Предложение члена ОП РФ Туфетуловой Р.Р.
По вопросу "Об экологически устойчивом развитии России"
на пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации
г. Москва 9 февраля 2007 г.
Сегодня уже очевидно, что деятельность только правительств, без участия гражданского общества не может обеспечить безопасное состояние окружающей среды. Гражданское общество - это, в первую очередь, общество высочайшей гражданской ответственности за благополучие каждого ныне живущего человека, а также за судьбу грядущих поколений.
Российская Федерация активно включилась в мировой процесс устойчивого развития, и реально отмечаются положительные изменения в экономической сфере. Однако при этом удельные показатели негативных воздействий на окружающую среду в расчете на душу населения и единицу валового внутреннего продукта в России являются одними из самых высоких в мире. Вместе с тем принято считать, что понятие устойчивое развитие содержит три аспекта - экология, социальные проблемы и экономика. Значимость двух первых в последнее время значительно уменьшилась.
Экологическая ситуация на большей части территории Российской Федерации существенно не улучшилась. По разным оценка более чем для 40 % субъектов Российской Федерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности.
В 30 % административных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод, а задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории РФ.
В ряде регионов антропогенные нагрузки давно превысили установленные нормативы, и сложилась критическая ситуация которая вызывает изменения ландшафтов, происходит истощение и утрата природных ресурсов, значительно ухудшаются условия проживания населения. К числу таких регионов относятся крупнейшие города Москва и Санкт-Петербург, промышленные центры Центральной России, промышленные и горнодобывающие центры Крайнего Севера, юга Сибири и Дальнего Востока, Среднее Поволжье, Северный Прикаспий, Средний и Южный Урал, Кузбасс. Они оказывают негативное влияние на экологическое состояние соседних регионов.
Состояние окружающей среды требует рассматривать экологические проблемы в экономических контекстах и обосновывает необходимость пересмотра концептуальных основ, стратегии природопользования и природоохранной деятельности, соответствующей перестройки методов работы органов государственной власти и управления, а также на совершенствование экологического планирования и управления природоохранной деятельностью.
Устойчивое развитие и высокое качество жизни и здоровья населения может быть обеспечено только при условии экологически устойчивого развития России за счет признания приоритета экологической политики в принятии экономических и хозяйственных решений.
Конкретными решениями, которые позволят в значительной степени обеспечить экологически устойчивое развитие России, предлагаются следующие.
I. Реформирование природоохранительного законодательства.
Главным недостатком природоохранительного законодательства является перегруженность декларативными и отсылочными нормами в противовес их конкретизации в самом законодательном акте, а также отсутствие целевых показателей.
Наличие большого количества отсылочных норм к несуществующим правовым актам как, например: правового регулирования негативного воздействия на окружающую среду, экологического страхования, экологической сертификации, экологического аудита, экологического предпринимательства и стимулирования экологизации производства делают природоохранительные законы неэффективными. Многочисленные попытки совершенствования отдельных законодательных актов (путем внесения отдельных изменений) не привели к улучшению всей системы природопользования и охраны окружающей среды. Оставаясь элементами отраслевой идеологии, эти дополненные и детализированные процедуры (передача определенных полномочий с одного уровня на другой, субвенций и пр.) еще более усложнили и бюрократизировали систему управления. Появилось неоправданно большое количество структур осуществляющих контрольные, надзорные и распорядительные функции в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Недостатки природоохранительного законодательства являются причиной его не соблюдения всеми субъектами права. Принимаемые участниками правоотношений незаконные решения и их не эффективные действия только усугубляют сложную экологическую обстановку, приводят к нерегулируемому использованию природных ресурсов в интересах узкого круга субъектов права, деградации окружающей среды. При этом не учитываются экологические и экономические интересы населения, что способствует возникновению социальной напряженности.
Целью реформирования законодательства должно стать разработка и принятие единого юридически цельного нормативного акта, в котором необходимо систематизировать правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области обеспечения экологической безопасности, и который должен содержать головные функции, определяя нормы и требования природоресурсного законодательства. Исходя из цели, такой нормативный акт должен иметь статус Кодекса "Об охране окружающей среды и природных ресурсов".
Необходимо таже принять ряд законов в развитие природоохранительного законодательства:
"Об экологическом аудите";
"Об экологическом страховании";
"Об экологическом контроле";
"Об экологическом мониторинге";
"Об экологической безопасности".
II. Организация единой структуры в сфере природопользования и охраны окружающей среды
Эффективность управления в области охраны окружающей среды и природопользования зависит от наличия дееспособной системы органов государственной власти обеспечивающих эффективную реализацию механизмов контроля, к которым относятся экологический контроль, экологическая экспертиза (сейчас урезанная в своих правах), экологическое образование, лицензирования и пр..
Постоянная реорганизация органов природоохранного блока, образование их по отраслевому признаку указывает на отсутствие ясной политики в области охраны окружающей среды и природопользования. К тому же наличие большого количества органов имеющих властные полномочия в этой области негативно сказывается на их деятельности, и как результат они не имеют четких представлений об ответственности за конечный результат. Поэтому признать имеющуюся систему эффективной будет не верно. Прежде всего, это относится к системе органов управления на федеральном уровне.
Созданные в 2004 году, такие службы как Ростехнадзор, Росприроднадзор, Роспотребнадзор и многие др. во многом дублируют полномочия друг друга, прежде всего в области экспертизы экологической документации (нормирования негативного воздействия на окружающую среду и природопользования, лицензирования и пр.), организации и проведения экологического контроля. Федеральные органы наделены практически всеми полномочиями в области охраны окружающей среды и природопользования, но не обязаны подготавливать и обеспечивать реализацию природоохранных программ, не несут ответственность за состояние окружающей среды на территории страны.
И наоборот полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации сведены к абсолютному минимуму, но за ними закреплена обязанность разработки и реализации природоохранных мероприятий и несут ответственность за состояние окружающей среды. После выступления Президента Российской Федерации о недопустимости совмещения в одном органе функций государственного экологического контроля и управления хозяйственным использованием природных ресурсов ожидалось, что создание единого органа управления в области охраны окружающей среды будет осуществлено. Возлагались, прежде всего, надежды на административную реформу, целью которой было исключение дублирования полномочий государственных органов и сокращение бюрократического аппарата, но они не оправдались, а реформа практически провалена.
Целью организации единой структуры в сфере природопользования и охраны окружающей среды должно стать восстановление конституционных принципов (совместное ведение в области природопользования и охраны окружающей среды) и как следствие - оптимизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов.
Прежде всего, необходимо издать Указ Президента Российской Федерации "О реорганизации органов государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды", с целью создания единого федерального органа, отвечающего за комплексное решение задач в сфере природопользования и охраны окружающей среды, исключения дублирования функции, как на федеральном, так и региональном уровнях, определения уровня системы (федеральный - региональный, без промежуточных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти), установления четкого разграничения сферы природоохранного нормативного регулирования, экологического контроля, создания четкой нормативной базы по регламентации процедур и структуры контролируемых параметров, предметов экологической экспертизы и т.д. Важно также установить понятные всем разграничения полномочий между уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
III. Экономический механизм устойчивого экологического развития
В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" от 10.01.02 г. No 7-ФЗ установлены принципы платности за негативное воздействие на окружающую среду. Но в настоящее время экономический механизм природопользования в связи с отсутствием законодательной базы фактически не работает, что может привести к потере управляемости природопользованием и к разрушению системы экономического регулирования в области охраны окружающей среды.
Платежи за загрязнение окружающей среды, в настоящее время депонируемые в бюджете, как правило, не расходуются на природоохранные мероприятия, тем самым лишает систему управления влиятельного рычага экономического давления на предприятия.
Целью совершенствования эколого-экономического механизма должно стать создание условий направленных на повышение экономической заинтересованности предприятий в охране окружающей среды и рациональном природопользовании, поскольку предприятиям платежи выгоднее, чем строительство и обслуживание капиталоемких очистных сооружений. В связи с этим необходимо ускорить принятие закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" с учетом предложений субъектов федерации о закреплении функций ведения учета и осуществления контроля за внесением платы за органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, с целью эффективного регулирования природоохранных инвестиций, которое достигается путем применения комплекса мер, включающих: объективную систему нормирования загрязнений, экономически оптимальные требования, действенный госконтроль, чувствительные ставки нормативных и сверхнормативных платежей, бюджетное кредитование и со-инвестирование, а также методы экономического стимулирования природоохранной деятельности. Бюджетные средства необходимо сконцентрировать на задаче предотвращения загрязнения окружающей среды, в первую очередь - на проблемах и предприятиях, вносящих наибольший определяющих состояние атмосферы городов и водных бассейнов. Эти мероприятия, а также меры по реформированию системы управления загрязнением среды, должны составить приоритетную программу.
Для достижения целевого и эффективного расходования бюджетных средств, выделяемых на экологические цели, должны быть созданы процедуры отбора, оценки и контроля природоохранных проектов. Финансирование природоохранных инвестиционных проектов, имеющих государственное значение, необходимо осуществлять по принципу приоритетности на основе бюджетного финансирования государственных, отраслевых (секторальных), региональных программ.
IV. Экологическое образование, воспитание и просвещение
В. И. Вернадский писал: "Человечество, взятое в целом, становится мощной геологической силой. И перед ним, перед его мыслью и трудом встает вопрос о перестройке биосферы в интересах свободно мыслящего человечества как единого целого".
Человеческий потенциал в контексте устойчивого развития представляет собой важнейший фактор устойчивого развития. Экологическое образование и воспитание - многоаспектный процесс, цель которого - формирование ответственного отношения к окружающей среде, которое строится на базе экологического сознания.
Практическое применение и реализация принципов Хартии Земли - документа, выработанного специалистами многих стран мира, под эгидой ООН позволит сформировать новый подход к общечеловеческим ценностям, с учетом требований охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Переоценить глобальное значение данного документа невозможно. Хартия Земли, или иными словами Декларация прав Земли, является, с одной стороны, концентрированным выражением глубокой озабоченности судьбой нашего общего дома - Планеты Земля, обусловленной всевозрастающим негативным воздействием на среду обитания человека и, одновременно, программным документом, призванным консолидировать усилия для всех народов Земли в деле спасения нашей планеты, сохранения биосферы, спасения человека как биологического вида.
Реализации основных принципов Хартии Земли, в первую очередь таких как: предотвращение нанесения вреда окружающей среде, уважение и забота о живых сообществах, обеспечение экологической целостности и сохранение биологического разнообразия, поддержка возрождения находящихся под угрозой исчезновения видов и популяций и целый ряд других не возможно без деятельного участия гражданского общества. Успех в этой работе может быть достигнут только при условии глубокого осознания общечеловеческих, прежде всего этических ценностей, побуждающих людей встать в ряды союзников. Сегодня, когда людей волнуют очень многие вопросы и многие проблемы требуют их внимания и участия, привлечь общество на свою сторону можно лишь формируя позитивные теплые чувства в тех людях, поддержку которых мы стремимся получить.
Критерием успешности реализации полученного экологического образования принято считать умение грамотно ставить и решать задачи практического природопользования, а конечной его целью является управление экологическими системами или их элементами на основе знаний и процессов взаимодействия общества и природы.
Вклад знаний и содержание экологической информации в экологически устойчивое развитие очевиден:
во-первых, они могут дать возможность лицам, принимающим реше¬ния, верно оценить затраты на охрану окружающей среды и эффективность их деятельности в этой области;
во-вторых, сделать экологическую информацию широко доступной для общественности и принимать усилия по увеличению участия законодатель¬ных кругов в проведении экологической политики - это ключ к улучшению управления, и, в свою очередь, качества политических инициатив.
Обеспечение доступа общественности к информации об окружающей сре¬де не только повышает отчетность правительства и его прозрачность, но также улучшает управление. В свою очередь, возрастает участие обще¬ственности в проведении экологической политики, гарантируя, что все за¬интересованные круги получат консультации, возрастет не только качество политических результатов, но также возрастут и шансы успешного проведе¬ния политики.
Дальнейший доступ общественности к экологической информации и уча¬стие в проведении экологической политики должны быть достигнуты за счет привлечения общественности к решению круга задач в сфере экологического образования, воспитания населения и экологической информации.
Целью совершенствования системы экологическое образования, воспитания и просвещения является улучшение уровня знаний об экологических проблемах основывающегося на наилучших имеющихся научных зна¬ниях и информации, которые направлены на обеспечение экологически устойчивого развития.
Считаем, что в этом направлении приоритетными должны стать работы по:
- совершенствованию государственной системы экологического образования с учетом Принципов Хартии Земли;
- принятию Федерального Закона "Об экологическом образовании и просвещении".
Деятельность по обеспечению экологически устойчивого развития может быть эффективной только, если она осуществляется правильно и последовательно. Информационная обратная связь может обес¬печить новые политические выгоды от уроков, полученных в предыдущем опыте. И, наконец, информация оказывает помощь в оценке эффективности политики, короче говоря, в оценке того, была ли решена проблема. Это может позднее иметь важные последствия для мониторинга осуществления экологического законодатель¬ства и информации для общественности.
V. Улучшение качества окружающей среды
Экологически не благополучная обстановка разрушает не только хозяйственную систему, но и среду жизнедеятельности человека. В примерах такого рода нет, к сожалению, недостатка, некоторые из них свидетельствуют о том, что ошибки в хозяйственной деятельности, даже не в очень значительных масштабах, приобретают черты стихийных бедствий.
Основные фонды большинства предприятий России безнадежно устарели и не удовлетворяют самым низким стандартам не только в части воздействия на окружающую среду. В связи с этим и другими факторами становится актуальным экологизация производства как процесса последовательного внедрения систем технологических, управленческих, юридических и других решений, позволяющих повышать эффективность использования естественных ресурсов и снижать нагрузку на окружающую среду.
На пути воплощения в жизнь концепции устойчивого развития имеется ряд трудноразрешимых проблем. Многие отрасли экономики структурно деформированы и неэффективны, а негативное воздействие на окружающую среду (в расчете на единицу производимого продукта) выше, чем в технологически передовых странах. Несомненно, что создание благоприятных предпосылок для снижения загрязнения окружающей среды возможно только объединенными усилиями правительства, законодателей и производителей национального продукта и общественных организаций.
Назрела необходимость в создании действенного механизма сотрудничества между природоохранными органами и промышленниками, направленного на совместную подготовку и реализацию экологических программ и проектов, поиск источников их финансирования, оперативный обмен информацией в данной области. Более того, было бы целесообразным изменить методы расчета эффективности производства таким образом, чтобы этот показатель находился в прямой зависимости от экологической безопасности. Какие же пути повышения экологической эффективности производства представляются наиболее перспективными в современных условиях?
Во-первых, необходима опережающая "экологизация" экономики, включающая в себя создание такого механизма, который целенаправленно будет ориентировать все субъекты предпринимательства на соблюдение природоохранных требований.
Во-вторых, система экологического управления и менеджмента должна органично вписываться в систему управления качеством продукции, что позволит сделать деятельность предприятий в области экологического менеджмента экономически эффективной.
В-третьих, требуется системный подход, оптимизирующий весь материально-производственный цикл - от сырья до готового продукта и утилизации отходов производства. Этот цикл должен включать в себя создание замкнутой промышленной схемы малоотходного и экологически приемлемого производства.
Целью улучшения качества окружающей среды является создание экологически благоприятных условий для проживания населения.
Для этих целей необходимо разработать и принять программу экологически устойчивого развития Российской Федерации предусматривающую:
сокращение затрат природных ресурсов и производимых загрязнений на единицу конечного результата (на единицу ВВП);
создание эффективного эколого-экономического механизма природопользования, включая льготное налогообложение, кредитование, субсидирование природоохранных мероприятий;
усиление государственного экологического контроля; развитие системы государственного мониторинга качества окружающей среды, прежде всего атмосферного воздуха и водных объектов и качеством питьевой воды;
создание условий для расширенного воспроизводства природных ресурсов;
обеспечение населения чистой питьевой водой и другие аспекты.
А закончить свое выступление мне хотелось бы замечательными словами авторов Хартии Земли: "пусть наше время останется в памяти человечества как время благоговения перед жизнью, твердого решения сохранить эволюционные возможности Земли, ускорения борьбы за справедливость и мир и воспевание жизни".
12.02.2007
http://www.oprf.ru/ru/chambermembers/members/user/122/publications/715
