В целом же в сегодняшней политологической практике пока не сложилось единого понимания термина «стратегический анализ»[1].
В.П. Назаров, бывший заместитель Секретаря Совета Безопасности РФ.
Признание гомогенного характера военной промышленности требует на современном этапе прежде всего индуктивных методов анализа, рассмотрения отдельных элементов предмета[2]
Б. Кузык, бывший помощник президента РФ
СВО на Украине внесла существенные коррективы в само понимание «военной мощи» государства, которое стало в значительной степени определяться накопленными к началу конфликта запасами ВВСТ и пересмотром всего спектра оценок[3] «рисков и угроз национальной и военной[4] безопасности[5]», которые традиционно лежали в основе СП России. Стало очевидным, что в отличие от Второй мировой войны военное производство не поспевает за расходованием ВВСТ и боеприпасов, что для успешных военных действий критически важно иметь уже заранее накопленные ВВСТ и боеприпасы. Это объясняется тем, что производство современных ВВСТ и боеприпасов требует большого количества времени – от года до трех лет, – которых в условиях военных действий нет.
Решение этой проблемы стало ключевым условием положительного результата в конфликте на Украине как для Запада, так и Российской федерации, о чём свидетельствуют многочисленные факты, в том числе, например, совещание В.В. Путина с руководителями предприятий ОПК 21 сентября 2022 года[6].
После 7 месяцев военного конфликта на Украине для многих не только на Западе, но и в России «вдруг» оказалось, что ОПК России в целом успешно противостоит объединенному накопленному потенциалу НАТО, а запасы боеприпасов и ВТО вполне обеспечивают успешное ведение военных действий. Естественно, что не по всем позициям, прежде всего, в области новых систем и видов ВВСТ, созданных в последние годы (например, РСЗО «Торнадо-С», контрбатарейные РЛС «Зоопарк-2» и др.).
Концептуально, оценка в военном СП России, как СП вообще, была тесно связана и прямо вытекала из роли мониторинга. Как признает ведущий специалист в этой области В.П. Назаров, «Целевым назначением системы мониторинга является формирование объективной оценки состояния национальной безопасности (подч. А.П.) в целом по Российской Федерации, по стратегическим национальным приоритетам и по отдельным регионам страны и сферам деятельности». Эта объективная оценка, однако, строилась на традиционном подходе оценке рисков и угроз, а не на основе долгосрочных национальных интересов и ценностей. Как признает В.П. Назаров, «за счет оценки прогнозируемых рисков, вызовов и угроз национальной безопасности и моделирования их возможных параметров, формирования единой системы основных показателей состояния национальной безопасности, позволяющих на каждом этапе получать требуемые объективные оценки, разработки и применении в практике государственного управления единых методических и технологических принципов мониторинга»[7].
Итак, первым этапом процесса стратегического планирования является стратегический анализ. В Федеральном законе № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» термин «стратегический анализ» не употребляется. Словарь русского языка С. Ожегова под дефиницией «анализ» понимает метод научного исследования путем рассмотрения отдельных сторон, свойств, составных частей объекта исследования. Ясно, что применительно к социально-экономической сфере и состоянию национальной безопасности мы имеем дело со сложными и слабо структурированными объектами. В то же время их составные части тесно взаимосвязаны. Поэтому под стратегическим анализом мы понимаем комплексный анализ и оценку условий и факторов, формирующих внутренние и внешние угрозы национальной безопасности, включая стратегические вызовы и риски для устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Главное назначение стратегического анализа – на основе всесторонней и системной оценки выработать научно обоснованные варианты предупреждения, минимизации и ликвидации угроз национальной безопасности и социально-экономическому развитию, то есть сформулировать предложения о мерах по предупреждению и минимизации угроз, рисков и вызовов»[8].
В «Основах стратегического планирования в Российской Федерации» под стратегическим анализом понималась «научно обоснованная система оценок условий и факторов, формирующих внутренние и внешние угрозы национальной безопасности, включая стратегические риски для устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу».
Такое определение отражало конечный результат научной деятельности по оценке внутренних и внешних условий существования государства, но не содержало положений, определяющих взаимосвязь этих результатов с задачами государственного управления. В Федеральном законе №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» термин «стратегический анализ» не употребляется. Вместе с тем в ст. 8 федерального закона «Задачи стратегического планирования», ст. 10 «Полномочия участников стратегического планирования», а также ст. 14 «Информационное обеспечение стратегического планирования» вопросы стратегического анализа опосредованно отражены.
Таким образом, стратегический анализ можно рассматривать, с одной стороны, как самостоятельный инструмент управления рисками в сфере обеспечения национальной безопасности, а с другой – как основу для стратегического прогноза и целеполагания. К слову сказать, все этапы или составные части стратегического планирования тесно взаимосвязаны и как бы перетекают друг в друга, решение задач предыдущего этапа облегчает последующие.
Следует отметить, что культура стратегического анализа получила в зарубежных странах более широкое распространение, чем в России. Нередко качественный анализ подменяется информационным шумом – огромным количеством разноплановой, зачастую отрывочной и противоречивой информации, которая ежедневно поступает к лицам, принимающим решения, и отнюдь не помогает им в работе. Как справедливо отмечает ведущий специалист в этой области В.П. Назаров, «Формату стратегического анализа в наибольшей степени соответствует «Стратегия национальной обороны»[9] (США – А.П.), которая издается Министерством обороны США один раз в четыре года и развивает основные положения «Стратегии национальной безопасности». В этом документе содержится анализ военно-политической обстановки в различных регионах мира, даются оценки военных угроз и вызовов национальной безопасности США, определяются цели, сферы ответственности, общие задачи и ключевые направления деятельности военного ведомства и американских Вооруженных сил на ближайшую перспективу.
Таким образом, стратегический анализ в полной мере используется в практике государственного управления ведущих зарубежных государств. Анализ внешней среды является ключевым составным элементом стратегического анализа и имеет глубокое научное обоснование в общей теории систем. Жизнедеятельность всех социальных систем, в том числе организационных, к которым относится государство, в значительной мере обусловлена характером их взаимоотношений с другими государствами, а также метасистемами, такими как мировое сообщество и международные организации, представляющими внешнюю среду[10].
Внешняя среда всех социальных систем включает, таким образом, две основные составляющие: макроокружение и непосредственное окружение,- считает В.П. Назаров. Наибольшее воздействие на социальные системы оказывает непосредственное окружение, которое обеспечивает основную жизнедеятельность систем в форме материально-технических, финансовых, трудовых и иных потоков. В связи с этим должно подвергаться анализу сначала внутреннее состояние системы (государства) по основным параметрам, определяющим ее жизнеспособность и безопасность, обеспечение населения жизненно необходимыми предметами потребления, условиями жизнедеятельности и пр.
На макроуровне эти параметры трансформируются в обобщенные характеристики внутреннего состояния страны — состояние экономики, нормативно-правовое обеспечение жизнедеятельности государства и его структур, политические процессы, природная среда и ресурсы, состояние социально-культурной, производственной, научно-технической и технологической сфер, инфраструктуры и ряд других. Каждая обобщенная характеристика декомпозируется на ряд конкретных характеристик. Например, в экономической области — структура национального хозяйства, величина валового национального продукта, структура национального бюджета, тарифы и налоги, уровень инфляции и стабильность валюты, развитость банковской системы, источники инвестиций и капитальных вложений, развитость рыночной инфраструктуры и другие[11].
Последствия такого положения крайне серьезны. За последние 200 лет Россия участвовала примерно в 60 эпизодов вооруженного противоборства, из них она имела удовлетворительную готовность к их началу примерно в 15–20% случаев. При этом из 12 самых крупных войн Россия только в две вступила предварительно подготовленной (война с Турцией в 1877 г. и Японией в 1945 г.) [12]. Практически во всех случаях органы внешней разведки России обладали таким объемом данных, который позволял заблаговременно выявлять нарастающие угрозы и принимать меры по их нейтрализации или подготовке страны к войне. Другой вопрос заключается в том, как политическое руководство использует эту информацию и анализ. Известно, например, что информация, поступавшая И. Сталину накануне 22 июня, была достаточно противоречивая, а её использование им было не вполне эффективным. Источников информации и её качество порой было смешанным, а доклады руководителей разведки не были однозначными.
Однако они докладывали руководству страны преимущественно разрозненную, порой противоречивую информацию. В результате отсутствие надлежащего информационно-аналитического обеспечения принятия решений высшим руководством страны не позволяло осуществлять комплексный анализ информации, оценку и прогнозирование развития ситуации, выработать адекватные ситуации варианты решений.
Складывается впечатление, что накануне 24 февраля 2022 года информация о расстановке политических сил и соотношении военных сил на Украине также была, как минимум, противоречивая. В результате реализации некого плана (условно «плана А») оказалось, что многие его условия не соответствовали реалиям. Но другого плана (условно «плана Б») не было. Пришлось ВС РФ реализовывать тот план, который уже не соответствовал реалиям. С одной стороны, это было объективно неизбежно – на один план противник всегда предлагает свой,- но, с другой стороны, потребовалось пересматривать все положения СП в военной области уже через несколько недель.
В ещё большей степени пришлось вносить изменения в СП СВО на Украине в сентябре 2022 года после контрнаступлений на харьковском и херсонском направлениях ВСУ. «Частичная мобилизация» и другие мероприятия ОПК России уже не соответствовали статусу СВО, который фактически был изменен внесением поправок в ФЗ.
Надо признать, что анализ и весь процесс СП в России, который был продемонстрирован в 2022 году, оказался достаточно и справедливо под огнем критики. И не только из-за потери замороженных 400 млрд. долларов и плохо организованного процесса «импортозамещения», но и из-за устаревших процедур СП в военной области (например, закупок ВВСТ). Но, главное, на мой взгляд, основные положения СНБ РФ, утвержденной в 2021 году, уже не в полной мере отражали изменившиеся реалии, прежде всего, военно-политические. Что еще хуже – они фактически были проигнорированы исполнительной властью, которая в 2021году – начале 2022 года не сделала многое из того, что должна была бы сделать.
Иногда в этой области можно воспользоваться успешным западных опытом. Из зарубежной практики наиболее яркими примерами стратегического анализа можно считать такие документы в области безопасности и внешней политики США, как ежегодный доклад президента конгрессу о состоянии национальной безопасности, «Всесторонний обзор состояния и перспектив развития Вооруженных сил», «Стратегия национальной обороны», «Национальная военная стратегия» и ряд других, прежде всего, работы авторитетных авторов, например, Э. Лютвака[13].
В России документами стратегического анализа выступают послания и выступления Президента РФ, которые, однако, как правило, имеют характер важных, но тактических документов. Системообразующих документов нет. Таких, например, как доклады генсеков съездам, которые носили по-своему фундаментальный характер для анализа и оценок. Они изначально предназначались для качественных оценок современного периода и возможных перспектив развития в будущем[14].
В нашей стране «на сегодня» единственным системным документом стратегического анализа можно считать ежегодный доклад Секретаря Совета Безопасности Президенту Российской Федерации о состоянии национальной безопасности в истекшем году и мерах по ее укреплению, который представляется в конце января каждого года, рассматривается главой государства с изданием перечня поручений Правительству РФ и федеральным органам исполнительной власти. Но этот документ остается неизвестным.
Совершенно очевидно, что требуется авторитетный и не вербальный, не личностный, документ, в котором дается оценка состояния МО и ВПО. «Сухой» вариант такого документа присутствует в СНБ (Раздел II «Россия в современном мире: тенденции и возможности», Ст. 6-24), но он настолько нормативен (что в определенной степени хорошо), что не является политической оценкой. В нём дается «объективная», слишком абстрактная оценка состояния МО-ВПО. В частности, в Ст.9 говорится: «В условиях нарастающей геополитической напряженности политика Российской Федерации должна способствовать устойчивости системы международных отношений, опирающейся на международное право… и т.д.»[15]. Эта оценка политики не является реальной оценкой, основанной на анализе состояния МО-ВПО, а, скорее, неким абстрактным пожеланием «неким партнерам», которые никогда не будут его не только выполнять, но и читать.
________________________________________
[1] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с. 128.
[2] Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование / Б.Н.Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. 4-е изд. перераб. и допол. Москва: Экономика, 2011, с. 301.
[3] Оценка – зд.: процесс количественного и качественного определения параметров.
[4] Военная угроза выступает как состояние межгосударственных отношений, при которых существует непосредственная возможность применения военной силы. См., например: Клименко А.Ф. Методика оценки военных угроз и меры по их нейтрализации // Военная мысль, 1993, №5, cc. 26–34.
[5] Угроза национальной безопасности – зд.: совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность причинения ущерба национальным интересам Российской Федерации ) Указ ПР №400, Ст.5 СНБ РФ от 2 июля 2021);
[6] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с. 129.
[7] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с. 129.
[8] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с. 129
[9] National Security Strategy [December 2017]. — URL: https://www.hsdl. org/?abstract&did=806478.
[10] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, СС.138-139.
[11] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с.139.
[12] Курс военной стратегии: учеб. пособие: в 4 ч. М.: ВАГШ ВС РФ, 1996. Т. 1, с. 52–78.
[13] Люттвак Эдвард. Стратегия: логика войны и мира. Москва: АСТ, 2021. 448 с.
[14] Средства защиты российской идентичности: монография / О.В. Боброва, А.И. Подберезкин.- Подольск: ПФОП, 2022.- 416 с.
[15] Указ ПР №400, «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 2 июля 2021 г.
