Формирование органов местного самоуправления городских и сельских поселений в условиях развернувшейся в 2003 году очередной муниципальной реформы стало основой для постановки и разрешения такой важной проблемы, как организация их взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных районов. Решение данной проблемы осложнялось необходимостью осуществления весьма болезненных задач переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федерального закона N 131-ФЗ), связанных не только с разграничением территорий, но и муниципального имущества. В то же время от эффективности складывающегося взаимодействия поселений и муниципальных районов в значительной степени зависело осуществление в перспективе и многих других положений Федерального закона N 131-ФЗ, установившего весьма многочисленные основания, с одной стороны, для договорных отношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, расположенных на их территории, с другой - для существенного влияния органов местного самоуправления муниципальных районов на развитие поселений с помощью таких механизмов, как решение ими вопросов межмуниципального значения, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений и др.
Осложненные другими известными и многочисленными проблемами, которые сопровождают становление и развитие местного самоуправления в России, взаимоотношения между поселениями и муниципальными районами, их органами и должностными лицами на отдельных территориях стали принимать противоречивый, конфликтный характер. Прежде всего это проявилось во взаимоотношениях органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений - их административных центров (далее - районных центров). Причем поселений, в основном являвшихся малыми городами и поселками. Средние и крупные города, как правило, после начала территориальной реформы приобретали статус городских округов и на иных принципах осуществляли взаимодействие с муниципальными районами, в границах которых они располагались.
Возникшие противоречия, как уже было отмечено, имели под собой вполне конкретную основу, связанную прежде всего с неразрешенными и сегодня проблемами формирования необходимых экономических условий для жизнедеятельности абсолютного большинства муниципальных образований. Однако, рассматривая данные проблемы не столько для их констатации, а преодоления, можно ли быть уверенным, что изменение федеральным законодателем налогового и бюджетного законодательства кардинальным образом оптимизирует взаимодействие органов местного самоуправления муниципальных районов и районных центров?
Как представляется, такое взаимодействие сохранит и в дальнейшем конфликтный характер в силу как объективных, так и субъективных факторов. Вся история властеотношений во всех без исключения государствах сопровождается политической борьбой. Соперничество, конкуренция - это атрибутивное, неотъемлемое качество не только рыночной экономики, но и политической жизни. Меняются только "правила игры": на смену "законам джунглей" приходят строго определенная законодательством система органов публичной власти, разграниченные между ними полномочия и порядок взаимоотношений. Но "поле" власти - это всегда необходимые "сдержки и противовесы": когда речь идет и об основных ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной), и о двух уровнях государственной власти в федеративном государстве, и о взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления.
Не может быть в этом плане исключением и довольно локальное даже по своим пространственным характеристикам "поле" районного центра, на территории которого (а, подчас, на соседних этажах одного и того же публичного здания) сосредоточены носители не только разных властных полномочий, но и подчас весьма различающихся интересов. Так, например, представительный орган "сельскохозяйственного" муниципального района (с учетом требования части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающей, что число депутатов, избранных от районного центра, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района) объективно может не отражать интересов большей части населения района. Такая ситуация является не столь уж редкой, ибо в районных центрах - городских поселениях достаточно часто проживает по численности основная часть населения района. Очевидно, что между интересами городских и сельских жителей всегда будут сохраняться объективные различия.
С локальным характером местного самоуправления тесно связана также такая специфика властных отношений как их субъективизм. Власть, реализуясь через своих конкретных носителей, всегда приобретает субъективную окраску. Довольно часто, особенно в российской практике, она имеет чрезмерно личностный персонифицированный характер. На уровне местного самоуправления данные характеристики имеют особое звучание: это не только близость к населению, но и весьма ограниченный круг лиц - выборных должностных лиц и муниципальных служащих, осуществляющих свои полномочия в весьма ограниченном пространстве. В этих условиях "человеческий фактор" способен стать доминирующим.
Перечень подобных оснований, весьма далеких от правовых, но способных значительно скорректировать эффективность реализации Федерального закона N 131-ФЗ, можно продолжить. Достаточно подробный их анализ неоднократно звучал на публичных слушаниях, совещаниях и других мероприятиях, связанных с реализацией Федерального закона 131-ФЗ. Их причины, предпосылки и последствия подробно и компетентно вскрывались главами таких муниципальных образований, как г. Покров и г. Суздаль.
Уровень влияния названных факторов на взаимоотношения органов местного самоуправления муниципальных районов и их районных центров в значительной степени определяется характером социально-экономического развития. В частности, ограниченность или нехватка финансовых ресурсов, возникающие или обостряющиеся на этом фоне социальные проблемы и обусловленное ими недовольство населения, возрастающая критика органов местного самоуправления и их должностных лиц - эти и аналогичные проблемы могут привести к попыткам разрешения возникающих противоречий наиболее простым методом: ответственность за эффективность деятельности органов местного самоуправления районного центра может быть возложена на органы местного самоуправления муниципального района и наоборот.
Как показывает анализ муниципальной практики, а также законодательного процесса, в том числе и отклоненных законодательных инициатив, связанных с изменениями и дополнениями Федерального закона N 131-ФЗ, именно в совершенствовании налогового и бюджетного законодательства видятся перспективы предотвращения и разрешения противоречий между органами местного самоуправления муниципальных районов и их районных центров. Однако, учитывая более глубинные основания таких противоречий, часть практиков и теоретиков склоняется к точке зрения о необходимости существенного пересмотра (возможно, не на данном этапе) организационной основы местного самоуправления. В последнем случае такой пересмотр может иметь различную направленность. Это может быть отказ от образования органов местного самоуправления в районном центре с соответствующей передачей их полномочий органам местного самоуправления муниципального района. Предлагается и более радикальный вариант: развитие поселенческого уровня организации местного самоуправления с одновременной ликвидацией организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов. На районном уровне в этом случае органы исполнительной власти субъектов РФ формируют свои территориальные органы.
Не отрицая необходимости дальнейшего совершенствования российского законодательства, в том числе не только налогового и бюджетного, но и муниципального, направленного на дальнейшую оптимизацию организационных основ местного самоуправления, вместе с тем, хотелось бы обратить основное внимание на проблему, обозначенную в качестве базовой: каким образом определяется в настоящее время правовой и фактический статус органов местного самоуправления муниципального района?
Как представляется, реализация основных положений Федерального закона N 131-ФЗ уже в переходный период привела к тому, что фактический статус данных органов далеко не соответствует обозначенному в законодательстве статусу органов местного самоуправления. Причем, определенные основания для этого заложены непосредственно положениями названного закона. Предусмотрев формирование двухуровневого местного самоуправления, законодатель изначально предопределил становление двух разных типов муниципальных образований, в том числе различающихся и организационной основой. Акцент на данном известном положении актуален, когда мы пытаемся ответить на вопрос, насколько правомерен может быть отказ от одного из типов в пользу другого либо даже частичная передача полномочий органов местного самоуправления, например, районного центра органам местного самоуправления соответствующего муниципального района или наоборот. Не только фактический, но и правовой статус органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в значительной степени различается.
В частности, статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ, разграничивая понятия "вопросы местного значения" и "вопросы местного значения межпоселенческого характера", а глава 4, предусмотрев возможность наделения прежде всего органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями, не только отразили разный подход законодателя к определению основных направлений деятельности органов местного самоуправления двух типов муниципальных образований, но и предопределили в значительной степени и другие сущностные различия в их правовом статусе. Они могут касаться прежде всего других аспектов фактического наполнения содержательной части деятельности. В соответствии с сегодняшней редакцией Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут также осуществлять полномочия, переданные им по соглашениям с органами местного самоуправления другого уровня (часть 4 статьи 15), участвовать в решении вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений или муниципальных районов (статьи 14.1 и 15.1), а также участвовать при определенных условиях в осуществлении и непереданных государственных полномочий (часть 4.1 статьи 20). Такое расширение полномочий органов местного самоуправления в силу известных причин, конечно, коснется прежде всего муниципальных районов и городских округов.
Нельзя не отметить, что результатом реализации данных положений законодательства станет не только количественное различие полномочий органов местного самоуправления районных центров и органов местного самоуправления муниципальных районов. Значительный удельный вес переданной государственной компетенции в общем объеме осуществляемой деятельности - это существенное изменение принципов взаимодействия прежде всего органов местного самоуправления муниципальных районов с органами государственной власти, которые в этом случае в соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Порядок такого государственного контроля конкретизируется в статье 21 как совокупность следующих принципов:
- органы государственной власти осуществляют контроль за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
- органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий;
- в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Даже беглый анализ приведенных положений, во-первых, отражает признанное в том числе и частью 2 статьи 8 Европейской Хартии местного самоуправления право органов государственной власти в таком случае осуществлять контроль не только за законностью деятельности органов местного самоуправления, но и ее целесообразностью, во-вторых, позволяет выявить наличие определенных административно-правовых отношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и органов государственной власти. Здесь же нельзя не напомнить и об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных районов, в том числе участии в соответствии с требованиями частей 5 и 11 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ органов государственной власти и их должностных лиц в работе комиссий при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации и в процедуре расторжения контракта с ним.
Таким образом, хотя в систему местного самоуправления входят органы местного самоуправления как районных центров, так и муниципальных районов в качестве субъектов, в равной мере реализующих конституционное право населения на местное самоуправление, правовой статус таких органов определяется различающимися нормами. С учетом же того, что данные нормы реализуются в разной степени, фактический статус, например, отдельных исполнительно-распорядительных органов (местных администраций) муниципального района может быть определен как достаточно близкий к статусу территориального органа государственной власти. В составе полномочий таких органов местного самоуправления муниципального района доминируют переданные государственные полномочия. На их выполнение обращается особое внимание, ибо ответственность за их ненадлежащее исполнение наступает и перед органами государственной власти. В правоотношениях, которые возникают между органами местного самоуправления и государственной власти порой значительное место занимают административно-правовые отношения, которые характерны для отношений федеральных и региональных органов государственной власти и их территориальных органов.
С учетом сказанного, если представить такой вариант развития как ликвидация районного уровня организации местного самоуправления, то его последствием станет аналогичное изменение правового и фактического статуса органов местного самоуправления поселений, которые после того, как на них станет возлагаться осуществление переданных государственных полномочий, в большей степени будут ориентироваться не столько на требования населения, сколько на установки органов государственной власти. Если же допустить, что полномочия органов местного самоуправления районных центров станут реализовывать соответствующие органы муниципальных районов, интересам населения райцентра могут предпочесть не только установки органов государственной власти, но и доминирующие настроения населения района. В последнем случае, как уже отмечалось, это могут быть интересы преимущественно сельского населения, которые, конечно, будут не совпадать с потребностями горожан - населения районного центра.
Обобщая сказанное, подчеркнем, что, конечно, в основе данного анализа лежат наряду с правовыми нормами только факторы и тенденции социального развития. Для проведения комплексного анализа необходимо после вступления Федерального закона N 131-ФЗ в юридическую силу в полном объеме провести его мониторинг, определить эффективность деятельности органов местного самоуправления в зависимости не только от типа муниципального образования, но и его социально-экономической характеристики, в том числе выявляя особенности реализации данного закона на территориях малых городов. Необходимы организация и проведение экспериментов, в ходе которых могут быть апробированы различные варианты формирования организационных структур как в районных центрах, так и в соответствующих муниципальных районах. Однако нельзя не признать, что анализ, ограниченный только нормами муниципального законодательства, позволяет говорить о том, что необходимо разграничение не только статусов органа местного самоуправления муниципального района и соответствующего органа районного центра, но и правового статуса и статуса фактического.
Акмалова А.А.
д.ю.н., профессор РАГС
Viperson
