школу. Данные мероприятия необходимы всей системе образования России в целом, так как существует стойкая тенденция к уменьшению объема финансирования довузовской профессиональной школы из государственного бюджета.
В рамках усиления ответственности учредителей за организацию деятельности образовательного учреждения необходимо на законодательном уровне проработать положения договора между родителями и образовательным учреждением, предусмотренным Законом РФ "Об образовании". Особенностью данного соглашения также является его правовая регламентация. Данный договор, несомненно, должен подчиняться общим правилам гражданского законодательства, однако особые условия соглашения будут определяться целями и задачами образовательного процесса.
Финансирование учреждения может быть как полным, так и частичным. Предусматривая возможность частичного финансирования собственником созданного им учреждения, законодатель заранее допустил участие учреждений в сфере предпринимательской деятельности, хотя формулировка ст. 298 ГК РФ менее прямолинейна. В соответствии с п. 2 данной статьи учреждение может заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью. Для большинства образовательных учреждений данная деятельность с момента перехода к новым экономическим отношениям являлась единственной возможностью выживания. Однако различия в правовом режиме, в том числе и налоговом, заставляют выработать единый подход в обозначении данной деятельности. В литературе неоднократно поднимался вопрос относительно правовой природе хозяйственной деятельности учреждения, приносящей доход, - является ли эта деятельность предпринимательской, либо она лишь в части соответствует признакам, обозначенным в ст. 2 ГК РФ.
Основными признаками учреждения как юридического лица являются специальная правоспособность; наличие ограниченного вещного права на имущество собственника; наличие иного правового режима на имущество, приобретенное в результате разрешенной предпринимательской деятельности.
Правовая природа предоставленного учреждению права самостоятельного распоряжения доходами от приносящей такие доходы деятельности неоднозначно оценивается в научной литературе. На сегодняшний момент в юридической литературе можно выделить несколько концепций:
#61485; Е.А. Суханов, В.А. Чубаров, О. Ю. Шилохвост считают, что в отношении данного имущества учреждение получает закрепленное в ст. 296 ГК РФ право хозяйственного ведения;
#61485; Ю.К. Толстой полагает, что право самостоятельного распоряжения имуществом является особым вещным правом, не укладывающимся ни в рамки оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения;
#61485; иные авторы утверждают, что это право может входить в состав оперативного управления, индивидуализируя правовой режим именно учреждений, в отличие от казенных предприятий;
#61485; доходы, получаемые учреждением от предпринимательской деятельности, поступают в собственность учреждения, так как только собственник может самостоятельно распоряжаться имуществом.
Источником спора, возможно, является несоответствие организационно-правовой формы учреждения тем задачам, которые сегодня вынуждены решать образовательные учреждения в силу изменившихся социально-политических и экономических условий. Необходимо выделить несколько типов учреждений, правовой режим имущества которых отличается друг от друга в зависимости от субъектного состава учредителей и целей деятельности.
Первая группа - государственные и муниципальные бюджетные учреждения, которые создаются государственными или муниципальными органами власти в целях реализации управленческих функций и наделяются соответствующим имуществом, а затем финансируются собственником. Правовой режим имущества, передаваемого собственником такому учреждению, определяется как право оперативного управления. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное государственным (муниципальным) учреждением по договору или по иным основаниям, должны поступать в оперативное управление учреждения в силу императивного указания в законе. Такие учреждения должны находиться на полном финансировании соответствующего бюджета. Нет необходимости предоставления таким организациям права на занятие иной деятельностью, приносящей доход, так как это в значительной степени будет снижать уровень и эффективность управления.
Вторая группа - автономные учреждения (ФЗ No 174 от 03.11.2006 г. "Об автономных учреждениях), созданные государственными или муниципальными органами в иных целях, например в сфере образования, и также финансируемые за счет средств бюджета. Правовой режим имущества такого учреждения может определяться как право оперативного управления. Однако данные учреждения, несомненно, должны получить право на использование дополнительных источников финансирования, в том числе и в результате самостоятельной хозяйственной деятельности. В этой части правовой режим доходов, приобретенных в результате указанной деятельности, может быть отнесен к праву хозяйственного ведения.
При наличии нескольких учредителей, в том числе частных субъектов, представляется целесообразным вообще отказаться от использования организационно-правовой формы "учреждения". Интерес в связи с этим представляет изучение правового статуса автономной некоммерческой организации. Данная форма юридического лица появилась в отечественном законодательстве сравнительно недавно, после вступления в силу Закона о некоммерческих организациях. Отличительными особенностями данной организационно-правовой формы являются: добровольность создания, отсутствие ограничения по составу учредителей, отсутствие членства. Основной целью деятельности данной организации является оказание услуг в области образования, культуры, здравоохранения и иных областях общественно-значимой деятельности. По многим показателям автономная некоммерческая организация схожа с учреждением. Отличием является, прежде всего, статус автономной некоммерческой организации как собственника всего имущества. Передавая имущество в качестве взноса, учредители теряют все права на это имущество. При выходе из числа учредителей последние не вправе претендовать на часть имущества автономной некоммерческой организации. При ликвидации этой организации имущество не распределяется между учредителями, а передается на те цели, для достижения которых она была создана. Учредители не несут ответственности по обязательствам автономной некоммерческой организации в случае недостаточности ее имущества. Одной из особенностей предпринимательской (коммерческой) деятельности некоммерческих организаций являются ограничения по использованию результатов предпринимательской деятельности. Известно, что юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли и качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Полученную прибыль некоммерческая организация не может распределять между своими участниками (учредителями), а должна направлять на достижение целей, установленных для некоммерческой организации учредителями.
Данный экономический принцип обеспечивает четкое отделение некоммерческих и коммерческих организаций с точки зрения учредительства и делает в принципе не целесообразным инвестирование в некоммерческий сектор с использованием учредительского механизма. Именно невозможность учредителя получить часть прибыли от деятельности некоммерческой организации делает такую организацию некоммерческой, так как учредитель будет создавать такую организацию в некоммерческих целях.
До 1 января 2005 г., в случае, когда государственное или муниципальное образовательное учреждение с согласия собственника использовали закрепленные за ним собственником финансовые средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности, связанной с получением дохода, собственник получал право на часть дохода от предпринимательского использования закрепленных за учреждением объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением.
Из данного положения следовала экономическая возможность учредителя учебного заведения получать часть прибыли от деятельности образовательного учреждения, а значит, заинтересованность учредителя в создании организации в целях получения дохода от ее деятельности, что трансформирует некоммерческую сущность образовательной организации, превращает ее в коммерческую.
Это положение образовательного законодательства (подп. 5 п. 43 Закона РФ "Об образовании"), нарушавшее принцип, изложенный выше, были отмечены вступающими с 1 января 2005 г. поправками в Закон РФ "Об образовании", направленными на приведение образовательного законодательства в соответствие с гражданским.
Некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую (коммерческую) деятельность, а значит, они имеют право получать, иметь и использовать прибыль от такой деятельности. Но, так как предпринимательская (коммерческая) деятельность не является основной деятельностью некоммерческих организаций, предпринимательская деятельность некоммерческих организаций должна соответствовать двум условиям:
служить достижению поставленных перед организацией некоммерческих целей;
соответствовать этим целям по своему характеру.
Например, общественная организация вправе осуществлять приносящую прибыль издательскую деятельность, но не вправе заниматься торгово-посреднической деятельностью.
Другими словами, бизнес-деятельность некоммерческих организаций отличается от деятельности коммерческих организаций целью и направленностью такой деятельности.
Роль образовательных учреждений в современном государстве велика. Это объясняется как новыми задачами, стоящими перед государством в области преодоления последствий перехода к рыночной экономике, так и непреходящим воспитательным значением образования для будущих поколений. Довузовское профессиональное образование (далее #61485; ДПО) является сложнейшей системой, где любые нововведения должны вводиться только после длительных раздумий. Поэтому проблемы соответствия различных законодательных норм, оптимальности организационной формы образовательных структур, эффективность государственного регулирования в этой области и иные вопросы должны стать предметом пристального внимания ученых.
Одним из серьезных правовых пробелов в ДПО является неурегулированность правового статуса студента (обучающегося).
Правовой статус студента до настоящего времени в юридической литературе обстоятельно не исследовался. Между тем студенты составляют внушительную часть молодежи - 5926,1 тыс. человек в 2002 г. Студент - это основной участник образовательного процесса, ради него запускается весь механизм функционирования учебного заведения.
Следовательно, статус студента - не самопроизвольная абстрактная конструкция, а производная от сущности и содержания образовательных отношений, от позиции государства в вопросе регулирования довузовского образования. Однако надлежащего теоретического обоснования правового положения студента в современной России нет.
Нормативным выражением государственной воли по этой проблеме являются законодательные и иные акты в сфере образования: Закон РФ "Об образовании", Федеральный закон от 5 апреля 2001 г. No 676 "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Типовое положение об образовательном учреждении ВПО (вузе) РФ, Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования (утв. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г.), Типовое положение о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов (утв. Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2001 г. No 487), письмо Минобразования РФ от 2 октября 2002 г. No 15-52-468/15-01-21 "О развитии студенческого самоуправления в Российской Федерации" и ряд других. Вместе с тем в соответствии с принципом академической автономии многие вопросы, определяющие статус студента, переданы в ведение самих учреждений довузовского профессионального образования (далее #61485; УДПО).
Практика развития самоуправления в УДПО в условиях автономии свидетельствует о том, что они накопили разнообразный опыт организации своей жизнедеятельности. Появились новые органы локального внутреннего управления образовательных и производственных структур: образовательные комплексы, учебно-социальные комплексы, ресурсные центры, корпоративные образовательные комплексы; формируются новые органы внутреннего управления: административные и попечительские советы, управления контроля качества, службы занятости и молодежные биржи, различные студенческие объединения; активно внедряются новые формы и методы организации учебного процесса и контроля знаний студентов: дистанционное обучение, использование компьютерных технологий, рейтинговая система оценки знаний, тестирование, триместры вместо привычных семестров и т.д. Общеизвестна финансово-хозяйственная изобретательность УДПО, активно развивается международное сотрудничество с соответствующим заимствованием зарубежного опыта и т. п. Неизменным, пожалуй, остается одно: студент по-прежнему не защищен от усмотрения администрации.
Основными документами, регламентирующими содержание образования в УДПО, являются: государственные образовательные стандарты, примерные образовательные программы, утверждаемые соответствующим федеральным органом управления образованием; образовательные программы, разрабатываемые и утверждаемые УДПО. Образовательный процесс регламентируется учебным планом, годовым учебным графиком и расписанием, которые УДПО самостоятельно разрабатывает и утверждает. Ни в одном законе не названы права студента или обязанность УДПО знакомить обучающихся с этими документами. Кстати, в связи с Копенгагенским процессом значимость информированности студентов в части конкретизации содержания своего образования резко возрастает, следовательно, надо формировать соответствующие привычки и у студента, и у образовательного учреждения и включить эту норму в проекты отдельных правовых актов.
Для определения содержания образования в конкретном УДПО, как отмечалось выше, существуют образовательные программы, разрабатываемые вузом на основе примерных. При этом УДПО, как правило, учитываются традиционные интересы цикловых комиссий и кафедр, традиционно читаемые курсы, "пристрастия" преподавателей и т.д. Администрация УДПО утверждает учебный план и график учебного процесса, который является обязательным для всех, а зам. по УПР или учебная часть составляют расписание учебных занятий на семестр. В какой момент студент может заявить о своем праве? Нет пока у наших студентов и возможности определить очередность изучения тех или иных предметов. В традициях советской школы всегда была жесткая последовательность обучения, хотя в XIX - начале XX в. в университетах России можно было наблюдать и "французский принцип обязательности учебного плана", и различные варианты учебного плана для одного факультета плюс возможность слушать лекции в любой последовательности в рамках избранного плана.
М. В. Никитин - ректор Учебного центра
Федерального института развития образования
Минобразования и науки РФ, д.п.н., профессор
