Неоконченная история гласности

Юрий Батурин

доктор юридических наук, профессор факультета журналистики МГУ им. М.В.Ломоносова.

Хотя гласность слово русское и в любом языке лет 15-17 назад было понятно без перевода, было бы ошибкой думать, что отношения гласности неизвестны мировому сообществу. Их стержень - право на информацию - опирается на солидные теоретические и законодательные основания, на обширную политическую практику. Этот богатый опыт отражает определенные закономерности, которые невозможно обойти на поворотах истории.

      Так, выяснилось, что особенности национальных решений проблемы укладываются в рамки одного из двух принципиальных подходов. В странах с богатыми демократическими традициями право доступа к информации предоставляется в первую очередь гражданину, а затем уже средствам массовой информации, политическим партиям, деловым кругам и т.д. Напротив, при тех или иных ограничениях демократии вопрос о свободе информации подменяется лозунгом свободы прессы. Утверждается, что достаточно принять закон о печати, и тем самым обеспечивается право граждан на получение информации.  При этом одновременно (и незаметно)  достигаются два результата:

1) гражданин исключается из тех, кто имеет право непосредственного доступа к источникам информации;

2) формируется своеобразное понимание свободы информации исключительно как права государства информировать своих граждан не посредством предоставления доступа к информации самих граждан, а через пресс-конференции, брифинги, вообще путем всякого рода предоставления информации прессе.

На этом пути если, если СМИ перестают быть послушными, руль начинает вырываться из рук водителя. Поднимается шум вокруг прессы и свободы слова.

Ситуации очень похожи: сегодня и в конце 70-х годов ХХ века. Только если тогда хорошим  средством для усмирения СМИ считался закон о СМИ (существовало два проекта - победил инициативный авторский, 15 лет которому исполнилось  12 июня 2005 года), то сегодня поправки в закон о СМИ или даже новый закон о СМИ.

                                                        Из истории гласности

       И `гласность`, и `цензура` - понятия древние. На протяжении веков их содержание менялось. Но с тех пор, как появились на Руси рукописные книги, а затем и печать, задача цензуры состояла в ограничении гласного слова.

Лишь в первый  месяц царствования Александра I было отменено запрещение на ввоз иностранных книг, восстановлены вольные типографии. В начале следующего, 1802 г. в указе об упразднении цензуры в городах и портах говорилось: `Пятилетний опыт доказал, что средство сие было и весьма недостаточно к достижению предполагаемой им цели`[1]. Но даже `дней Александровских прекрас-ное начало`[2] ознаменовалось при подготовке реформ созданием неглас-ного комитета по цензуре.

Потом снова долгое время торжествовала цензура. Кризис, как неизбежное следствие такого положения, наступил, когда Россия узнала о своих поражениях в войне, о сдаче Севастополя. В правительственных кругах стали осваивать новые идеи: `Мысли, которые принуждены укрываться, остаются без всякого контроля, без всякого обсуждения и тем самым гораздо легче могут сделаться впослед-ствии опасными... Они могут ставить систематическую оппозицию, кото-рая и без журнальных статей, и мимо стоокой цензуры получит в об-ществе значение, вес и влияние... Следует опасаться действий и последствий насильственного молчания`[3].

Начался период колебаний между тайной и гласностью: статьи, которые пропускались в печать, на-завтра подвергались запрещению. Противники гласности сдавались не-легко. Борьба шла с переменным успехом. Именно в этот период сфор-мировалось понимание гласности, близкое к современному нам: как право человека выражать свое мнение относительно правительственных мер и учреждений и как свобода и публичность слова устного и свобо-да слова печатного.

В 1859 г. Советом министров было признано, что `оглашение в печатных сочинениях и журнальных статьях о существующих беспорядках и злоупотреблениях может быть полезным в том отношении, что этим способом предоставляется правительству возможность получать сведения независимо от официальных источников и некоторые из этих сведений могут служить поводом к проверке сведений официальных и к принятию надлежащих по усмотрению мер`[4]. В общественной жизни наступило оживление и некоторое расширение гласности. Хотя прежние постановления по цензуре не были отменены, это оживление сказывалось все же на цензурной практике.

Возрождение гласности в период XX-XXII съездов КПСС оказалось неполным и недолговечным. Но оно подготовило почву для процессов, происходящих в стране сегодня.

             Если бы кто-то задумал составить частотный словарь лексики средств массовой информации после 1985 года, термин `гласность` наверняка оказался бы на первой странице.В конце 1987 года газета `Советская культура` про-вела `круглый стол`, на который пригласила четверых известных ученых-юристов из Института государства и права АН СССР. В публикации, занявшей целую поло-су, среди любопытнейших мыслей и рассуждении почти затерялась одна маленькая строчка: `...разработан про-ект Закона о гласности`.[5] Первой на это скромное сообщение отреагиро-вала Би-Би-Си. Буквально на следующий день британ-ская радиостанция по телефону попросила интервью у доктора юридических наук А. Щиглика, который произ-нес эти слова на `круглом столе`. Еще днем позже ин-тервью было дано (также по телефону) и в тот же ве-чер прозвучало в эфире. Советские средства массовой информации сообщение особенно не заинтересовало. По-следовало несколько столь же кратких, как и в `Совет-ской культуре`, упоминаний о проекте. Одно из наиболее `подробных` сообщений выглядело так: `Работники Прокуратуры СССР сообщили, что сейчас разрабатываются проекты законов о гласности и о печати, кото-рые расширят возможности журналистов в получении необходимой и достаточной информации. И это сообще-ние мы считаем особенно важным. Ни для кого не сек-рет, что многие у нас еще думают, что сегодняшняя гласность - не что иное, как очередная `кампания`, которая как всякая кампания не может продолжаться бес-конечно. Готовящийся закон о гласности опровергает не только подобный скептицизм, но и выбивает почву из-под ног тех, кто надеется отсидеться в `тихой гавани`, `переждать перестройку`.[6] Следующими почти одновременно оказались япон-ская газета `Асахи симбун` и советское телевидение. `Асахи симбун` прислала специального корреспондента, который побывал в Институте государства и права АН СССР, и опубликовала подготовленный материал на первой странице, отнеся его к важнейшим сообщениям.[7] Тележурналист Владимир Молчанов подготовил сюжет для популярной передачи `До и после полуночи`, которая транслирова-лась по ЦТ 26 марта 1988 г.

Неожиданно Агентство печати Новости распростра-нило заметку под заголовком `Каким будет закон о гласности`[8], тем самым как бы сняв все вопросы о `да` и `нет`. Хотя АПН и не избе-жало неточностей в формулировках, в ней довольно верно излагалось содержание законопроекта.

Информация о проекте закона разошлась и заинте-ресовала читателей. С другой стороны, полное отсутст-вие упоминаний о столь актуальном законопроекте в выступлениях представителей официальных органов поз-воляло думать, что `Строительная газета` со своим `опровержением скептицизма`, пожалуй, поторопилась.

Ситуация немного изменилась после того, как `Прав-да`, сначала в передовой статье[9], затем в заметках журналиста А. Ильина, по-сетовавшего (вполне, впрочем, справедливо) на отсут-ствие гласности в подготовке проекта закона о гласности[10], и, наконец, в специально посвященной этой теме беседе[11] подтвердила, что проект существует, что это не фантом и не измышления безответственных лиц, при-нимающих желаемое за действительное.

После этого средства массовой информации практи-чески потеряли интерес к проекту закона о гласности и затрагивали данную тему исключительно эпизодически. Так в эпоху гласности тема законодательного регулирования гласности ускользнула от внимания прессы.

На январском (1987г.) Пленуме ЦК КПСС была пос-тавлена задача разработки `правовых актов, гарантиру-ющих гласность`.[12]Вскоре ведущие юридические институты страны и ряд других учреждений получили задание подготовить кон-цепцию таких актов.

Проект Закона о гласности был подготовлен в течение трех месяцев - с марта по май 1987 г.

М.С.Горбачев, выступая в декабре 1988 года в Организации Объединенных Наций, перечилил проекты подготовленных законов, в числе которых отметил и закон о гласности.[13]

После обсуждения замечаний, предложений и соответствующей корректировки законопроекта работа над ним продолжалась в обычном порядке в Президиуме Вер-ховного Совета СССР.

Постепенно информация о судьбе проекта станови-лась все более скудной, пока вообще не затерялась где-то в `коридорах власти`.

             В проекте закона `О гласности` давалось следующее определение:

            `Гласность деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц

Деятельность государственных органов, обществен-ных организаций, трудовых коллективов, должностных лиц строится на основе гласности, которая означает:

открытость их деятельности;

предоставление гражданам и их объединениям ин-формации, необходимой для участия в обсуждении и решении вопросов государственной и общественной жизни общесоюзного, республиканского и местного значения, а также затрагивающей их права, обязанности или законные интересы;

доступность организаций, учреждений и должност-ных лиц для приема граждан; возможность беспрепятст-венного обращения к ним граждан с предложениями и заявлениями;

выявление, изучение и учет общественного мнения при разработке и принятии решений;

обнародование принятых решений и доведение их до сведения заинтересованных лиц и организаций`.

  Структура закона выглядела так:

1.  Общие положения.

2. Гласность в деятельности высших органов госу-дарственной власти и управления, министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, союзных и автономных республик.

3. Гласность в деятельности местных органов власти и управления.                                      

4. Гласность в деятельности органов народного конт-роля, суда, прокуратуры и других правоохранительных органов.

5. Гласность в деятельности общественных органи-заций и трудовых коллективов.

            Всесоюзная конференция КПСС в резолюции `О гласности` посчитала необходимым закрепление в конституционном порядке права граждан СССР на информацию.[14]  Вот как была ре-шена эта проблема в законопроекте.

Прежде всего было зафиксировано, что граждане, их объединения имеют право на своевременную, полную и правдивую информацию о деятельности государствен-ных органов, общественных организаций, должностных лиц, необходимую для участия в обсуждении и решении вопросов государственной и общественной жизни. Государственные органы, общественные организации, должностные лица обязаны предоставить требуемую информацию или мотивированный отказ в ней не позд-нее чем в месячный срок.

Важно установить способы информирования граж-дан и их объединений. Информирование граждан и их объединений о деятельности государственных органов, общественных организаций осуществляется:

на собраниях трудовых коллективов и по месту жи-тельства граждан;

непосредственно должностными лицами;

через службы информации при государственных ор-ганах и общественных организациях;

через средства массовой информации;

путем официальных публикаций государственных ре-шений и иных сведений, представляющих обществен-ный интерес.

Информирование может осуществляться и иными способами.

Однако гражданин должен также иметь право на ин-формацию, затрагивающую их права, обязанности и за-конные интересы. Следовательно, государственные ор-ганы, общественные организации, должностные лица обязаны предоставить гражданину возможность знакомиться с решениями и иными материалами, затрагива-ющими его права, обязанности или законные интересы, а также с документами, лично к гражданину относя-щимися, как по месту работы (учебы), так и в других государственных учреждениях и общественных органи-зациях. Гражданин имеет право требовать внесения исправлений и дополнений в лично его касающиеся до-кументы, содержащие сведения, не отвечающие действительности.

Была предусмотрена и возможность обжалования отказа в предоставлении информации: `Нарушение права граждан и их объединений на ин-формацию может быть обжаловано в вышестоящий ор-ган. При отказе вышестоящего органа в удовлетворении жалобы, а также при неполучении ответа вышестояще-го органа в течение месяца гражданин может обжало-вать нарушение своего права на информацию, затра-гивающую его права, обязанности и законные интере-сы, - в суд`.

Как видно, вполне актуальная постановка задачи.

Посмотрим, как же сегодня, 17 лет спустя, в России обеспечивается право граждан на информацию.   

                                           Право на информацию в России

                                        I   Право на получение информации

       Считается, чтоправо на информацию закреплено в ч.4 ст.29 Конституции РФ, где указано, что `каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом`. Тем не менее, эта формула отнюдь не закрепляет самостоятельного субъективного права человека на информацию, как это сделано в ч.1 и ч.5 ст.29 в отношении свободы мысли и слова и свободы массовой информации. Части 2, 3 и 4 ст.29 выполняют функцию гарантий информационных свобод, провозглашенных в частях 1 и 5 ст.29 Конституции РФ.

     Закон РФ `О средствах массовой информации` в ст.38 `Право на получение информации` пытается восполнить отсутствие одной из главных опор для свободы массовой информации - закона о праве на информацию. И когда разрабатывался проект  Закона РФ `О средствах массовой информации` (1991 г.) необходимо было хотя бы обозначить право граждан на информацию. Но ст.38 содержит достаточно узкий перечень лиц, чья обязанность предоставлять информацию корреспондирует праву гражданина на ее получение. В этот перечень не входят органы местного самоуправления, юридические лица, физические лица, состоящие на службе в государственных органах, но не осуществляющих функций должностного лица. В узком смысле данная статья трактует и право на получение информации: речь идет лишь об оперативном получении информации через СМИ. Иначе говоря, граждане имеют право на информацию, но - через СМИ. Таким образом, журналисты имеют больше права на информацию, чем остальные граждане. Вот почему создалась привилегированная группа граждан-журналистов, которой по закону принадлежат большие возможности на получение информации, чем другим. Такой подход оказался удобен для государства и государственных чиновников, поскольку позволял легче контролировать СМИ и вводить внезаконные ограничения свободы информации. Поэтому и впоследствии проект закона `О праве на информацию` имел несчастливую судьбу.

      Конституция  РФ установила, что каждый имеет право на поиск и получение информации (ч.4 ст.29) - каждый, а не только журналист. И это право реализуется не только через средства массовой информации. Кроме того, Конституция РФ установила положение, обязывающее органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающие его права и свободы (ч.2 ст.24).  Однако отсутствие механизма реализации предоставленных прав и соответствующих законодательных гарантий затрудняет гражданам, не обладающим статусом журналиста, реально получать ту или иную информацию.

      Была попытка ликвидировать это фактически сложившееся неравенство  принятием в 1995 году Федерального закона РФ `Об информации, информатизации и защите информации`, который  развил положения указанной конституционной нормы в ст.12 `Реализация права на доступ к информации из информационных ресурсов` и ст.13 `Гарантии предоставления информации`.  Но эти статьи тоже были сформулированы весьма схематично, а разработка конкретных процедур оставлена владельцам информации.

                                               II  Доступ к информации

          Субъективное право на доступ к информации содержится в ч.2 ст.24 Конституции РФ, устанавливающей, что `органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом`. Здесь применена `зеркальная` форма этого права гражданина через корреспондирующие обязанности других субъектов права. Узкое толкование данной нормы указывает на личное ознакомление с документами и материалами. Но возможно и более широкое толкование, основанное на Указе Президента РФ `О дополнительных гарантиях прав граждан РФ на информацию` от 31 декабря 1993 г. (с изменениями от 1 сентября 2000 г. Такое толкование помимо непосредственного предоставления документов и материалов заинтересованным лицам подразумевает и опубликование официальной информации.

      Можно выделить следующие формы доступа к информации:

- через запрос на информацию;

- посещение открытых заседаний органов власти;

- допуск к архивам и иным базам данных.

                                                    а)  Запрос информации

           В соответствии со статьей 39 Закона РФ `О средствах массовой информации`  редакция СМИ имеет право запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Данная статья  дает представление об основных элементах правоотношения по реализации права СМИ на предоставление информации по запросу.  В ст.47 того же закона среди прав журналиста называются:

`1) искать, запрашивать, получать и распространять информацию;

 2) посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы;

 3) быть принятыми должностными лицами в связи с запросом информации;

 4) получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую и иную специально охраняемую законом тайну;

 5) копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы...`

      Необходимо учитывать, что ряд других законов также уделяют внимание получению информации по запросам. Так, ФЗ РФ `Об информации, информатизации и защите информации`  освобождает запрашивающую сторону от обязанности объяснять причину, по которой искомая информация нужна (п.1 ст.12). Закон РФ `О банках и банковской деятельности` от 2 декабря 1990 г. (в редакции от 21 марта 2002 г.) устанавливает обязательства по предоставлению информации о деятельности кредитной организации, банковской группы и банковского холдинга` (ст.8).  Федеральный закон `Об акционерных обществах` (1995) содержит статью 92 `Обязательное раскрытие обществом информации` (в редакции от 7 августа 2001 г.). В развитие этого положения  Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг своим постановлением от 20 апреля 1998 N 9 утвердила `Положение о порядке и объеме раскрытия информации открытыми акционерными обществами при размещении акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, путем подписки`.  В нем установлена обязанность открытых и закрытых акционерных обществ с различным числом акционеров публиковать определенные сведения о себе. Процедуры информирования граждан содержатся в Градостроительном кодексе РФ 1998 года (в редакции от 10 января 2003 г.).  Нельзя не упомянуть и законодательство субъектов РФ, гарантирующее право на получение информации. Оно существует в Калининградской области, Новосибирской области. Московской области, Санкт-Петербурге, Республике Карелия, Еврейской автономной области и других регионах РФ. В указанных законодательных актах найдены интересные элементы алгоритма получения информации по запросу. Представляется, что в будущем законе о СМИ должно появиться обобщение данных правовых механизмов для СМИ, а также прописана процедура ответа на запросы СМИ, которая действующим законодательством не предусматривается.

      Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. По действующему закону, в случае запроса информации в устной форме сроки вручения уведомления об отказе или отсрочке в предоставлении запрашиваемой информации исчисляются только с момента подачи письменного запроса. Это, конечно, создает проблему. Появляется необходимость доказывания: а) самого факта подачи запроса в случае возникновения препятствий к реализации данного права; б) какая именно информация запрашивалась; в) каким был способ доставки запроса; г) какова дата приема запроса адресатом.   При устном запросе никаких законодательных гарантий  предоставления информации и возможности обжаловать отказ или бездействие адресата не существует.

                                           б) Доступ к судебным слушаниям

          В ч.1 ст.123  Конституции РФ провозглашен принцип гласности судопроизводства: `Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом`. В судебном заседании, в отличие от общего правила, особыми правами по сравнению с другими гражданами журналист не пользуется. Журналисты, как и любые другие граждане, свободно могут присутствовать на процессах, делая записи в блокнотах, пользуясь диктофонами, если это не создает препятствий для судебного разбирательства, например, шумом аппаратуры. Специального разрешения судьи на это не требуется. Однако такое разрешение необходимо иметь для кино- и фотосъемки, производства видеозаписи, трансляции заседания по радио и телевидению. На это указывают ст.241 Уголовно-процессуального кодекса РФ и ст.115  Арбитражного процессуального кодекса РФ.

      Специальных норм, регламентирующих доступ журналистов к материалам судебных дел, не существует. Процессуальное законодательство дает возможность знакомиться с ними только лицам, участвующим в деле. Но на практике судьи (а также и следователи, и прокуроры) нередко разрешают представителям СМИ использовать материалы дела при подготовке публикаций еще до завершения процесса. Впрочем есть и противоположные примеры, когда судьи пытаются запретить публикации до решения суда. В связи с этим Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ 24 декабря 1997 г. в своей Рекомендации `О применении принципа презумпции невиновности в деятельности журналистов` назвала неправомерным требование к СМИ `не распространять информацию, предопределяющую решение суда`. То обстоятельство, что только суд вправе устанавливать виновность гражданина, не может служить основание для ограничения права журналиста излагать свое мнение по тем или иным аспектам следствия или судебного разбирательства.

                                           в) Доступ к парламентским заседаниям

               В ч.2 ст.100 Конституции РФ закреплен принцип открытости заседаний Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания. Как и в случае с доступом к судебным заседаниям этот принцип представлен как норма законодательного процесса, а не как право доступа, гарантированное СМИ и гражданам. В результате толкование этого принципа, даваемое самими палатами Федерального Собрания в их регламентах, носит достаточно ограничительный характер и предоставляет широкие возможности для объявления заседаний закрытыми. Существенным моментом в праве доступа к парламентским заседаниям и документам является то, что обычно оно обусловлено наличием у журналистов аккредитации, право предоставления, отказа или лишения которой оказывается прерогативой самого законодательного органа.  Так, согласно ст.48 Закона РФ `О средствах массовой информации` журналист может быть лишен аккредитации, `если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации`.

      Федеральный закон РФ `О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации` чрезмерно детализирует журналистскую деятельность. Он обязывает федеральные государственные телерадиокомпании включать в информационные программы сообщения о решениях, заявлениях, обращениях и действиях палат, пресс-конференциях их председателей, о визитах их делегаций за рубеж. Им предписано еженедельно выпускать программы об итогах работы палат, их комитетов, комиссий и т.д. Порядок вещания этих передач разрабатывается по представлению пресс-служб палат.  Необходимо заметить, что большинство норм этого закона так и не стало работать. Контроля за  его соблюдением не было. Сами органы власти не ставили вопрос о его несоблюдении. Но в ряде субъектов Российской Федерации действуют свои законы об освещении в государственных СМИ деятельности своих органов власти.

      Таким образом, доступ к парламентским заседаниям и публикация парламентских документов явно относится к сфере полномочий законодательного органа и не рассматривается как право доступа к информации в широком смысле, в том числе и в плане свободы массовой информации.

                                      г) Допуск к архивам и базам данным

          В этой области существует ряд проблем. Законодательство об архивах и архивном фонде ориентировано на сохранность и централизацию информации, в то время как законодательство о доступе к информации закрепляет порядок и гарантии доступности. Поэтому в законодательстве о праве на доступ к информации еще предстоит связать нормы о доступе к информации с законодательством об архивах, библиотеках и базах данных. Представляется, что такая связь все равно окажется опосредованной, за исключением доступа к базам данных через сетевые средства массовой информации.

                                                          *          *         *

          Видно, что действующее законодательство о праве на информацию достаточно пробельно, и требование о разработке закона `О праве на информацию` продолжает оставаться актуальным. С этой точки зрения давний проект закона `О гласности`, если его терминологию переложить на современные реалии, все еще может служить хорошим правовым ориентиром.

          История гласности в России  не закончена...

Источник:    Гласность и журналистика. 1985 - 2005. - М., 2006, с.14-29.