1. Президент по должности должен возглавлять и формировать правительство. Администрация президента и аппарат правительства должны стать единой структурой.
2. Интегрировать функциональные, отраслевые и региональные функции государственного управления.
3. Воспользоваться качественно новыми управленческими возможностями, предоставляемыми электронным документооборотом.
4. Искоренить институциональные предпосылки коррупции с последующей чисткой госаппарата.
Рациональная структура федеральной исполнительной власти:
Хотя бюрократический паралич, вызванный административной реформой 2004 года, в целом преодолен, не вызывает сомнений, что она не выполнила большинства поставленных перед ней задач и как минимум не повысила сколь-нибудь заметно эффективность функционирования государства (разумеется, с точки зрения общественных нужд, а не отдельных элементов правящей бюрократии).
Наблюдается постепенный отход от большинства формальных требований административной реформы (увеличение числа заместителей министров, смешение первоначально разделенных функций между некоторыми службами, агентствами и министерствами и т.д.).
Государство неуклонно отдаляется от решения реальных проблем страны, качество подготовки, принятия и реализации решений (даже имеющих выраженную коррупционную компоненту, то есть связанных с реальными и существенными для госаппарата интересами) продолжает снижаться, на фоне усиления пропагандистской работы наблюдается безусловное усиление общей информационной закрытости.
Соответственно нерешенности задач повышения эффективности государственного управления, вызвавших к жизни пароксизм преобразований, их актуальность неуклонно и угрожающе растет. Приближается время новых активных действий в этом направлении - вероятно, реформы администрации президента (с окончательной передачей правительству всех функций легального хозяйственного управления) и, возможно, создание некоего аналога ФБР (своего рода Федеральной службы расследований) с попыткой декриминализации остальных силовых структур.
Риск, что эти действия будут разрозненными, не согласованными, направленными на достижение локальных (хотя бы даже и очень важных) целей и лишь частичных улучшений, исключительно велик.
Это создает необходимость возобновления широкой общественной дискуссии по вопросам административной реформы с выработкой и последующим навязыванием государству принципов и конкретных решений, соответствующих современному положению и интересам России.
Не рассматривая носящих политический характер вопросов направленности государственной политики (в том числе ответственности государства перед обществом и контроля со стороны последнего), а, следовательно, и механизмов выработки принципиальных решений, настоящий доклад посвящен преимущественно узко административным вопросам повышения эффективности механизма государственного управления.
Представляется целесообразным выделить следующие основные направления наиболее насущных преобразований:
1. Принятие руководством страны ответственности за свои действия, отказ от византийской системы размывания ответственности.
2. Интеграция функциональной, отраслевой и региональной систем государственного управления.
3. Введение электронного документооборота и использование порождаемых им качественно новых управленческих возможностей.
4. Исключение институциональных предпосылок коррупции с последующей очисткой госаппарата от коррупционных элементов.
1. Принятие руководством страны ответственности
В России сложилась уникальная система управления, в которой президент страны определяет стратегию деятельности государства и утверждает законы, а ответственность за реализацию этих стратегии и законов лежит, соответственно, на непосредственно реализующем ее правительстве и принимающей законы Госдуме.
Эта византийская по своей сути система, вполне соответствуя пагубному историческому принципу "царь-то у нас хороший, только бояре плохие", практически снимает с руководства страны ответственность за его действия, создавая объективные предпосылки для дезорганизации и деградации всей системы государственного управления России.
Стала нормой анекдотическая и в принципе не допускающая никакого нормального управления ситуация, при которой председатель правительства не может потребовать от члена правительства (при этом руководителя гражданского, а не силового ведомства) выполнения своих указаний, так как последний назначается и снимается не премьером, а президентом, перед которым и несет всю полноту ответственности. Премьер же может (и то в самых крайних случаях) "отыгрываться" лишь на заместителях министров.
Для устранения этого институционального порока следует преодолеть разделение функций стратегического и тактического управления, которое в сегодняшней России носит искусственный характер, и совместить посты президента и премьера, установив, что президент по должности обязан не только формировать, но и непосредственно возглавлять правительство.
, соответственно объединив администрацию президента с аппаратом правительства, перейдя к некоторому подобию наиболее логичной и внутренне стройной американской системы.
Следует отметить, что в развитых странах исполнительная власть уравновешивается не вмешивающимся в ее текущую деятельность моральным авторитетом, выступающим арбитром в ситуациях общенационального кризиса. В парламентских республиках это президент или (в конституционных монархиях) - монарх, в США данную роль выполняет развитая судебная система.
В силу исключительности задач модернизации, стоящих сегодня перед Россией, и невозможности (при всем желании) отнести ее к категории развитых стран, подобное уравновешивание на современном этапе представляется искусственным, преждевременным и в конечном счете неуместным. Оно будет не столько обеспечивать, сколько мешать реализации интересов общества, требующих решительных и энергичных мер. В силу объективных причин "сдержки и противовесы" исполнительной власти, стремящейся к модернизации (речь, разумеется, не идет о современной власти), будут служить не "молчаливому большинству" россиян, но энергичному, корыстному и контролирующему значительную часть страны меньшинству, связанному в первую очередь с нынешней силовой олигархией (а также с сохранившейся коммерческой олигархией эпохи Ельцина).
Лишь по мере решения наиболее насущных задач модернизации начнется формирование элементов, балансирующих верховную власть. Поскольку ее полноценное уравновешивание судебной системой в России не представляется возможным (в том числе и в силу русского национального характера, не говоря уже о национальных характерах ряда других российских народов), вероятно, государственное устройство будет эволюционировать к французской системе. Как в ней уникально высокая роль президента при самостоятельном премьере представляется наследием де Голля, если также не Наполеона, так и в будущей российской системе подобная же роль президента будет наследием исключительных заслуг руководителя, обеспечившего модернизацию.
Однако в современной России прямой переход к подобной системе не представляется возможным не только в силу корысти правящей бюрократии, но в первую очередь потому, что не позволит обеспечить эффективность и концентрацию власти, необходимую для решения задач модернизации, которые по мере промедления нынешней власти все более становятся чрезвычайными.
2. Интеграция функциональной, отраслевой и региональной систем государственного управления
3. Электронный документооборот: "дивный новый мир"
А теперь время подобной рутинной операции в сегодняшней системе (неделя на ответ руководителю, месяц - равному)
4. Введение коррупции в безопасные рамки
Автор: Михаил Делягин, Председатель Президиума - научный руководитель Института проблем глобализации, д.э.н.
