ТЕЗИСЫ
выступления на парламентских слушаниях
"Проблемы совершенствования лесного законодательства
Российской Федерации"
Уважаемые участники парламентских слушаний!
Я представляю в Государственной Думе 188 избирательный округ - Читинскую область. Основываясь на результатах своих , в том числе, и недавних встреч с избирателями, должен сказать, что сегодня на первый план в регионе выходят проблемы, связанные с ситуацией в лесной отрасли. Разрушается система экологического контроля и лесной службы, настоящим бедствием стали лесные пожары, отмечается рост незаконных рубок и вывоза за пределы страны делового леса, в том числе - особо ценных пород. Многочисленными стали случаи самовольного захвата земель водоохранных зон, появились факты отторжения земель особо охраняемых природных территорий.
Ситуация, как мы все понимаем, весьма неблагоприятна и обусловлена она, главным образом, несовершенством лесного законодательства. Ученые и экологи Забайкалья, юристы и политики с тревогой говорят о существенных недостатках законодательной базы в этой области.
Лес - уникальный, единственный в своем роде возобновляемый природный ресурс. В конечном счете при рациональном использовании леса могут дать государству наибольшую экономическую выгоду. По разным экспертным оценкам Россия без ущерба для экосистемы может заготавливать до 800 млн. м3 древесины ежегодно при нынешнем объеме заготовки 170 - 180 млн. м3 в год. Только экспортный потенциал российского леса оценивается в сумму 40-50 млрд. долларов, что сопоставимо с доходами от экспорта минерального сырья. На сегодня экспорт лесоматериалов не превышает 5 млрд. долларов.
Вместе с тем, лесная отрасль страны с начала 90-х годов находилась в глубочайшем кризисе. Так, в Читинской области при объеме заготовки в 7 млн. м3 в 1990 г., в 1998 г. было заготовлено только 0,9 млн. м3 древесины, в 2002 - 1,5, 2003 - 1,4 млн. м3.
Общий экономический подъем в России не оказал существенного влияния на улучшение ситуации в лесной промышленности. Качественного прорыва, который позволял бы говорить об уверенном движении вперед не произошло. Лесная отрасль по-прежнему находится в тяжелейшей экономической ситуации. До 80 % основных фондов полностью изношены и состоят в основном из советской техники и оборудования. Большинство крупных и средних предприятий отрасли либо получают мизерную прибыль (2-5 %) либо вообще убыточны. Единственная часть лесного хозяйства, получающая стабильно высокую прибыль - криминальная. Более 15 лет лесной комплекс находится на периферии российского бизнеса и существует за счет собственных, весьма скудных средств. Вряд ли в стране найдется еще хоть одна сфера хозяйственной деятельности в которой столь велико отставание от мирового уровня как в техническом, так и в культурном отношении.
Для кардинального исправления ситуации лесной комплекс нуждается в полномасштабных инвестициях. По оценкам аналитиков для устойчивого экономического роста необходимо 4-5 млрд. долларов ежегодно. В настоящее время объем инвестиций в лесной бизнес составляет 18-20 млрд. рублей, т.е. около 15% от реальной потребности.
Вместе с тем вложение капитала в лесную отрасль находится на самом низком уровне привлекательности. Основной причиной такой ситуации является крайне неэффективный механизм доступа к лесным ресурсам, а также полный запрет на возможность какой-либо переуступки прав лесопользования и отсутствие института права собственности на лесные участки.
Следует признать, что действующий Лесной кодекс РФ 1997 г. создавался чиновниками и для чиновников. В связи с чем, содержит детальное изложение их функций и создает непреодолимые препятствия для развития рыночных отношений в отрасли.
Проект Лесного кодекса РФ содержит новую концепцию управления лесопользованием и лесным хозяйством, в корне отличающуюся от действующего Лесного кодекса РФ. В целом концепция базируется на отказе от сложившегося многолетнего жесткого регламентирования, на переходе к заявительному типу лесопользования, к ведению лесного хозяйства преимущественно лесопользователями и к возникновению различных видов собственности на леса.
Необходимо признать, что в целом идеи, заложенные в рассматриваемую модель Лесного кодекса являются прогрессивными и в случае их осуществления могли бы придать мощное поступательное движение развитию экономических процессов в лесной отрасли.
Но, к сожалению, проект имеет много принципиальных замечаний.
1. Важным замечанием является то, что весь проект кодекса написан с точки зрения обращения с лесом как с имуществом. Совершенно не учтена важнейшая биосферная роль леса. Все прописанные в проекте ограничения пользования, меры по лесовосстановлению и охране, а также декларации о неистощительности опять таки написаны с точки зрения поддержания в порядке имущества. И только. Экологическая, биосферная составляющая, которая хоть и не в полной мере, но существует в действующем кодексе, совершенно потеряна в новом кодексе.
2. Проект не содержит определения применяемых в нем понятий и терминов. Это было недостатком и действующего кодекса. Но в последнем применялись в основном стандартные лесные термины и понятия, устоявшиеся за десятилетия и даже столетия их применения и содержащиеся в учебниках и словарях. Новый же проект вводит совершенно новые понятия (лесохозяйственный округ, технический регламент, исконная среда обитания и т.д.), нередко вообще не применяемые специалистами. Например, неоднократно примененный термин "порубка" имеет гулаговский оттенок и никогда не применялся в специальной лесной литературе. Без определения основных терминов кодекс не будет выполнять функцию правовой основы в судебных процессах.
3. Виды лесопользования перенесены в проект (ст. 28) из действующего Лесного кодекса 1997 г., хотя это далеко не исчерпывающий список видов, в нем отсутствуют экологические и ряд социальных видов пользования. Кроме того, в нем применяются давно устаревшие термины "второстепенные лесные ресурсы" и "побочное пользование". В результате, ряд новых, а тем более перспективных видов пользования выпадает из сферы правоприменения.
4. Неудовлетворительным является содержание ст. 38, в которой ч. 1 разрешает коренным малочисленным народам (КМНС) "в границах их исконной среды обитания" осуществлять все виды пользования. Но промышленная заготовка древесины, заготовка живицы и пользование лесом для научно-исследовательских целей никогда не входили в набор традиционного природопользования КМНС, поэтому не могут быть разрешены в безусловном порядке. Более того, главное пользование просто противоречит статусу таких территорий, которые, кстати, имеют иное законодательное название, не "исконная среда обитания", а "территории традиционного природопользования".
Не менее некорректным является разрешение в ч. 2 этой статьи вести традиционное природопользование без документального оформления.
5. Вызывает большое сомнение предложенная МЭРТ РФ концепция, по которой из проекта нового Лесного кодекса полностью исключен такой порядок получения лесов в аренду как конкурс и концессия. Насколько нам известно, это личная и принципиальная позиция г. Грефа, который полагает, что конкурсы являются крайне неэффективным механизмом. Создается ощущение, что авторы проекта выстраивали данную конструкцию применительно к лесам Европейской части России. Единственным условием для получения лесного участка в аренду является предложенная за него цена (п.11 ст. 60 проекта ЛК).
Вместе с тем, около 3/4 российских лесов находятся в зоне экономической недоступности, которая характеризуется полным отсутствием какой-либо инфраструктуры, прежде всего в Сибири и на дальнем Востоке. При таких обстоятельствах никто не станет вкладывать серьезные деньги в долгосрочный проект, требующий больших капиталовложений непроизводственного характера на начальном этапе. Только конкурс или концессия позволяют правильно распределить направление ресурсов инвестора.
Необходимо учитывать и то обстоятельство, что аукцион по своей природе не может содержать каких-либо социальных гарантий местному населению. А в большинстве регионов Сибири и Дальнего Востока именно конкурсы и концессии дают гарантированную работу десяткам тысяч людей и позволяют решать множество других социальных проблем.
В случае принятия нормы, предложенной МЭРТ РФ можно с высокой степенью вероятности предположить, что основными игроками на лесных аукционах станут финансовые спекулянты. При этом безусловно прогрессивный механизм перенайма и субаренды лесных участков, предусмотренный ст. 69 проекта ЛК создает вполне легальную процедуру перепродажи прав на аренду без целей ведения реальной хозяйственной деятельности. Допускаю, что применение данной концепции может принести на начальном этапе дополнительные поступления в бюджет, однако они не сообразуются со стратегическими планами развития лесного хозяйства страны и в дальнейшем причинят экономике серьезный ущерб.
Поэтому на наш взгляд было бы полезно дополнить рассматриваемый проект Лесного кодекса положениями о конкурсе и концессии, предоставив субъектам Федерации самостоятельно или по согласованию с федеральными структурами в каждом конкретном случае определять способ предоставления лесных участков в аренду.
6. К сожалению, вызывает большие сомнения обоснованность переложения всех расходов по содержанию арендованного лесного участка на арендатора, в том числе по лесовосстановлению, противопожарным мероприятиям и тушению лесных пожаров ст. ст. 42, 49 проекта).
Как показала практика, задолженность государства перед лесопользователями за тушение пожаров в 2003 г. едва не привела их к разорению. При таких условиях будет иметь место лишь имитация активности арендаторов без принятия реальных мер по пожаротушению. Мне приходилось часто бывать в Читинской области в период небывалых за последние 25 лет лесных пожаров. Я видел, ту самоотверженность, которую проявляли и руководители и простые рабочие предприятий при тушении пожаров. Зачастую на борьбу со стихией направлялась последняя пригодная техника и выделялось последнее горючее. Нет нужды лишний раз говорить о том, что в период пожаров ни одно предприятие не занималось лесозаготовками и как следствие несли огромные убытки.
Думаю вы понимаете к чему приведет введение подобной нормы.
Поэтому предлагаю внести изменения в проект ЛК с тем, чтобы предусмотреть постепенный (до 5 лет) переход арендатора на полное содержание арендованных участков до того момента как лес начнет полностью осваиваться.
7. Существенным замечанием является то, что проект совершенно не предусматривает участие в управлении лесами местного населения и неправительственных природоохранных организаций, с которыми в мире сегодня считаются все. Отсутствует прозрачность в принятии тех или иных решений в области лесопользования не предусматривается контроль общественности.
8. Вызывает беспокойство предпринятая в проекте попытка разрушить всю систему управления лесным хозяйством страны, которая создавалась столетиями. В проекте кодекса вообще отсутствует понятие ныне действующей основной низовой единицы управления лесным фондом - лесхоза. Нельзя забывать, что в лесхозах работает более 100 тыс. квалифицированных специалистов лесной отрасли.
С учетом изложенного, полагаю, что представленный вариант проекта Лесного Кодекса нуждается в серьезной доработке.
Спасибо за внимание.
Источник:voitenko.ru 26.10.06
