Формально существует набор «правильных», но плохо работающих (или вообще не работающих в России) принципов управления и планирования, которые целесообразно привести целиком потому, что станет видно, что с точки зрения «нормативно-документальной» задача стратегического планирования решена, но самого эффективного стратегического планирования (исключая ОПК) так и не было создано[1], хотя ФЗ «О Стратегическом планировании 2014 года» сформулировал их достаточно определенно.
Основные положения, перечисленные выше, сохранились[2]. Здесь же целесообразно рассмотреть их важные особенности и детали, которые имеют определенное значение.
Развитие СВО на Украине, как и тенденции в развитии ОПК, требовали оперативного внесения корректив в существующую практику, например, доработки системы исходных данных для очередной Госпрограммы вооружений (ГПВ), которую весной 2022 года бывший вице-премьер Ю. Борисов обещал В.В. Путину к … середине 2023 года[3]. Собственно в ходе СВО правительство срочно принимать меры по «обеспечению устойчивости ОПК» - увеличению авансовых платеже (для электронной продукции до 100%), предоставлению права заключать договоры с единственным подрядчиком по ориентировочным ценам без регистрации в ФАС, и т.д.
Странным образом ОПК реагировал на потребности ВС даже через несколько месяцев после начала СВО, ориентируясь на нормативные документы мирного времени, от которых приходилось отказываться медленно, поэтапно. Ряд из них просуществовали вплоть до сентября 2022 года[4].
Тем не менее, в России сохранялась система принципов СП, которая была универсальной для использования как в мирное, так и в военное время. В частности, в Статье 7 («Принципы стратегического планирования») соответствующего ФЗ говорилось[5]:
«1. Организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе».
- Совершенно очевидно, что этот принцип, особенно в части «сбалансированности» и «открытости» не применим в условиях военного противоборства. Им нельзя руководствоваться даже теоретически, но именно инерция следования этому принципу привела к замедленной реакции власти в ходе СВО. Так, например, власть отказалась от «открытости», но не смогла предложить приемлемую альтернативу, в результате чего нередко оказывалась «критически непонятой общественным мнением», когда (до 10 октября) отказывалась наносить удары по важным инфраструктурным объектам.
«2. Принцип единства и целостности означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования»[6].
- Надо признать, что этот принцип остался декларацией, особенно применительно к отношениям регионов и федерального центра. Так, очевидно, что региональное планирование в таких субъектах как Москва и Чеченская Республика разное.
- Естественно, что в ходе СВО в ряде старых и новых регионов России этот принцип не соблюдался, учитывая фактически военную обстановку. Центр планировал развитие регионов и в значительной части сам же обеспечивал это СП ресурсами, нового ничего предложено не было.
«3. Принцип разграничения полномочий означает осуществление установленных законодательством Российской Федерации полномочий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также пути достижения этих целей и решения этих задач».
- Этот принцип «самостоятельности» в условиях, когда большинство регионов дотационно, естественно не работает. Тем более, он не работает в условиях военных действий.
Целесообразно перечислить другие принципы СП РФ, которые объединяет общая характерная черта – их крайне слабая функциональность. Они практически не работают, но нормативно обязательны, а, значит,- мешают.
4. Принцип преемственности и непрерывности означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования.
5. Принцип сбалансированности системы стратегического планирования означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации.
6. Принцип результативности и эффективности стратегического планирования означает, что выбор способов и методов достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования.
7. Принцип ответственности участников стратегического планирования означает, что участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и за результативность и эффективность решения задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.
8. Принцип прозрачности (открытости) стратегического планирования означает, что документы стратегического планирования, за исключением документов или их отдельных положений, в которых содержится информация, относящаяся к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, подлежат официальному опубликованию.
9. Принцип реалистичности означает, что при определении целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков.
10. Принцип ресурсной обеспеченности означает, что при разработке и утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования.
11. Принцип измеряемости целей означает, что должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования.
12. Принцип соответствия показателей целям означает, что показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования и дополнительно вводимые при их корректировке, а также при оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, должны соответствовать целям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
13. Программно-целевой принцип, таким образом, означает определение приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования. Он конкретизируется в частных принципах, которые практически являются декларативными. Прежде всего, если речь идет о принципе единства и целостности означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования[7], а также принципе разграничения полномочий[8].
В наибольшей степени под сомнение можно поставить принцип «измеряемости целей», который для России традиционно означает, что должна быть обеспечена фактически возможность макроэкономической оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования.
Эта практика мешает развитию и укреплению безопасности, а в условиях СВО – вообще преступна, ибо ЗВР, оказались не просто преступно потеряны, но и продолжают теряться.
Программно-целевой принцип означает определение приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ Российской Федерации и определение объемов и источников финансирования.
Документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне. Координация разработки и реализации документов стратегического планирования осуществляется Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по вопросам, находящимся в их ведении[9].
_______________________________________
[1] См. подробнее: Байгузин Р.Н., Подберёзкин А.И. Политика и стратегия. Оценка и прогноз развития стратегической обстановки и военной политики России. М.: Юстицинформ, 2021. 768 с.
[2] Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин., Ю.В. Яковец. 4-е изд. перераб. и доп. М.: Экономика, 2011, с.340.
[3] Новая Госпрограмма вооружений будет сформирована к середине 2023 года // Национальная оборона, апрель 2022, с.4.
[4] Встреча Президента России с руководителями предприятий оборонно-промышленного комплекса // ВПК, 23.09.2022 / https://vpk.name/news/633534_vstrecha_prezidenta_rossii_s_rukovoditelyami_predpriyatii_oboronno-promyshlennogo_kompleksa.html
[5] Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 28.06.2014 № 172-ФЗ (последняя редакция) / http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_164841/
[6] Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 28.06.2014 № 172-ФЗ (последняя редакция) / http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_164841/
[7] См., например: Военно-экономическая безопасность и военно-техническая политика государства: изменение диалектики взаимосвязи в современных условиях. Монография. Под общ. ред. проф, С. Ф. Викулова. М.: АПВЭиФ, ООО «Канлер». 2020. 438 с.
[8] Подберезкин А.И. Государственная Стратегия безопасности России после февраля 2022 года // Обозреватель, 2022, № 5–6, cc. 5–27.
[9] Стратегическое сдерживание: новый тренд и выбор российской политики: монография / А.И. Подберёзкин, М.В. Александров и др. М.: МГИМО-Университет, 2019. 656 с.
