Отсутствие действенных механизмов реализации стратегических планов[1] затеняет проблему «жесткой» привязки планов и необходимых корректив. Выше уже не раз говорилось, что военные теоретики и военачальники не считали такие оперативные планы догмой, жесткой схемой для реализации, но признается, что чем детальнее и подробнее эти планы и теория подготовлены, тем эффективнее в будущем процесс принятия решений и любая неизбежная импровизация.
Как известно, решение масштабных государственных задач в России исторически основывалось на централизованной системе принятия управленческих решений и носило программно-целевой характер[2]. В качестве примера можно привести принятие в 1882 году «Двадцатилетней программы усилении Русского флота», положившей начало целой серии программ военного строительства. В 1909 году была разработана десятилетняя программа судостроения (1910–1920 годы), в 1913 году – «Малая программа по усилению армии», рассчитанная на 1913–1917 годы и её расширенный вариант – «Большая программа по усилению армии»[3].
СП и Федеральный закон на долгосрочный период
Теоретические основы программного планирования при решении стратегических государственных задач были заложены в феврале 1920 года при подготовке знаменитого «плана ГОЭЛРО», ставшего первым перспективным комплексным планом развития отечественной экономики, а ещё раньше Генеральным штабом Российской армии, которая подготавливала со второй половины XIX века фундаментальные оценки, прогнозы и планы военного строительства[4].
Далее этот опыт был использован при разработке носивших стратегический характер пятилетних планов развития народного хозяйства, включающих планы создания и реформирования оборонной промышленности и создания научно-технического задела в интересах обеспечения обороны и безопасности государства[5]. Новый шаг – безусловно – смена промышленной политики с рыночной на «технологическую»[6], о которой 15 июля 2022 года заявил новый вице-премьер Денис Мантуров. Во многом, стало следствие провала политики «импортозамещения» в технологических областях[7].
Централизованное управление научно-техническим развитием осуществлялось на основе планов, которые разрабатывались, начиная с 1972 г., в рамках «Комплексной программы научно-технического прогресса»[8].
Программно-целевому управлению развитием отечественного ОПК положило начало принятое 10 июня 1969 г. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от № 433-157-69 г. «О дальнейшем улучшении планирования развития вооружения и военной техники». В соответствии с этим Постановлением был разработан проект «Программы вооружения на 1971–1980 гг.», при подготовке которого был создан научно-методический задел, на основе которого разрабатывались все последующие советские и российские программы вооружения, включая современную Государственную программу вооружений на период 2018–2025 годов (ГПВ–2025)[9].
Необходимость усиления обязательности горизонтов планирования для ВС и ОПК
Развитие ВС, ВВСТ и ОПК, прежде всего, НИОКР и промышленности, предполагает их долгосрочный характер. Горизонты планирования фундаментальных и прикладных НИР составляют 20-40 лет, а ОКР 10-15 лет. Строительство и оснащение производств занимает в современных условиях всего несколько лет, но развитие их современных технологий – уже 10-30 лет[10]. Недостатки такого долгосрочного планирования сказались уже в ходе проведения СВО на Украине в 2022 году[11].
Общее понимание этого факта, однако, не означает, что все действия, направленные на повышение эффективности долгосрочного планирования, были успешны. Еще в 2012 году В.В. Путин подписал указ (от 7 мая 2012 года № 603) «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса», который должен был стать своего рода «дорожной картой» и вектором для всех последующих ключевых организационно-управленческих решений и нормативных правовых актов (далее соответственно – ОУР и НПА), направленных на дальнейшее совершенствование государственной военной организации и оборонно-промышленного комплекса (далее – ОПК) Российской Федерации[12].
Указ не только носит нормативный характер, но и прямо предписывает Правительств обеспечить реализацию важнейших мероприятий с предельно чётко обозначенными сроками и перспективами[13]. Более того, Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 603 отчасти восполняет образовавшиеся пробелы правового регулирования в сфере исключительного регулирования федеральных законов в области государственной программы вооружения (далее – ГПВ), государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ), федеральной контрактной системы (далее – ФКС), государственно-частного партнёрства (далее также – ГЧП), международной оборонно-промышленной кооперации (далее – также МОПК) и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами (далее – ВТС).
В числе поручений, данных Президентом Российской Федерации В.Путиным Правительству Российской Федерации, было создание качественно новой системы анализа и стратегического планирования в области противодействия угрозам национальной безопасности на период от 30 до 50 лет в интересах формирования ГПВ;
– расширение практики проведения открытых конкурсов и аукционов в рамках реализации ГОЗ и повышение ответственности за нарушение требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере ГОЗ;
– совершенствование нормативно-правовой базы в сфере ГОЗ и ценообразования в отношении продукции военного назначения (далее – ПВН);
– упрощение процедуры создания новых производств ПВН, в том числе посредством реализации механизма ГЧП;
– создание системы, направленной на совершенствование управления экономической деятельностью организаций ОПК в целях оптимизации производственных процессов, позволяющих использовать передовые технологии, в том числе зарубежные, для создания качественной продукции;
– обеспечение развития прорывных высокорискованных исследований и разработок, фундаментальной науки и реализация прикладных исследовательских программ в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства; подготовка методическихрекомендаций по формированию проекта ГПВ на 2016–2025 годы, предусматривающей комплексное перевооружение Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на основе конкурентоспособных отечественных образцов вооружения, военной и специальной техники (далее – ВВСТ)[14].
Кроме того, Президент поручил Правительству подготовить предложения по уточнению правил разработки и выполнения ГПВ.
_______________________________________
[1] Путин В.В. Указ Президента Российской Федерации № 633 от 8 ноября 2021 года «Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». Ст. 2. Указа / http://www.kremlin.ru/acts/news/67074
[2] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с. 61
[3] Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учебник / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Экономика, 2-11. 604 с., сс. 300–344.
[4] См., например: Наши соседи и некоторые другие главнейшие государства. Обзор их военной мощи. М.: Остоженка, Типография Окружного штаба, 1913 с, 602 с.
[5] Стратегическое сдерживание: новый тренд и выбор российской политики: монография / А.И. Подберёзкин, М.В. Александров и др. М.: МГИМО-Университет, 2019. 656 с.
[6] Мантуров: Россия должна перейти от рыночной промышленной политики к политике технологического суверенитета. 15.07.2022 / https://www.business-gazeta.ru/news/557127?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop
[7]James Byrne, Gary Somerville, Joe Byrne, DrJack Watling , Nick Reynolds and Jane Baker. Silicon Lifeline: Western Electronics at the Heart of Russia’s War Machine /RUSI (Royal United Services Institution). 8 August 2022 // https://disk.yandex.ru/i/3kqTWI6Noygawg
[8] Афиногенов Д.А., Грибин Н.П., Назаров В.П., Плетнев В.Я, Смульский С.В. Основы стратегического планирования в Российской Федерации: Учебное пособие /под общ. ред. В.П. Назарова. М.: Проспект, 2015, cc. 73–74.
[9] См.: Подберёзкин А.И. Современная военно-промышленная политика в условиях четвертой промышленной революции. / В кн.: Промышленная политика: монография / кол. авт.; под ред. А.С. Булатов. М.: КНОРУС, 2020, сс. 151–176.
[10] См. подробнее: Подберёзкин А.И. Современное мироустройство, силовая политика и идеологическая борьба. М.: ИД «Международные отношения, 2021, cc. 308-359.
[11] Подберезкин А.И. Государственная Стратегия безопасности России после февраля 2022 года / Обозреватель, 2022, №5-6, cc. 5-27
[12] О реализации планов (программ) строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 603 // Собрание законодательства РФ. 2012. №19. Раздел III Указы и распоряжения Президента РФ.
[13] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022, с.131.
[14] Бондаренко А. В. Актуальные вопросы нормативно-правового регулирования внешнеторговой части государственного оборонного заказа / Вестник Восточно-Сибирской открытой академии, 201, № 14, cc. 14–24 / http://vsoa.esrae.ru/pdf/2014/14/844.PDF
