Климова О.В.
ст. преподаватель Нижневартовского экономико-правового института (филиала) Тюменского государственного университета
В Российской Федерации закреплено право государственной собственности на недра и ресурсы недр, в их естественном залегании, поскольку именно с момента извлечения полезные ископаемые могут переходить из государственной в частную собственность. Следует отметить, что закрепленная ст. 2.1 Закона РФ "О недрах" единая государственная собственность на недра по своему содержанию является общефедеральной, то есть недра и их богатства в естественном залегании принадлежат в качестве объекта собственности федеративному государству - Российской Федерации - и используются в интересах всего государства. Поскольку Закон "О недрах" принимался до принятия Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, он не мог не вступить с ними в противоречие, прежде всего потому, что Конституция и Гражданский кодекс допускают многообразие форм (или субъектов) собственности на природные ресурсы и разделяют понятия федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в Конституции РФ отсутствует норма, непосредственно закрепляющая право государственной собственности на все недра. Более того, п.2 ст.9 Конституции РФ устанавливает, что природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Из содержания данной нормы можно сделать два вывода: либо законодатель предусмотрел будущую возможность свободного оборота участков недр, либо в данном случае имеются в виду лишь извлеченные полезные ископаемые, которые фактически и являются природными ресурсами, определяемые как объективно существующие компоненты природы, известные человеку и используемые им в качестве источников экономического потребления.
В научной литературе высказывается мнение, что государственная форма собственности на недра нарушает принцип равноправия всех форм собственности (1).
Критикуя данную позицию, другие ученые указывают, что "на сегодняшнем этапе развития федеративных отношений в государстве необходимо обеспечить сохранение и укрепление единой государственной собственности на недра и их ресурсы в естественном залегании в противовес тенденции разделения государственной собственности на отдельные виды природных ресурсов на федеральную, региональную и муниципальную собственность.
Подобный подход обусловлен значимостью недр и полезных ископаемых в их естественном залегании, а также природных ресурсов в качестве общественного (общенационального) ресурса, как правило, невозобновляемого либо требующего длительных циклов для возобновления, пользование и распоряжение которым необходимо осуществлять под контролем государства" (2). Помимо этого, в юридической литературе отсутствует единая позиция по вопросу о том, нормами какой отрасли права регулируются отношения государственной собственности. Некоторые авторы вообще отрицают возможность регулирования права собственности на природные ресурсы гражданским правом. Так, О.С. Колбасов заявляет, что природные ресурсы не могут быть не только имуществом в гражданско-правовом смысле, но и вообще объектами собственности (3) А.Н. Вылегжанин, А.Ф. Самохвалов утверждают, что правовой режим природных ресурсов, являющихся важнейшей частью государственной территории, не определяется вещным правом собственности (4) Ряд ученых считает, что отношения государственной собственности являются институтом только государственного права.
В основе таких точек зрения лежит излишне категоричное понимание гражданского
права как исключительно частного права. Однако ни одна отрасль не может считаться только лишь частно-правовой или содержащей лишь публично-правовые начала. В то же время нельзя признать абсолютно верной точку зрения, согласной которой институт права государственной собственности является исключительно гражданско-правовым институтом. (5) Понятие права собственности выделяют в объективном и субъективном смысле. Объективный смысл предполагает право собственности как совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих отношения собственности как экономической категории и обеспечивающих собственнику право владения, пользования и распоряжения имуществом. В субъективном смысле право собственности - это принадлежащие конкретному лицу правомочия. Субъективное право собственности определяется через триаду, закрепленную в ст. 209 ГК РФ: право владения, пользования и распоряжения. Представляется, что указанными правомочиями исчерпывается и содержание права государственной собственности на недра, поскольку право собственности должно предоставлять равные возможности всем субъектам.
Некоторые авторы, однако, полагают, что право государственной собственности имеет свои специфические правомочия, отличные от предусмотренных ст. 209 ГК РФ, указывая, что право государственной собственности составляет либо одно исходное правомочие - управление (6), либо дополняют "триаду" правомочием управления (7), управления и контроля (8), либо заменяют право владения правом управления (9).
Представляется нецелесообразным включать в правомочия государства как собственника, выступающего на началах равенства в гражданском обороте, и административные полномочия государства в лице его органов. Ряд специалистов верно полагает, что действующее законодательство связывает форму собственности исключительно с принадлежностью имущества различным субъектам с одинаковым объемом правомочий (10), поэтому трудно согласиться с мнением, что содержание права государственной собственности отличается от общего содержания собственности, закрепленного ст. 209 ГК РФ.
Владение, пользование и распоряжение недрами до недавнего времени осуществлялось Российской Федерацией и ее субъектами совместно (п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Это так называемый принцип "двух ключей". Необходимо отметить, что в последнее время такой подход законодателя к установлению государственной собственности на недра подвергался критике. В частности, Е.В. Новикова указывала следующее: "реализация подхода так называемого одного ключа к распоряжению недрами, находящегося на федеральном уровне, позволит преодолеть проблему размытости в праве собственности не недра в рамках положений ст. 72 Конституции РФ. Закон "О недрах" может и должен определить конкретного субъекта государственной собственности" (11).
Той же точки зрения придерживается и Б.Д. Клюкин: "концепция совместного владения, пользования и распоряжения государственной собственностью, с нашей точки зрения, является тупиковой. Поэтому сейчас все большее признание находит единая государственная политика использования природных ресурсов, не разделенная на федеральную и политику субъектов федерации. Главный вопрос здесь в правильном учете экономических интересов федерации, регионов и местного населения. Он может быть решен путем распределения доходов и прибыли от недропользования в определенных закрепленных в Конституции РФ пропорциях" (12).
Право владения представляет собой обеспеченную правом возможность непосредственного обладания вещью. При этом следует согласиться с мнением В.А. Тархова, отрицающего целесообразность использования понятия "господство над вещью", поскольку вряд ли это допустимо при рассмотрении отношений между людьми, а не между людьми и вещами. (13) Поскольку субъектом права собственности на недра является государство, то владение осуществляет также государство, но лишь постольку, поскольку не передало конкретный участок недр в пользование иному лицу. В последнем случае владение будет осуществлять недропользователь, однако здесь необходимо учитывать один весьма существенный момент - недропользователь владеет не правом собственности на участок недр, а лишь ограниченным правом пользования недрами.
Владение тесно связано с пользованием, в связи с чем некоторыми авторами совершенно верно отмечается, что пользование в производственных целях таким объектом, как недра, невозможно без владения (14). Пользователь, не имея права владения, не смог бы располагаться под земной поверхностью и осуществлять все необходимые для пользования действия (15).
Пользование вещью может выражаться в различных действиях или бездействии и означает употребление вещи для получения каких-либо выгод, плодов, доходов и удовлетворение различных потребностей, в частности производственных, потребительских. Государство, предоставляя недра в пользование, не утрачивает своих полномочий собственника недр. В частности, государство при предоставлении лицензии устанавливает цель и пределы недропользования, осуществляет контроль за его надлежащим исполнением.
Представляется интересным мнение О.И. Крассова о том, что поскольку государство всегда передает свое правомочие пользования другим лицам, то содержание права государственной собственности составляют не три, а два правомочия: право владения и право распоряжения. (16)
Право распоряжения является наиболее специфическим правом, характеризующим право собственности. Под правом распоряжения понимается возможность определения юридической и фактической судьбы вещи. Распорядительными актами следует понимать такие действия, как отчуждение вещи, отказ от нее, залог, переработка, уничтожение вещи действиями собственника и другие. Следует отметить, что право распоряжения недрами не включает в себя возможности совершения действий, направленных на прекращение права собственности, поскольку право государственной собственности на недра носит исключительный характер, и недра не могут отчуждаться другим лицам.
Как отмечает С.А. Степанов, "государство как исключительный собственник недр в настоящее время ограничивается лишь установлением достаточно строгого режима недропользования (необходимость получения пользователем лицензии, отсутствие вещных прав иных субъектов на недра, ограниченность полномочий пользователя и т.д.). Такая юридическая сдержанность публичного собственника в отношении недр и их участков может быть обусловлена двумя группами причинами. Первая группа - причины техногенного происхождения, связанные с несовершенством технических и технологических процессов, обеспечивающих безопасное освоение, надлежащую эксплуатацию и, что более важно, восстановление участков недр. Ко второй группе относятся причины, с точки зрения гражданского права намного существеннее, заключающиеся в пока еще "несозревшей товарности" участков недр, недостаточной коммерческой привлекательности этого объекта недвижимости для субъектов экономического оборота" (17).
В соответствии с российским законодательством используемые участки недр представляют собой геометризованные блоки недр (18) Они вместе с неиспользуемыми участками недр в пределах РФ и ее континентального шельфа составляют государственный фонд недр, владение, пользование и распоряжение которым осуществляется совместно РФ и субъектами РФ.
Хозяйствующим субъектам нефтедобывающего комплекса для добычи полезных ископаемых участки недр предоставляются в пользование в виде горных отводов (геометризованного блока недр, т.е. геометрически определенного пространства недр, предварительные границы которых устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами), либо в виде геологических отводов при геологическом изучении без существенного нарушения целостности недр (ст. 7 Закона РФ "О недрах"). Одним из основных отличий в статусах этих двух видов отводов является то, что в границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование (ст. 7)
В связи с этим одним из наиболее показательных примеров из судебной практики является дело, касающееся геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений углеводородного сырья пойменного участка недр, расположенного на территории Астраханской области. ЗАО "Русгаз" обратилось в суд после того, как, представив 2 июня 2003 г. в МПР России заявку на получение лицензии на геологическое изучение указанного участка недр, получило от Министерства отказ (письмо от 4 июня 2003 г. N ПС-05-47/3756) по следующим причинам: а) пойменный участок недр уже предоставлен в пользование для геологического изучения двум недропользователям - ЗАО "Астраханьнефтепром" и ОАО "Приморьенефтегаз"; б) заявитель не представил предложений по координации работ, согласованных с действующими недропользователями (требование ст. 7 Закона РФ "О недрах"). Причем один из недропользователей, ОАО "Приморьенефтегаз", на соответствующее обращение заявителя уведомил ЗАО "Русгаз", что, "реализуя принадлежащее ему исключительное право, намерено самостоятельно осуществлять геологическое изучение пойменного участка".
Совершенно ясно, что никакого "исключительного права" у ОАО "Приморьенефтегаз" нет и быть не может, поскольку участок недр имеет статус геологического отвода, где свою деятельность, в соответствии с законодательством о недрах, могут осуществлять несколько недропользователей.
Суд вынес решение в пользу МПР России , не придав особого значения тому, что самому ОАО "Приморьенефтегаз" была выдана лицензия, когда на участке уже работал один недропользователь - ЗАО "Астраханьнефтепром", с которым предложения по координации работ, как можно предположить, заранее не согласовывались.
Согласимся с И.И. Павловым в том, что вопрос об исключительности права пользования недрами для геологического изучения приобретает особое значение, причем особо актуальной проблема становится при законодательном закреплении гарантий получения права пользования недрами для добычи полезных ископаемых при открытии месторождения . При этом непременным условием должно явиться установление в законе ограничений, связанных, в частности, с размерами участков недр, количеством участков, предоставляемых в пользование, и т.д., причем в отношении углеводородного сырья такие ограничения должны устанавливаться отдельно.
Как отмечает С.А. Степанов, ссылаясь при этом на А.Л. Маковского, "как и земельный участок, участок недр первоначально индивидуализируется и впоследствии включается в оборот публичной волей - оформлением соответствующими государственными и муниципальными органами геологического или горного отвода. В отличие же от отвода земельного участка отвод участка недр по известным причинам не осуществляется в натуре. ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" предусматривает именно такой "отвод" участка недр, по существу исключающий идентификацию и определенность данной недвижимой вещи, размывая ее характеристики условными геометрическими величинами и ориентировочным объемом извлекаемых полезных ископаемых, именно которые (а не участок недр) и являются целью недропользования".
Согласно ст. 7 Закона "О недрах" пользователь недр, получивший право пользования участком недр для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.
Как указывает С.В. Колдаев, "перечисленные исключительные права близки к арендным правам на имущество, но только к той разновидности аренды по статье 606 ГК РФ, которая предоставляет титул владельца имущества (владения и пользования имуществом)"; такого же мнения придерживается и Д.Г. Храмов . При этом С.В. Колдаев выделяет два отличия недропользовательских прав от арендных. Во-первых, государство предоставляет права пользования недрами не только как собственник, но и как суверен, орган публичной власти; во-вторых, исключительны права недропользования по своему содержанию очень близки к вещным правам на недвижимое имущество, а арендные же права по российскому гражданскому законодательству - права обязательственные.
Рассматривая правовой режим недр, нельзя не остановиться на одном из моментов, вызывающем оживленные дискуссии в современном научном мире, - какова правовая природа права пользования недрами, относится ли это право к вещным или обязательственным правоотношениям?
Вещные права оформляют и закрепляют принадлежность вещей (материальных, телесных объектов имущественного оборота) субъектам гражданских правоотношений, иначе говоря, статику имущественных отношений, регулируемых гражданским правом. Обязательственное правоотношение - относительное правоотношение, опосредующее товарное перемещение материальных благ, в котором одно лицо (должник) по требованию другого лица (кредитора) обязано совершить действия по предоставлению ему определенных материальных благ, таким образом, обязательственные права опосредуют динамику отношений.
Некоторые ученые считают, что право пользования участками недр является видом обязательственного права, основаниями возникновения которого могут быть акты органов государственной власти, соглашения о разделе продукции и пр. Другие считают права пользования недрами вещным правом, обосновывая этот вывод имущественным характером данных прав и возможностью использования вещно-правовых исков для защиты права пользования недрами.
Наиболее подробный анализ правовой природы того права, на основании которого хозяйствующий субъект нефтедобывающего комплекса, осуществляющий предпринимательскую деятельность, вступает в пользование участком недр, провел в своем исследовании Д.Г. Храмов. Он, в частности, приходит к следующим выводам: "право пользования недрами не носит вещного характера прежде всего потому, что в отношениях недропользования правовая связь правообладателя с окружающими субъектами не абсолютна, т.е. отношения недропользователя с собственником недр качественно другие, чем отношения правообладателя с прочими третьими лицами. Кроме того, содержание права недропользования определяется не законом, а конкретными актами - лицензией и лицензионным соглашением, и существует право недропользования постольку, поскольку существуют соответствующие акты". Продолжая свою мысль, Д.Г. Храмов пишет далее: "из альтернативы "вещное - обязательственное" нетрудно выбрать квалификацию для права, если очевидно, что оно - не вещное. Обязательственный характер права недропользования выражается в основном в содержании правоотношения, а точнее - в комплексе прав и обязанностей сторон, вступающих в отношения по пользованию недрами... В правоотношении по пользованию недрами его содержание имеет имущественный характер, т.к. действие недропользователя направлено на вещь - горный отвод".
В пользу таких выводов говорит следующее. Во-первых, в правоотношениях по пользованию недрами четко обозначены обе стороны отношений - пользователь (хозяйствующий субъект) и собственник недр, наделяющий правом пользования недрами (государство). Такая конструкция указывает на относительность данных правоотношений, следовательно, отпадает один из признаков вещного права - абсолютность отношений. Во-вторых, абсолютные вещные права носят бессрочный характер, в то время как пользование недрами в целях добычи полезных ископаемых основано на принципе срочности. В-третьих, отношения недропользования возникают не только на основании административного акта (выдача лицензии), т.к. разрешительный порядок предоставления прав пользования участками недр и распоряжения ими не имеет универсального характера. В отдельных случаях права пользования участками недр могут возникать из гражданско-правовых (договорных) отношений, в частности, путем заключения соглашения о разделе продукции. А, как известно, договор (соглашение) - это одно из оснований возникновения обязательств в силу прямого указания закона.
_________________________________________________________________________________
1. См Певзнер М.Е. Право собственности в недропользовании // Государство и право. - М., 2002. - N 3. - С. 27; Поздняков А.В. О равенстве прав на природные ресурсы // Проблемы собственности на природные ресурсы. - М., 1999.
2. Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права. - М., 2003. - N 3.
3. Колбасов О.С. Выступление на парламентских слушаниях по теме: "О собственности на природные ресурсы (объекты)" // Думский вестник. - М., 1995. - N 7. - С. 88 - 90.
4. Вылегжанин А.Н. Управление природными ресурсами России: к учету международно-правового и иностранного законодательного опыта / А.Н. Вылегжанин, А.Ф.Самохвалов // Государство и право. - М., 2000. - N 1. - С. 23.
5. Егоров Н.Д. Право собственности в системе российского права // Право и экономика. - М., 1999. - N 3. - С. 35 - 43.
6. Долинская С.А. Государственная собственность в России хозяйственно-правовой аспект // Нефтегазовая вертикаль. - М., 2005. - N 15. - С. 3.
7. Ерофеев Б.В. Земельное право: учебное пособие / Б.В. Ерофеев, Л.Г. Головачева. - М., 1998. - С. 71.
8. Турубинер А.М. Основные принципы российского земельного права и их развитие за 30 лет. - М., 2000. - С. 40.
9. Дембо Л.И. Право государственной собственности на природные ресурсы // Нефть, газ, право. - М., 2004. - N 6. - С. 12.
10. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: учебно-практическое пособие / К.И. Скловский, Л.В. Щенникова. - М., 2000. - С. 164.
11. Новикова Е.В. О новых подходах к формированию проекта федерального закона "О недрах" // Государство и право. - М., 2004. - N 3. - С. 43.
12. Клюкин Б.Д. Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования // Экологическое право. - М., 2002. - N 3. - С.25.
13. Тархов В.А. Собственность и право собственности / В.А. Тархов, В.А. Рыбаков. - Уфа, 2001 - С. 103.
14. Там же, с. 104.
15. Башмаков Г.С. Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенных полезных ископаемых. - М., 2002. - С. 25.
16. Крассов О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства. - М., 2002. - С. 31.
17. Степанов С.А. Система объектов недвижимости имущества в гражданском праве: теоретические проблемы: дис. ... док. юрид. наук: 12.00.03. - Екатеринбург, 2004. - С. 98.
18. П. 1.1 Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утв. Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 11 сентября 1996 г. N 35 // Российские вести. - М., 1996. - N 197.
viperson.ru
