Зернов С.В.
к.соц.н., с.н.с. ИПУ РАН
Признаком качественного скачка является обретение социальной системой новых возможностей, недостижимых на предыдущем уровне функционирования. Если переход на новый уровень происходит без потери устойчивости, то можно говорить об устойчивом развитии.
Неустойчивое состояние большинства современных государств при отсутствии качественно новых возможностей указывает не только на деградацию систем государственного управления, но и на то, что идеи и принципы, лежавшие в их основе, себя исчерпали. Формирование новых принципов произойдет в результате как случайного, так и систематического перебора различных вариантов теми людьми, которые будут вынуждены или сознательно станут стремиться к разрешению противоречий, созданных действующими системами управления. Большинство этих противоречий обусловлено отсутствием зависимости управленцев от тех, в чью пользу они должны осуществлять управление. Решение этой проблемы достижимо за счет введения развитых систем обратной связи, что позволит перейти от манипулируемого к самоуправляемому обществу. Тогда традиционное государство естественным путем превратится в сервисное государство.
Сервисное государство
Суть сервисного подхода состоит в рассмотрение элементов системы (социальной, биологической и пр.) как совокупности сервисных механизмов, обеспечивающих гомеостаз системы при взаимодействии с внешней средой. Для этого система должна иметь сервисные механизмы, на выходе которых существует взаимодействие с внешней средой, и механизмы, результаты функционирования которых используются во внутренних процессах. Между сервисами может существовать любое количество координационных (информационных) связей. При этом количество функциональных связей вполне определенно, так же, как и совокупность обратных связей. Более того, существование ряда функциональных связей и жестко заданного характера их взаимодействия является критически необходимым для существования системы как целостности. В этом смысле важной особенностью сервисного подхода является необходимость учета обратных связей, наряду с функциональными.
Такой подход не является чем-то принципиально новым. Например, в медицине познание устройства организма, по сути, свелось к выявлению функций обнаруженных внутренних органов. В итоге основной задачей стало выявление нормального режима функционирования органа (сервиса) и поиска медикаментозных и хирургических средств для восстановления его функционирования в нормальном режиме, т.е. в режиме аналогичном работе данного органа у других здоровых людей. В процессе развития медицины появилась возможность исследовать функционирование головного мозга человека. П.К. Анохину удалось создать модель функционирования головного мозга с учетом функционирования обратной связи. Описывая приспособительные свойства организма, он вводит понятие функциональной системы, в которой отражается принципы действий сервисной системы, как она представляется сейчас:
1. Афферентный синтез поступающей информации;
2. Принятие решения с одновременным построением афферентной модели ожидаемого результата - акцептора результатов действия;
3. Реальное осуществление решения в действии;
4. Организация обратной афферентации, за счет которой оказывается возможным сличение прогноза и полученных результатов действия.
Использование сервисного подхода открывает перспективы решения целого круга задач на основе единой методологии, которая:
- учитывает системный подход, в частности понятия надсистемы, системы и подсистемы оказываются необходимыми для решения любых задач функционирования сервиса;
- учитывает ситуационный подход, в частности понятие гомеостаза оказывается одним из средств обеспечения адаптивности;
- учитывает достижения теории управления, в частности интеллектуальность социальных систем при обработке информации;
- учитывает архитектурный подход, позволяющий осуществлять создание системы из ранее разработанных и вновь создаваемых элементов с заданной совокупностью свойств;
- учитывает влияние развития современных информационных технологий на менеджмент, в частности применение сервис-ориентированной архитектуры для формирования и развития архитектуры предприятия.
Благодаря сервисному подходу возникает возможность создавать системы управления, ориентированные не только на результат, но и на его последствия, весь спектр которых учитываются за счет разветвленной сети обратных связей. Это приводит к рассмотрению функций государственного управления как общественного сервиса, а само государство, построенное на основе сервисного подхода, превращается в сервисное государство.
Но для выполнения своих функций органам власти Сервисного государства потребуется большой объем статистической информация, в том числе о результатах своей деятельности. Существующие в настоящее время в органах власти отчеты о достигнутых результатах основываются либо на формализованных экономических показателях (объеме финансовых затрат, протяженности дорог и проводов и т.п.), либо на статистических результатах социологических опросов (доля населения, удовлетворенная качеством дорог, рост числа Интернет-пользователей и т.п.). Такие данные представляют собой предельно обобщенную информацию как о понесенных затратах, так и о полученных результатах. В результате чего становится невозможно как понять, что реально изменилось в жизни конкретного человека, так и сформировать объективно обоснованную программу для дальнейших действий.
Поэтому специалисты Сервисного государства столкнутся с необходимостью сбора информации об ухудшении или улучшении жизни конкретного человека или группы лиц (населения города, региона и т.п.), что достижимо за счет использования информации, получаемой по каналам обратной связи (т.е. от граждан органам власти). Стоимость получения детализированной и достоверной информации по конкретному случаю предоставления услуги управления государством до недавнего времени оказывалась слишком высокой. Развитие информационных технологий создало необходимые технологические предпосылки для решения этой проблемы, а интерес общества к Интернет позволил сформировать востребованную обществом информационную инфраструктуру.
Таким образом, к настоящему времени сформировались условия, позволяющие осуществлять сбор такой информации для обеспечения функционирования Сервисного государства. Более того, в Российском сегменте Интернета активно развиваются не только средства массовой информации, сообщающие пользователям о последствиях действий органов власти существующего государства, но и порталы, посвященные различным сегментам социальной жизни (защита прав покупателей, информация о поведении страховых компаний и т.п.) функционирующие исключительно за счет информации, получаемой по каналам обратной связи. Таким образом, российское общество не только считает такую работу общественно значимой, но и начинает строить свою деятельность (коммерческую и некоммерческую) с учетом, а порой и просто исходя из информации получаемой по каналам обратной связи.
В то же время действующая власть не содержит в себе механизмы, которые позволяют обеспечивать сбор и обработку такой информации. Очевидно, что это связано с принципами формирования существующей власти, которые не могут быть ею изменены. На этом фоне открывающиеся возможности приводят к постепенному изменению существующего политического равновесия. Этому способствует и то обстоятельство, что пространство доверия в Интернет-сообществах не достижимо посредством использования традиционных для действующей власти методов (прямых нормативных указаний или игнорирования нежелательной информации), а требует постепенности и постоянной практической демонстрации своей готовности следовать ранее объявленным приоритетам. Наконец, эффект "первооткрывателя" в Интернет многократно сильнее, чем в обычных СМИ, и поэтому доверие и интерес к первопроходцу оказывается всегда выше, чем к подражателям.
Кроме того, уже сформированы концептуальные предпосылки для функционирования системы государственного управления с использованием обратных связей - это концепции Электронного Правительства и Сервисного Государства. Их популярность объясняется, прежде всего, ориентацией на практическое решение конкретных задач. В частности на сегодня де-факто при реализации концепции Электронного Правительства широко используется сервис-ориентированная архитектура.
Принципиально концепция сервисного государства исходит из сходной посылки, но расширяет ее таким образом, что система государственного управления рассматривается как совокупность некоммерческих организаций, предоставляющих государственные услуги (сервисы), интегрированные в рамках развивающейся информационной архитектуры. Таким образом, методологическая (Сервисное государство) и технологическая (Электронное правительство) составляющие стремительно взаимопроникают и обогащают друг друга, позволяя обсуждать конкретные варианты организации Сервисов на основе существующих достижений по созданию Электронного Правительства. Необходимость такого перехода при создании Сервисного государства обусловлена тем, что неотъемлемым элементом предоставления услуги становится обратная связь к достигнутым результатам, информация для которой доставляется посредством электронных информационных систем. Это позволяет качественно повысить объективную оценку результатов предоставления услуги и обеспечить управляемость процессом ее предоставления и совершенствования за счет использования информационных технологий.
Для создания системы управления государственными услугами Сервисного государства, т.е. перехода к Сервисному государству на основе достижений Электронного Правительства необходимо обеспечить:
- Систему мониторинга и анализа исполнения государственных услуг предоставляемых как в электронном, так и в обычном виде. Система мониторинга должна обеспечивать независимую и защищенную (неманипулируемую) регистрацию информацию о предоставлении некачественных услуг органами власти Сервисного государства, а система анализа - статистическую обработку формализованной информации и качественный анализ текстовых сообщений;
- Систему регистрации взаимодействия с органами власти при предоставлении услуги. Система должна обеспечивать владельца (физическое или юридическое лицо) возможностью открытия информации ограниченному и неограниченному кругу пользователей. Данная информация должна подписываться электронной подписью и быть защищена от изменений так, чтобы информация о результатах взаимодействия посредством электронных средств признавалась судами. В дальнейшем необходимо расширение функционала вплоть до возможности участия третьих лиц в процессе взаимодействия с органами власти в режиме он-лайн, т.е. посредством конференций и форумов и т.п.;
- Систему публичного совершенствования услуг власти Сервисного государства, которая должна обеспечивать возможность публичного обсуждения, как конкретных услуг, так и самих принципов и методов управления, которые используются органами власти. Как при организации предоставления услуги, так и по формированию критериев оценки их эффективности;
- Систему взаимодействия с потребителем услуги (т.н. группы претензий), в обязанность которой будет входить ответственность за исправление грубых ошибок, допущенных органами власти при предоставлении ими государственных услуг, а затем и подготовка отчетов о повторяющихся ошибках в деятельности органов власти и системных проблемах, касающихся не только неоптимальности исполнения конкретной услуги органом власти, но и качества предоставления услуг в Сервисном государстве (вплоть до базовых функций: экономическое развитие, здравоохранение и т.д.)
Исходя из вышеизложенного, можно говорить о том, что не существует концептуальных и технологических препятствий для создания Сервисного государства. В то же время переход к активной фазе его создания произойдет лишь после того, как использование прямого (директивного) управления без учета обратной связи станет невозможным. Критерием этого станет невозможность сокрытия или игнорирования информации органами власти о допущенных ошибках своей деятельности и простоте сбора информации в Интернет для выявления преднамеренных искажений информации властью. Для этого необходимо существование гражданского общества, активно способствующего формированию Сервисного государства. В конечном счете, такая деятельность не только обеспечит необходимые информационные условия (прозрачность) для борьбы с коррупцией, но и сформирует появление достаточных условий для развития самоуправления, основанного на широчайших возможностях информационных технологий.
Социальные сети
Сервисное государство, как следует из его названия, должно обеспечивать непрерывность функционирования множества взаимосвязанных сервисов. Для чего необходимо обеспечить сбор, фиксацию и оперативное устранение всех отклонений от нормального режима функционирования конкретного сервиса и обеспечить устойчивость их работы в целом. Полученная информация должна позволять устранять причины ошибок и осуществлять усовершенствования сервиса. Само появление системы поддержки сервисов необходимо для своевременного обнаружения и разрешения выявленных проблем, решение которых должно осуществляться не случайным перебором вариантов, а в результате последовательного приближения к искомому решению. Что достигается через выявление причин, обусловливающих появление нежелательных следствий (проблем). Естественно это становится возможным лишь при условии формирования благоприятной среды для конструкторов, работающих над решением этих проблем, и интеллектуализации самой системы поддержки сервисов.
Из вышесказанного очевидно, что возникновение систем поддержки сервисов возможно лишь при условии устойчивой востребованности самих сервисов. В противном случае накопленный опыт окажется невостребованным. Как известно, невостребованный опыт утрачивается независимо от его ценности и цены, которую пришлось заплатить за его получение. В традиционном государстве нет потребности в накоплении опыта конструирования сервисов, что приводит к возникновению следующих проблем:
- Отсутствует возможность приобрести опыт в процессе решения конкретных задач. Так как нет общей задачи, то и не происходит накопления навыков взаимодействия;
- Содержательное объединение усилий требует совместного решения проблем, что обеспечивается лишь при условии существования соответствующей среды, которая отсутствует;
- Для эффективного и конструктивного решения проблем требуется информационная система, в которой они будут собираться;
- Разрозненное решение проблем оказывается неэффективным, а выявление универсальных закономерностей целиком зависит от стечения множества обстоятельств;
- Отсутствует совмещение последовательного поиска вариантов решения существующих проблем с обобщением достигнутых результатов, так как общество продолжает искать пути модификации традиционного государства.
В этих условиях на первый план выходят неформальные социальные отношения, которые и определяют будущие формы реализации общественных потребностей. Такие неформальные отношения в полной мере выявляют себя в социальных сетях, возможность долгосрочного манипулирования которыми сильно ограничена.
Формирование в таких сетях осознания необходимости обеспечения обратной связи от граждан к власти и ожидание изменения административных процессов в соответствии с их потребностями будет способствовать движению в сторону формирования сервисного государства. Признаками начала такого перехода будет уход от модели одностороннего давления власти на граждан к модели взаимного обмена информацией, предоставлению и потреблению информационных сервисов. Переход к такому состоянию можно будет назвать переходом к созданию Российского сервисного государства, в котором не будет осуществлено простое заимствование Западного представления о сервисном государстве. Будет выявлен смысл этого подхода, состоящий в использовании, для совершенствования деятельности власти, информации от потребителя услуги. Это необходимо, так как прямое копирование Западного представления о сервисном государстве для России неприемлемо.
В силу исторических особенностей (огромные масштабы страны, небольшое население, множество различных национальностей, религий и культур) в России всегда использовался механизм распределения полномочий, при котором государство брало на себя обязанность за создание условий для поддержания существования страны (борьба с внешними и внутренними врагами), но далеко не всегда брало на себя ответственность перед гражданами за свои действия. Периоды расцвета Российского государства совпадают с периодами согласованного видения государством и гражданами путей дальнейшего развития. Периоды застоя и репрессий характерны для моментов отрыва власти от народа. Возникновение таких периодов обусловлено тем, что мнение народа власти принимают во внимание исключительно по своей доброй воле. Таким образом, исторически отсутствие обязанностей властей слушать свой народ, приводило к стремлению быть с народом и вкушать почести, когда дела идут хорошо, и уничтожать всех недовольных, когда дела идут плохо. Что, в конце концов, отбило у народа всякую охоту вступать в борьбу с властью.
Поэтому можно полагать, что качественный скачок в развитии Российского государства будет достигнут только тогда, когда будет сформирована устойчивая сильная обратная связь (идеально - положительная, но на первых порах и отрицательной будет достаточно) между властью и гражданами государства. Ее наличие позволит не только решить ряд острейших проблем современности и большинство хронических Российских проблем (например, относящихся к коррупции), но и обеспечить устойчивое развитие государства.
Формирование таких обратных связей будет происходить постепенно. Стремление найти конструктивные варианты решения существующих проблем уже сейчас приводит к попыткам формирования обратных связей, к стремлению усовершенствовать традиционное государственное управление. Активные граждане уже сейчас договариваются между собой и создают в меру своих сил и возможностей простейшие сервисы. В перспективе это приведет к образованию группы (пула) сервисов в одном месте или удачного их объединения. Такое объединение потребует формирования простейшей системы управления этими сервисами, чтобы обеспечить эффективность и непрерывность их функционирования. Аналогично процесс произойдет в других регионах или с другими типами сервисов. В конце концов, возникнет потребность в конструировании сервисов и выявлении их архитектуры. С другой стороны, возникнет потребность в целенаправленном выявлении социальных напряжений и формированию стратегии создания сервисов. Наконец, когда масштабы функционирования сервисов станут сопоставимы с государственными, возникнет потребность в изменении принципов деятельности самой государственной власти. Это приведет к формированию Архитектуры Сервисного Государства и ее репозитория, что обеспечит возможность делать спецификацию и стандартизацию, а также в разы сократить затраты на создание последующих сервисов за счет использования повторных компонентов и обеспечения гарантированной совместимости (стыковки) сервисов между собой.
Направляемая эволюция
Вышеописанный стихийный процесс возникновения Сервисного государства наряду с достоинством, состоящим в устойчивости достигаемого результата, имеет общеизвестный недостаток - плутать можно долго, тем более, когда рядом всегда есть те, кто для поддержания уловов сознательно стремится делать воду мутной. Поэтому наличие тех, кто способен видеть явные манипуляции и предупреждать о тупиковых вариантах действий, вряд ли будет для общества лишним в его нынешнем состоянии. Их эффективность возросла бы многократно, если бы они были вооружены соответствующей научной теорией. Такие люди будут формироваться из числа тех, кто в силу обстоятельств или собственной заинтересованности обнаружит отсутствие столь необходимых каналов обратной связи и выявит причины несовершенства действующих механизмов государственного управления. Фактически это будут первые конструкторы систем государственного управления. Они появятся аналогично тому, как это произошло с конструкторами в технике создавшими системы управления телевизорами, кораблями, космическими ракетами и т.д. В отличие от социальных инженеров (социальных манипуляторов) деятельность социальных конструкторов (социальных созидателей) будет направлена не на обман общества по заказу, а на помощь в решении существующих социальных проблем, включая проблемы совершенствования государственного управления. Они будут пытаться создавать системы управления, в том числе и системы управления сервисами. Для этого им понадобится найти описание действующих систем управления, что неизбежно повысит открытость и прозрачность систем государственного управления. Анализ этих систем позволит им путем итераций выявить оптимальные варианты создания систем управления сервисами. А учет конструктивного мнения гражданина позволит усовершенствовать механизм управления, даже если оно будет единственно. Они найдут поддержку в лице граждан, которые будут высказываться против традиционных систем государственного управления в пользу создания элементов Сервисного государства. Это позволит осуществлять их целенаправленное усовершенствование и получать вознаграждение за свою конструкторскую деятельность.
Кроме обратной связи социальные конструкторы будут описывать архитектуру социальных механизмов, и за счет этого появится возможность априори знать особенности социального механизма и границы его применимости. Отсюда будут видны потребности в разработке новых более совершенных механизмов, обеспечивающих решение новых задач. Безусловно, никто не сможет точно указать, когда будет решена конкретная проблема, но будет появляться все больше ясности в причинах проблем и способах их локализации. Возникнет дифференциация между несовершенством социального механизма и его неправильным использованием. Будет выявлено, что существуют задачи, которые в принципе не могут быть решены посредством существующих механизмов, а значит, необходимо переформулировать задачу так, чтобы возникла возможность получить имеющееся решения в рамках существующих возможностей.
В итоге произойдет постепенное осознанное понимание реальной ситуации и имеющихся возможностей, найдены адекватные варианты решения ряда проблем. Все это позволит обществу избавиться от необходимости выживать и позволит начать жить. До тех пор пока оно не исчерпает себя. То, что придет ему на смену, узнает лишь тот, кому доведется жить в это время. Но такая возможность будет только в том случае, если переход к Сервисному государству произойдет раньше, чем развалится традиционное государство.
Viperson
