В ближайший период всему довузовскому сектору начального и среднего профессионального образования и профподготовки предстоит научиться жить в условиях нового экономического механизма - нормативного подушевого бюджетного финансирования образовательных программ начального (среднего) профессионального образования (НПО, СПО). Выбор данного механизма определен следующими целями:
организационно разграничить функции заказчиков кадров (государство, работодатели, органы государственного и общественного управления образованием, домохозяйства, личность), получателей (обучающихся) и производителей образовательно-социальных услуг (образовательные организации НПО, СПО). Нормативный подушевой способ распределения финансовых и других ресурсов, необходимых для реализации образовательных программ НПО (СПО), позволяет соизмерять полученные результаты с затратами этих ресурсов;
повысить эффективность привлечения финансовых инвестиций от заказчиков кадров, что создаёт условия для конкуренции производителей образовательных услуг (УНПО, УСПО). Увеличение количества обучающихся и реализуемых образовательных программ позволяет УНПО (УСПО) привлечь больше финансовых ресурсов (на основе принципа - "деньги следуют за учеником и выбранной им образовательной программы"), а значит соответствовать критерию конкурентоспособности;
повысить качество процесса и результата в учреждениях профессионального образования на основе создания условий для конкуренции между ними за обучающихся, ибо увеличение выбора востребованных образовательных программ НПО (СПО) сделает обучающегося (и его образовательные потребности) главным источником поступления финансовых средств в данное учреждение.
Отличительная особенность нового экономического механизма в том, что в основе бюджетного финансирования не штатное расписание УПО, где действует принцип: чем больше штат - тем больше бюджетное финансирование, а именно образовательная программа. Конечно, штатное расписание не отменяется, но оно в большей степени соответствует требованиям образовательной программы профессионального образования. Логика исследования позволяет предположить, что чем больше образовательных программ, тем больше штатных расписаний. На первый план выдвигается способность администрации УПО приводить компетентность своих работников в соответствие с требованиями изменившейся трудовой нагрузки, т. е. возрастает роль функциональной мобильности персонала. В этих условиях основным инструментом развития карьеры персонала УПО выступает профессионально-квалификационное продвижение. Несколько штатных расписаний в одном УПО создают адекватные условия для такого продвижения.
Как показало наше исследование, новый экономический механизм нормативного подушевого бюджетного финансирования НПО (СПО) представлен двумя моделями:
а) модель институционального финансирования образовательной организации (учреждения) НПО (СПО), когда государственный собственник за счет бюджетных финансовых ресурсов содержит эту собственность (имущественный комплекс, земля, инфраструктура);
б) модель персонифицированного бюджетного финансирования на основе кластеризации образовательных программ НПО (СПО), когда учредитель финансирует свой заказ по установленным правилам. Кластерные группы образовательных программ позволяют рассчитать одинаковые нормативы бюджетного подушевого финансирования для одной территории. На практике расчётная формула корректируется на основе различных коэффициентов. Чаще всего в регионах применяют коэффициенты, учитывающие следующие факторы: различия в месторасположении (городские, сельские районы), различия в размере образовательной организации, различия в видах образовательно-воспитательных программ (с трудоустройством, практикой, досугом) и др.
Еще А. Смит в своей классической работе "Исследования о природе причин богатства народов" (1776 г.) признавал высокую эффективность финансовых инвестиций в профессиональное обучение работника: "Человека, изучившего с затратой большого труда и продолжительного времени какую-либо из тех профессий, которые требуют чрезмерной ловкости и искусства, можно сравнить с очень дорогой машиной. Следует ожидать, что работа, которой он обучается, возместит ему, помимо и сверх обыкновенной заработной платы, все расходы на обучение, по меньшей мере, с обычной прибылью на капитал равной суммы" (Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. - М., 1999. - т.1. - с. 224.).
Важнейшим активом человеческого капитала являются профессиональное образование и создаваемый им запас знаний в форме компетенций и квалификаций.
В отечественной науке проблемы формирования новых экономических механизмов в секторе довузовского профессионального образования нашли отражение в работах российских и зарубежных исследователей П. В. Анисимов, Г. В. Башкиной, Е. Я. Бутко, В. Ю. Выборковой, В. М. Гаськов, В. С. Гринько, В. М. Дёмин, Г. И. Лукин, М. В. Никитин, А. М. Новиков, Д. А. Новиков, М. М. Мусарский, Н. Н. Петров, М. И. Поповой, И. П. Смирнов, Н. Типенко В. В. Чекмарёвой, С. В. Шишкин и др. Вместе с тем, переход на экономические методы регионального управления профессиональным образованием предполагает углубленное исследование потенциала нормативного подушевого бюджетного финансирования. Довузовское профессиональное образование - уровень послешкольного образования, интегрирующий следующие виды профессиональной деятельности: профессиональное консультирование по выбору профессии, профильное обучение, начальное профессиональное и среднее профессиональное образование, в том числе внутрифирменное профессиональное обучение, стажировка и аттестация на профессиональный разряд (класс, категорию).
Данный уровень представлен совокупностью региональных образовательных учреждений, реализующих преемственные (сопряженные, интегрированные) образовательные программы. Разнообразие таких программ позволяет удовлетворить спрос граждан на образовательные услуги, а также спрос на компетенции выпускников УПО со стороны экономики региона. Структурными компонентами довузовского профессионального образования являются: органы государственного управления сферой образования, органы корпоративного (внутрисистемного) управления, органы общественного управления, образовательная инфраструктура и территориальная сеть УПО. Базовым критерием эффективности довузовского профессионального образования является согласование, удовлетворение и опережающее формирование спроса на образовательные услуги и компетенции выпускников УПО в рамках институциональных ограничений и ресурсного обеспечения. Концентрация управления имущественными комплексами региональных УПО позволяет не только снижать указание ограничения, но и повышать эффективность инвестируемых в госсобственность бюджетных средств.
Подзадачами, которые призваны решить институциональная и персонифицированная модели регионального финансирования НПО, СПО становятся:
1. Перераспределение ответственности по реализации государственных полномочий в сфере НПО между структурами государственного управления (Комитет по управлению государственным имуществом (КУГИ), Министерство образования, Агентство по управлению имуществом, Министерство социальной защиты).
2. Разработка институциональной и персонифицированной моделей нормативного бюджетного подушевого финансирования, определение их особенностей и рисков.
3. Формирование нормативно-правовой среды, обеспечивающей реализацию бюджетного подушевого финансирования НПО.
4. Разработка учебных материалов для повышения квалификации целевых групп работников (зам. директоров по АХЧ).
Для перехода учреждений НПО на нормативное бюджетное подушевое финансирование требуется выполнить достаточно большой объем мониторинговых, научно-экспертных, проектных, статистических, расчетных работ, что обусловлено как территориальным расположением УНПО, так и спецификой использования материально-технической базы. Мифологическая неопределенность на современном этапе "социальной функции НПО" дезорганизует управление, ибо нет ясности - "кто платит", "из какого источника платит", "за что платит", "сколько платит", "каковы санкции за невыполнение обязательств". Так называемый аргумент равенства доступа, будучи задачей государства (правительства), не следует преувеличивать.
Необходимость сохранения бюджетного финансирования НПО, с одной стороны, и вовлечение личных и корпоративных финансовых средств, с другой, обусловлена двойственной природой этого уровня профессионального образования. Она заключается в том, что в УНПО за длительный период созданы условия для обучения и воспитания учащихся, причём из социально-незащищённых слоёв населения. Тем самым обеспечивается снижение социального неравенства, бедности, безработицы, поскольку учащийся, удовлетворяя собственные образовательные потребности, способствует росту качества жизни.
Второй аспект в большей степени связан с задачей воспроизводства кадрового ресурса для адекватного развития различных секторов региональной экономики. Вопросы сбалансированности элементов государственного регулирования и рыночных механизмов являются предметом дискуссий зарубежных и отечественных исследователей. Де-юре правом на бесплатное начальное профессиональное образование может пользоваться неограниченное число индивидов, т.е. НПО должно обладать свойством неконкурентности. Однако де-факто (существует и существовал) эффективный механизм ограничения доступа с помощью определенного набора профессий в определенном УНПО, группонаполняемости, количества групп по определенной профессии и т.п. Типичным примером ограничения доступа является известный факт получения сиротами в основном строительных профессий, т.к. строительные ПТУ всегда имели общежития, и, не имея собственного жилья, выпускники школ-интернатов были обречены "выбирать" в основном строительные профессии. Такая же практика существует и в сельских УНПО. Если доступ легко ограничивается, то общедоступность в той или иной мере трансформируется в частное благо.
Двойственный характер начального профессионального образования должен быть учтён при разработке современного экономического механизма его финансирования. Не свертывание государственного финансирования НПО, а установление новых границ частно-государственного партнерства между государством (бюджетом), корпорациями и физическим лицом. Ведущим принципом обеспечения членов общества смешанно-общественными благами должен стать дифференцированный подход к финансированию их предоставления. Чем ближе эти блага по своим свойствам к чистому общественному благу, а это, прежде всего, программы общеобразовательного и общепрофессионального циклов НПО, тем большую долю расходов должен нести бюджет (государство). Чем выше отраслевые и узкопрофессиональные требования к качеству профессионального обучения, тем выше расходы для корпоративных и частных финансов и тем меньше доля бюджетного финансирования.
Анализ зарубежного опыта финансирования содержания материальной базы профессионального образования показывает, что расходы на ее содержание возрастают во всех странах и только бюджетного финансирования оказывается недостаточно. Применяются несколько подходов: а) государственные учебные заведения перерегистрируются в бесприбыльные автономные некоммерческие образовательные организации, которые по государственному контракту получают право управлять госсобственностью, но без права ее приватизации (опыт Дании, Финляндии, Голландии); б) управлениие собственностью образовательных организаций осуществляют специализированные управляющие компании (или государственные агентства). Государственные средства выделяются под достижение определенных результатов, которые фиксируются в государственных контрактах. Получение бюджетных средств обусловлено достижением проверяемых результатов в управлении собственностью (опыт Финляндии, Канады, Австралии, Бельгии и др.); в) материальное оснащение (переоснащение) оборудования мастерских УПО находится в ведении отраслевых ТПП и заказчиков кадров. Государство оплачивает коммунальные услуги, но не является собственником оборудования мастерских (опыт Германии, Франции и др.). Через совместное финансирование каждый из партнеров достигает целей, которых он не смог бы добиться через индивидуальное финансирование: дополняя друг друга, они устраняют недостатки государственного финансирования, повышают доступность образовательных программ и финансовую устойчивость УПО.
Проведенное в пилотных регионах исследование по проекту "Разработка научно-обоснованных подходов и предложений по совершенствованию организационно-экономических механизмов функционирования и развития образовательных учреждений довузовского профессионального образования" показало, что уровень профессиональной квалификации зам. директоров по АХЧ учреждений НПО (СПО) ни количественно, ни качественно не соответствует предъявляемым требованиям по эффективному управлению государственными имущественными комплексами и земельными участками УПО. Затраты на содержание обслуживающего персонала несоизмеримы с балансовой стоимостью имущества: работники с заработной платой - 1.3000 рублей в месяц обслуживают имущественный комплекс в несколько сотен миллионов рублей. Услуги высококвалифицированных специалистов из управляющих компаний, бюро по оценке собственности, страховых обществ и др. структур невостребованы, ибо управление собственностью УПО децентрализовано и осуществляется нерыночными методами.
Современное представление об образовательной организации будет адекватным, если она рассматривается как: а) имущественный комплекс (недвижимость, включая оценку стоимости здания, сооружения, оборудования и материальных запасов); б) финансовый актив (расчет затрат на содержание имущества); в) производственный комплекс (расчет рентабельности использования оборудования мастерских, лабораторий, полигонов); г) организационно-правовая структура (планирование доходов от структурных подразделений, кафедр, отделений).
М. В. Никитин - ректор Учебного центра
Федерального института развития образования,
Министерства образования и науки, д.п.н., профессор
