ОТ ВЕДОМСТВЕННОЙ ИНФОРМАТИЗАЦИИ К СИСТЕМЕ ОКАЗАНИЯ ЭЛЕКТРОН-НЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
к.э.н., доцент Н.А. Мамедова
доцент кафедры Государственного и муниципального управления, МЭСИ, Москва
АННОТАЦИЯ. В статье рассмотрены вопросы развития электронного правительства в России на современном этапе, представлена оценка текущего состояния процесса ведом-ственной информатизации и связанных с данным процессом проблем администрирования. Определены направления формирования системы оказания электронных государственных услуг на основе предложенных мер по совершенствованию законодательной базы, регио-нальной информационной инфраструктуры и процесса принятия решений в области пре-доставления электронных услуг населению.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА. Ведомственная информатизация; электронные государственные услуги; электронное правительство; государственное и муниципальное управление; ин-формационные технологии; региональная информационная инфраструктура.
SUMMARY. The article covers aspects of modern Russian electronic government development and assess today progress of departmental IT advance and administrative problems connected with this progress. There is the description of the approach of electronic government services system building based on recommended activities in the field of the improvements of legislative foundation regional IT infrastructure and making decisions of electronic government services providing.
KEY WORDS. Departmental IT advance; electronic government services; electronic govern-ment; state and municipal management; IT; regional IT infrastructure.
В настоящее время в России продолжает развиваться новая форма организации де-ятельности органов государственной власти - электронное правительство. Новация дан-ного процесса состоит в совершенствовании системы взаимодействия органов государст-венного управления между собой на основе информационно-коммуникационных техноло-гий. Как результат - повышение качества государственных услуг, предоставляемых граж-данам и организациям, доступности информации о деятельности государственных орга-нов, а также снижение коррупционной составляющей в деятельности чиновников. Вопрос о целесообразности внедрения электронного правительства уже потерял свою актуаль-ность. Новая форма организации деятельности органов государственной власти, представ-ленная документами концептуального характера и закрепленная рядом законодательных и нормативно-правовых актов уже начала претворяться в жизнь.
В настоящее время происходит формирование государственной политики в облас-ти управления региональной информатизацией, развития информационного общества и электронного правительства. На федеральном уровне приняты Стратегия развития ин-формационного общества в России (2008 год), Концепция использования информацион-ных технологий в деятельности федеральных органов власти до 2010 года, Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. На уровне субъекта Российской Федерации на основе Концепции региональной информати-зации до 2010 года осуществляется разработка или реализация региональных целевых программ информатизации и программ развития информационного общества.
Первые результаты практической реализации программы электронного правитель-ства ставят вопрос о дальнейших направлениях развития механизма управления регио-нальной информатизацией, выдвигают задачи формирования адекватных инструментов, обеспечивающих эти процессы в техническом, социальном и других аспектах. Насущная необходимость решения такого рода задач уже встала перед регионами с высоким уров-нем развития информационных компьютерных технологий, где на данный момент уже ап-робированы отдельные элементы электронного правительства. Лидерами в этой области признаются Татарстан, Ханты-Мансийский округ и Республика Чувашия, при этом в каж-дом из этих регионов лучше всего развиты свои отдельные компоненты электронного правительства, однако, целостной системы пока нет нигде.
С внедрением отдельных элементов электронного правительства в передовых ре-гионах становится возможным применение разработанного в рамках Федеральной целе-вой программы "Электронная Россия" разнообразного методического инструментария, к примеру, для изучения текущего уровня информатизации субъектов Российской Федера-ции и составления прогнозов. Использование таких методов, как опросы населения, анке-тирование органов исполнительной власти, сбор и анализ данных статистического наблю-дения, осуществление веб-мониторинга сайтов органов власти путем экспертной оценки позволяет проводить мониторинг уровня информационного развития субъектов Россий-ской Федерации и использования технологий "электронного правительства" в федераль-ных и региональных органах управления на основе методики построения рейтингов субъ-ектов Российской Федерации [1].
Вместе с тем повсеместное использование разработанных методических инстру-ментов ограничено ввиду существенной дифференциации в условиях информатизации регионов. В действительности различия по таким параметрам как финансовая обеспечен-ность, уровень развития информационных компьютерных технологий, уровень компью-терной грамотности населения, площадь покрытия сетей и другие, в том числе, затрудня-ют процессы реализации программы электронного правительства в субъектах Российской Федерации. Значительное число ведомств, координирующих процессы, усложняет управ-ление и снижает эффективность управленческих решений, принимаемых по реализации программы электронного правительства. При этом ведомства не выстраивают механизм взаимодействия между собой по причине отсутствия узаконенных универсальных инст-рументов, обеспечивающих это взаимодействие. На это указывает то, что до сих пор от-сутствует общее экспертное поле по проблемам, возникающим в сфере информатизации деятельности органов государственного управления и оказания государственных услуг, информационный обмен присутствует в основном в кругах научных сообществ.
В результате трудности по управлению процессами внедрения электронного пра-вительства возникают и по направлению функционирования административной вертикали власти и на горизонтальном уровне взаимодействия между органами управления. Очевид-но, что большое количество данных, которыми могут оперировать региональные ведомст-ва, зависит от федеральных органов власти, и пока существующая система государствен-ного управления не готова к изменениям. О трудностях на горизонтальном уровне взаи-модействия свидетельствует тот факт, что Министерству массовых коммуникаций и свя-зи, являющемуся основным генератором программы электронного правительства, для внедрения информационных технологий и разработки аппаратного обеспечения, требует-ся учитывать особенности работы тех ведомств, информатизацию деятельности которых оно осуществляет. Это весьма непросто с технологической точки зрения, не говоря уже о том, что вмешательство в организацию работы со стороны самого ведомства не вызывает положительной реакции. Кроме того, внедрение инструментов по информатизации про-цессов - это только первый шаг, потом с этими инструментами нужно будет работать со-трудникам ведомства в повседневном режиме, их нужно поддерживать в рабочем состоя-нии, оптимизировать и совершенствовать.
В этом аспекте ряд экспертов высказывает мнение о том, что изначально подход по организации процессов информатизации государственных услуг был выбран неверно [2]. Организация по принципу "императива вышестоящего органа" имеет, безусловно, поло-жительные стороны - обеспечение единообразия, универсальность управления и контроля и другие. Но представляется, что более эффективным здесь мог бы стать принцип "само-регулирования", когда каждое ведомство самостоятельно определяет перечень процессов для их последующей информатизации. В этом случае производится выбор определенных баз данных, описание формата данных и формирование перечня услуг, которые граждане могут получить дистанционно. При этом нет необходимости вникать в специфику работы каждого ведомства или отдельного его сотрудника. Деятельность уполномоченного орга-на направлена в этом случае в основном на обеспечение и контроль процессов информа-тизации и оказания государственных услуг гражданам.
Вместе с тем определение перечня процессов для их последующей информатиза-ции требует дальнейшей работы по разработке административных регламентов по оказа-нию электронных услуг населению. На практике процесс описания административных процедур сталкивается с проблемой, ее суть заключается в том, что на региональном и муниципальном уровнях не приняты нормативно-правовые акты, которые регламентиро-вали бы эту деятельность. К тому же отсутствует опыт эффективного оказания услуг на-селению, поскольку такое явление, как нарушение административных процедур, напри-мер, в части несоблюдения сроков, стало традиционным. В результате отсутствие деталь-ной проработки административных регламентов делает процесс оказания услуг населению формальным, неработоспособным и в итоге неэффективным.
Трудности развития программы электронного правительства на региональном уровне возникают по причине того, что мероприятия, осуществляемые субъектами Рос-сийской Федерации в области информатизации государственных услуг, зачастую оказы-ваются несвязанными со стратегией построения информационного общества в государст-ве. Обусловлено это тем, что региональная политика направлена в основном на решение внутри субъектных задач с привязкой к общегосударственному масштабу лишь при по-мощи формулировок цели и направлений региональных программ развития.
Некоторые регионы, не дожидаясь решений на федеральном уровне, организовы-вают процесс информатизации собственными силами, используя при этом не только соб-ственные ресурсы, но и прибегая к федеральным субсидиям. К примеру, с 2011 года бюд-жетные средства активно используются регионами для создания и реализации программы информатизации органов государственного управления. В рамках программ формируются административные регламенты оказания муниципальных услуг, проводится оценка ре-зультативности мероприятий. Фаворитами здесь являются регионы со значительной тер-риториальной протяженностью, к примеру, Ханты-Мансийский округ - Югра, Краснояр-ский край, республика Саха (Якутия). Для них информатизация деятельности органов управления является условием эффективной работы, они также идут в первых рядах среди субъектов Российской Федерации по уровню и динамике компьютеризации и распростра-нению средств коммуникаций.
Выявление и изучение лучших практик в этой области на основе рейтинга инфор-мационного развития субъектов Российской Федерации и уровня использования техноло-гий электронного правительства в федеральных органах исполнительной власти и в орга-нах исполнительной власти субъектов Российской Федерации позволит повысить степень синхронизации процессов информатизации между регионами. При этом необходимо, что-бы обмен опытом внедрения информационных решений координировался централизован-но с использованием общей информационной базы, аккумулирующей данные по совокуп-ности показателей, характеризующих уровень развития информационного общества.
Реализация программы электронного правительства возможна только в условиях правовой регламентации всех процессов. При всей очевидности приоритетного значения принципа законности приходится констатировать, что информационные технологии опе-режают процесс законотворчества. К примеру, существующий в России в течение 9 лет порядок предоставления данных бухгалтерского и налогового учета в электронном виде регламентирован не законом, а двусторонним соглашением. В настоящее время отсутст-вует законодательный акт, устанавливающий легитимность электронного документообо-рота. У граждан и организаций отсутствует выбор - использовать бумажный или элек-тронный документооборот, даже в случае оказания электронной услуги процедура окан-чивается созданием бумажного документа. Решить этот вопрос только принятием соот-ветствующего акта, регламентирующего процесс функционирования электронного доку-мента, невозможно. Правовая регламентация должна учитывать возможность возникнове-ния спорных ситуаций между субъектами, сбоев баз данных, преступное вмешательство.
Наряду с пробелами в законодательстве существует необходимость внесения изме-нений в существующие законодательные и нормативно-правовые акты, обусловленная не только развитием информационных технологий, но и стремлением граждан к эффектив-ной реализации своих гражданских прав. Принятый Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не в полной мере отвечает интересам программы. В настоящее время отсутствует правовое поле в области создания баз данных и организации доступа граждан в сфере оказания муниципальных услуг, обеспечения доступа к архив-ным базам, доступа к библиотечным ресурсам.
Между тем эта область услуг весьма востребована в силу того, что инфраструктура архивного и библиотечного дела, муниципалитеты представляют собой развитые и рас-пространенные повсеместно институты общественного благоустройства. Кроме того, ис-пользование существующей инфраструктуры представляется возможной альтернативой созданию многофункциональных центров для муниципальных образований с дефицитом свободных финансовых ресурсов. Электронные услуги населению могут предоставляться на базе библиотек или офисов общественных организаций. На их основе достаточно про-сто организовать деятельность пилотных проектов с привлечением различных групп насе-ления для апробации системы предоставления электронных услуг.
Очевидно, что создание правового поля в области оказания электронных услуг яв-ляется необходимой мерой, но недостаточной. Первоочередной целью должно стать по-вышение уровня качества жизни, а процессы информатизации и развития системы оказа-ния электронных услуг представляются, по сути, инструментами. В действительности по-казатели качества жизни должны отражать результативность решения задач развития ин-формационного пространства, а не данные об экономии бюджетных средств и совершен-ствовании организации деятельности органов государственного и муниципального управ-ления. Первые положительные шаги в этой области уже совершены [3], однако эти про-цессы пока не приобрели системный характер. Россия находится только в начале пути от ведомственной информатизации к построению системы оказания электронных услуг.
[1] Рейтинги регионов РФ по показателям развития информационного общества и электронного правитель-ства [Электронный ресурс]/ http://issek.hse.ru/rating2 - Институт статистических исследований и экономики знаний. Информационный бюллетень N3 от 29 октября 2009 года.
[2] Юркевич Сергей Александрович, ответственный секретарь Комиссии при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Центральном Федеральном округе по развитию информационного об-щества. / Стенограмма пленарного заседания "Право в информационном обществе" в рамках XII Междуна-родной конференции "Право и Интернет", г. Санкт-Петербург, 26 ноября 2010 года.
[3] Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югра принят Закон N 35-оз от 28 февраля 2006 года "О качестве жизни", который определяет комплексную характеристику социально-экономических, полити-ческих, культурно-идеологических, экологических факторов и условий существования личности, положение человека в обществе.
