НОВЫЙ РЕЖИМ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ
`Моноцентризм`
Главным политическим итогом первого президентского срока В. Путина стало создание основ нового политического режима. Его центральное свойство - моноцентризм, ориентированный на модернизацию. Кремль восстановил себя в роли доминантного политического игрока. Претензии региональных лидеров и элиты бизнеса на ведущую роль были отвергнуты. Система власти и политическая система в целом стали более проходимы для сигналов из центра.
Новая идеология реформ
В годы первого президентского срока в общих чертах сформировалась и новая идеология реформ, отличная от той, которая определяла действия власти в период правления Б. Ельцина. Резко расширились масштабы и `глубина` реформ: трудно назвать такую сферу общественной жизни или направление государственной политики, которые в той или иной форме не стали объектом преобразований, реальных или планируемых. При этом в действиях власти отчетливо обозначилась `силовая` и `полицейская` составляющая. Объектами `силовых` действий стали представители различных отрядов элиты.
С определенной долей условности можно утверждать, что центральное место в новой идеологии реформы заняла формула `реформы плюс порядок`, которая обеспечивает стратегическую ориентацию модернизации на укрепление российского государства. Сохранение политической стабильности внутри страны в ходе реформ превращается в один из ведущих приоритетов. Это предполагает особую чувствительность власти к интересам и настроениям социально слабых слоев. Возникают два `контрастных` политических феномена - особая приближенность спецслужб к власти и более активное привлечение общественных сил к формированию государственной политики (в качестве противовеса `бюрократическим интересам`).
Внутренние противоречия нового режима
В соответствии с новой идеологией реформы шаги по либерализации экономики и модернизации государства сопровождаются консолидацией политического контроля в руках Кремля. Конкретными формами, обеспечивающими `встраивание` модернизации в замкнутую на Кремль систему власти стали:
- деавтономизация ключевых политических институтов и игроков и установление над ними контроля из центра;
- сужение зоны конфликта за счет перевода подготовки ключевых решений в `режим консультирования` (с губернаторами, элитой бизнеса и парламентской элитой).
Тесное переплетение моноцентризма и модернизации создало источник постоянного политического напряжения. Логика модернизации подталкивает Кремль к расширению союза с современным сектором общества, прежде всего, с наиболее `продвинутыми` отрядами элиты, и сотрудничеству со странами Запада. Но в отсутствии прочных основ современной государственности слишком тесный союз с динамичным `социальным меньшинством` рассматривался Кремлем как потенциальная угроза своему доминантному статусу. Это побуждало президентскую власть полагаться на административно-силовые `суррогаты` для восстановления политического равновесия. Привилегированный статус открывает перед силовиками широкие возможности, которые используются для `врастания` в бизнес и `укоренения` в социально слабой и традиционалистской части `путинского большинства`.
Латентные противоречия между моноцентризмом и модернизацией стали постоянным свойством нового политического режима. В первый срок правления В. Путина конфликт двух `начал` принимал различные формы - противоречий между модернизацией и `недружелюбным` идеологическим климатом, столкновений `продвинутых` групп с социальной периферией в пропрезидентском большинстве, борьбы между `силовиками`, высшими административными кадрами и большим бизнесом. Первоначально внутренняя устойчивость нового режима обеспечивалась `либерально-государственническим консенсусом` в новой правящей группе.
Изменения в федеральном центре: исполнительная власть
Новые политические ресурсы
Возникновение доминантного игрока оказало преобразующее влияние на всю политическую систему. В федеральном центре президентская власть с самого начала приступила к укреплению своих позиций. Ключевыми политическими ресурсами Кремля стал контроль над `президентским блоком` в системе исполнительной власти - `силовые` структуры и внешняя политика - и общественная поддержка, сохранившаяся на высоком уровне в течение всего периода после президентских выборов 2000 г. (феномены рейтинга и `путинского большинства`).
Президентская власть
Укрепление общественной поддержки: `перманентная избирательная кампания`
Широкая общественная поддержка становится главным условием развития политического моноцентризма, поэтому ее сохранение превратилось в важнейшую политическую функцию. С приходом В. Путина поддержание социальной стабильности становится одним из первостепенных политических приоритетов. Неструктурированная, но прочная связь с обществом, политическим воплощением которой стал президентский рейтинг, опознается как ценный политический ресурс. Крупные политические решения соизмеряются с тем, как они могут повлиять на социальное равновесие.
Значительное присутствие социально-слабых групп в составе `пропрезидентского большинства` удерживает Кремль от радикализации экономического курса (отмена реформы ЖКХ через повышение цен) и побуждает уделять повышенное внимание обеспечению регулярности в выплате пенсий и зарплат бюджетникам. Дополнительным вкладом в политическую стабилизацию стали сознательные попытки Кремля по символической, реинтеграции общества, направленные на частичное преодоление идеологического раскола, порожденного крахом коммунизма и распадом СССР (официализация музыки старого советского гимна). Необходимость поддержания постоянных связей с общественным мнением побуждала В. Путина выстраивать политическое управление в стиле перманентной избирательной кампании.
Новая внешняя политика
Наиболее радикальной модернизации - и в наиболее сжатые сроки - подвергся внешнеполитический курс. Сотрудничество с антитеррористической коалицией и договоренности, достигнутые в ходе визита В. Путина в США в ноябре 2001 г., привели внешнеполитический курс в большее соответствие со стратегией внутри страны. Возникла новая, более благоприятная внешнеполитическая рамка для российских реформ, способная выдерживать серьезные испытания (военная операция США и Великобритании в Ираке в 2003 г.).
Есть основания говорить о появлении `новой дипломатии`, не сводимой по своим качественным характеристикам ни к внешней политике времен А. Козырева, ни к внешней политике Е. Примакова. Отличительная черта `новой дипломатии` В. Путина - проведение `многовекторного` внешнеполитического курса. Сотрудничество с доминантным политическим игроком, побуждает Россию каждый шаг по сближению с США сопровождать укреплением своих позиций и встраивать в сложную систему равновесия, постоянно изыскивая возможности для расширения присутствия в приоритетных с внешнеполитической точки зрения зонах. `Многовекторный` курс наделяет дипломатию В. Путина устойчивостью в мировой политике и обеспечивает политическую защищенность внутри страны.
`Силовые` структуры: контроль, чистки и `консервативные` реформы
За время первого срока правления происходило постоянное укрепление президентского контроля над `президентским блоком` в системе исполнительной власти. Одновременно были созданы предпосылки для реформы всей совокупности структур и функций `президентского блока` в системе исполнительной власти.
Консолидация контроля. В два приема (`кадровые революции` в силовом блоке весной 2001 г. и 2003 г.) из руководства ключевых силовых структур оказались вытеснены многие представители конкурирующих группировок и кланов. Повысился институциональный вес МО и ФСБ. Упразднение в марте 2003 г. ФПС, ФАПСИ и ФСНП в качестве автономных игроков `укрупнило` структуру `силового` блока и повысило его управляемость со стороны Кремля. Повышение статуса ФСБ создало новый баланс интересов внутри силового блока. Получив в свое распоряжение погранслужбу, ФСБ частично удовлетворила давние корпоративные притязания и по `весу` сравнялась с двумя другими силовыми ведомствами. Теперь все три ведущие силовые структуры (МО, МВД и ФСБ) имеют в своем подчинении войсковые соединения.
По существу, в `силовом` блоке в более рельефной форме было повторено то, что Путин совершил в системе федеральной власти: автономные центры влияние были ликвидированы, а сама система была преобразована в соответствии с принципом `политического моноцентризма`. `Силовой` блок стал более однородным политически, а его `проходимость` для инициатив, исходящих из Кремля, была увеличена. В моноцентрической системе был создан еще один, на этот раз `внутренний центр`. Он расположен внутри стратегически важного `силового блока` и административно и политически подчинен Президенту. Это позволило консолидировать политическую и кадровую базу Президента в руководстве исполнительной власти.
`Чистки`. Инструментом восстановления всей полноты президентского и федерального контроля над `силовыми` структурами стали кадровые чистки, проводившиеся под лозунгом борьбы с коррупцией. Они захватывали практические все звенья `силовых` структур. К концу первого президентского срока масштаб и политическое звучание кадровых чисток заметно увеличились. Они оказались сконцентрированы на системе правоохранительных органов и из центрального аппарата распространились преимущественно на структуры в субъектах федерации (`дело оборотней`, инициированное в июне 2003 г.). Активизация кадровых чисток совпала по времени с отказом В. Путина летом 2003 г. от реформы правоохранительных органов, запланированной в качестве составной части административной реформы и предусматривавшей создание принципиально новой четырехзвенной схемы: федеральная полиция - муниципальная милиция - Национальная гвардия - Федеральная служба расследований (ФСР).
`Консервативные` реформы. В отличие от административных и кадровых перемен реформы в `силовых` структурах проходили особенно тяжело. Преобладающим типом стала `консервативная реформа`, с преобладанием моноцентрического вектора. Преодоление корпоративной автономии и замкнутости было направлено на то, чтобы заново встроить ведомство или `корпорацию` в систему административного управления или политического контроля `сверху`. Продвижения в сторону повышения контроля со стороны демократических институтов и открытости обществу носили очень ограниченный характер. Примерами таких `консервативных` реформ можно считать военную реформу и судебную реформу.
Военная реформа. Длительная борьба вокруг военной реформы завершилась в 2003 г. принятием `консервативной` модели, предусматривающей осторожный и растянутый во времени перевод армии на новую основу. Полный переход на контрактную основу и отмена призыва были сняты с ближайшей повестки дня. В очень ограниченной форме была введена и `альтернативная гражданская служба`: принятые нормы и процедуры существенно ограничивают возможности реально воспользоваться правом на АГС.
В то же время впервые были названы конкретные сроки, этапы и параметры военной реформы. Были созданы и определенные гарантии для продвижения вперед по избранному `консервативному` пути. Военное ведомство утратило монопольный контроль над ходом военной реформы: отныне часть функций передано в правительство, включая таких жестких оппонентов корпоративной автономии военных, как МЭРТ и Минфин. В самом военном ведомстве функции контроля над реформой перешли из консервативного Генштаба в Минобороны, возглавляемое политическим назначенцем В. Путина. Армия начала утрачивать черты `непрозрачности` и корпоративной замкнутости. Было `открыто` большинство статей военного бюджета. Расширился и гражданский контроль над армией: наряду с правительством и президентскими структурами, к контролю за распределением оборонных ассигнований отныне подключились депутаты ГД.
Судебная реформа. Становление моноцентризма сопровождалось снижением статуса и сокращением автономии судей. В полицентрической системе судьи, наряду со СМИ, играли исключительно важную роль. Они были влиятельны при слабой судебной системе. Нормативная неопределенность резко усилила значение судебных решений в определении `правил игры` и роль судей как интерпретаторов запутанного и противоречивого законодательства.
При этом правоприменительное звено было резко ослаблено, а его функции в значительной степени подверглись приватизации и были перехвачены частными игроками - легальными и нелегальными. Реформа судебной системы, инициированная Кремлем, лишила судей статуса автономных игроков, а силы, внешние по отношению к судебной системе, - возможности использовать ее в качестве частного политического ресурса. Можно говорить о централизации политического контроля над судебной системой. В то же время модернизационная составляющая судебной реформы, в частности, введение новых процессуальных процедур (суд присяжных), остается слабой. Недостаток финансирования создает впечатление, что судебная реформа `задохнулась`.
Правительство
`Технический` статус
Отношения внутри исполнительной власти определялись традиционной иерархией, унаследованной от времен Б. Ельцина: функции политического руководства и принятия стратегических решений закреплялись за Президентом, а оперативного управления - за правительством. Как и прежде, правительству отводилась сугубо `техническая` роль. Но в политическом смысле правительство представляло собою коалицию представителей питерской и семейной группировки. Со временем это стало одной из причин утраты правительством исходного `технического` статуса.
Кризис в отношениях с Президентом
Реальный статус правительства в системе исполнительной власти оказался достаточно эластичным. За время первого срока правления В. Путина правительство приобрело политическую окраску и вышло из положения `технического` (`афронт` М.Касьянова в мае 2002 г.). Растущая автономизация правительства в системе исполнительной власти стала причиной трансформации президентского проекта `реформы правительства` в `мягкую настройку` на реформы в 2001-2002 гг. Руководство правительства стало оказывать сопротивление планам Президента (дискуссия по темпам экономического роста в 2002-2003 гг.).
Истоки `автономизации`
Слабость правительства как звена моноцентрической системы была вызвана двумя основными причинами - институциональной, обусловленной положением правительства в системе исполнительной власти, и политической, связанной с включенностью отношений между Кремлем и Белым домом в борьбу соперничающих группировок. С одной стороны, правительство - составная часть исполнительной власти, а с другой стороны, оно относительно независимо от Кремля, в особенности в вопросах оперативного управления.
Еще при Б. Ельцине правительство превратилось в `естественную автономию` в системе исполнительной власти. Но контроля со стороны Кремля (Президента и Администрации Президента) оказывается недостаточно для того, чтобы удерживать политику правительства в рамках, определенных Президентом. При слабости внешнего контроля и отсутствии политической дисциплины широкая бюрократическая автономия оборачивается неустранимой фрагментацией правительства, ведомственной раздробленностью и клановой борьбой.
Правительство как источник нестабильности
`Самодостаточность` питает и тенденцию к политической самостоятельности. Правительство постоянно находится в сфере интересов самых сильных и влиятельных лоббистских групп, быстро обрастает разветвленными внешними связями и превращается в плохо управляемый конгломерат интересов, непосредственно встроенных в систему власти. Длительное пребывание во главе правительства неизбежно подталкивает любого премьера к превращению из `технической` фигуры в политическую. Во второй половине 2002 г. в системе власти появляется альтернативный центр влияния, который начинает конкурировать с президентским.
`Баланс` перемен в исполнительной власти
Соотношение моноцентризма и модернизации в структурных и функциональных переменах в исполнительной власти в первый срок правления В. Путина отличается отчетливой асимметрией. В целом по степени модернизации система внешних связей (внешняя политика, внешнеэкономические связи) заметно обгоняет внутриполитические институты. В системе институтов и функций исполнительной власти, замкнутых на внутреннюю политику, модернизация носила острожный, а, подчас, и декларативный характер (военная реформа, судебная реформа). Спецслужбы оказались практически полностью свободны от `реформационных намерений` власти.
Приблизительно со второй половины президентского срока и во внутриполитической сфере присутствие модернизации стало более рельефным. Но речь шла не столько о действиях, сколько о проектах (административная реформа, включая реформу правоохранительных органов) и даже намерениях (расширение влияния думского большинства на правительство). Главным объектом реформационных намерений и проектов становится правительство. В последнее время конфигурация `реформационных намерений` изменилась. На нескольких важных участках движение к реформе во внутриполитической сфере оказалась приостановлено (`правительство думского большинства`, реформа правоохранительных органов). На передний план вышла административная реформа, но она, судя по всему, ограничится `гражданскими` ведомствами. Похоже, что решено сохранить `силовые` структуры в режиме `ручного управления` и на период второго президентского срока В. Путина.
Изменения в федеральном центре: парламент
Новый статус парламента
Статус парламента изменился за время правления Путина противоречивым образом. Во времена правления Б. Ельцина Государственная Дума играла довольно значительную роль благодаря Компартии. Укрепление позиций доминантного игрока сопровождалось ослабление автономии других политических игроков и институтов в федеральном центре.
Успех `Единства` на парламентских выборах 1999 г. позволил обеспечить политическую совместимость исполнительной и законодательной власти, а использование коалиционного ресурса (сначала - формулы `переменного большинства`, затем - центристской коалиции) дало возможность наладить политическое сотрудничество с Государственной Думой на условиях Кремля. При В. Путине исполнительная власть впервые в истории современной России действовала при своем большинстве в парламенте.
`Сниженная автономия + повышенная включенность`
Изменение положения парламента в системе власти привело к последствиям, противоположные по знаку и вектору. Произошло ослабление парламента как автономного института (и нижней, и верхней палаты). Такой оказалась плата за усиление политической совместимости Государственной Думы с исполнительной властью. В то же время парламент активно включился в формирование государственной политики в `режиме консультаций` (механизмы - центристское большинство, `четверка`, `нулевое чтение`). В деятельности Государственной Думы и Совета Федерации определяющей стала законотворческая функция, а представительская отошла на второй план. Новый статус парламента в моноцентрической системе в целом можно описать формулой `сниженная автономия + повышенная включенность`.
Но система сотрудничества с Кремлем охватила лишь парламентскую элиту (лидеры `четверки`). Основная часть депутатов, как и прежде, осталась открытой для внешних влияний - со стороны лоббистов бизнеса и региональных интересов. Внутри Государственной Думы укоренились множественные лоббистские интересы. Это обстоятельство создало дополнительные ограничения на проведение инициатив Кремля и правительства через парламент (примерами могут служить безуспешные попытки власти усиления системы налогообложения сырьевого комплекса, а также заставить компании регистрироваться и платить налоги по месту, где они расположены). Негативные побочные эффекты имел и перевод наиболее значимых законопроектов в режим `нулевого чтения`: расширение `пропускной способности` сопровождалось снижением качества подготовки законопроектов.
`Центристская Дума`: расширение возможностей
Активизация законотворчества. Пересмотр `пакетного соглашения` с КПРФ в марте 2002 г. изменил политическую ситуацию в Государственной Думе. Главным следствием перехода власти к центристскому большинству стало возникновение новой политической среды законодательного процесса. В нижней палате политические препятствия для прохождения приоритетных инициатив исполнительной власти были ликвидированы. Происходит экспансия режима `нулевого чтения`: с вопросов, связанных с обсуждением федерального бюджета, оно распространяется на остальную часть законодательного процесса.
Ориентация на модернизацию. `Думский переворот` сделал возможным появление своего рода `связки` из двух палат Федерального Собрания, нижней и верхней, одинаково политически `дружественных` по отношению к федеральной исполнительной власти. Возник `зеленый коридор` для прохождения законопроектов в ускоренном режиме. Он был использован как для реформационного экономического законодательства (типа закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения), так и для крупного блока `системообразующих` законов, призванных закрепить итоги нового распределения полномочий между центром и регионами (`пакет` Д.Козака).
Сохранение автономии. Тем не менее, ГД не превратилась в `законотворческое подразделение` Администрации Президента и правительства. Сохранились различия в ролевых функциях и интересах между правительством и `центристским большинством`, установившим политический контроль над Государственной Думой. Отношения между `коалицией четырех` и правительством остаются достаточно сложными. Место политического торга занял `корпоративный`. Это привело к смещению интриги законотворческого процесса: если раньше главная борьба велась в первом чтении, то теперь - перед вторым чтением.
Повышение институционального веса. Статус `центристской` ГД как института государственной власти несколько изменился. Если раньше присутствие нижней палаты парламента в моноцентрической системе обеспечивалось преимущественно при помощи внешнего контроля, то теперь контроль над законотворческим процессом в значительной степени переместился внутрь самой ГД. Соответственно, возросла и роль лояльных фракций и депутатских групп, которым оказались делегированы контрольные функции. Повысилась и общая активность Государственной Думы, что отчасти объяснялось влиянием предвыборного фактора. Как институт нижняя палата обрела статус `ограниченной автономии`.
Перспектива расширения контроля над правительством. Обретение лояльным думским большинством полноценного политического статуса изменило внутреннее содержание идеи расширения политического влияния Государственной Думы на правительство. Раньше сторонником `партийного правительства` выступала преимущественно политическая оппозиция (от КПРФ до ОВР образца 1999 г.). Теперь эта идея завоевывает популярность среди представителей лояльных политических сил. `Партийное влияние` на правительство со стороны своих политических союзников в парламенте привлекло внимание Кремля, который в последнее время все чаще сталкивается с чрезмерной автономией правительства и бесконтрольностью бюрократических кланов.
Избирательная кампания 2003 г. `востребовала` новый политический статус правительства, предполагающий большую открытость для инициатив с двух сторон - от Президента и от большинства Государственной Думы. Лояльным думцам, и центристам, и умеренно-левым (в случае, если таковые появятся) для успеха на выборах понадобится политический капитал, одним из источников которого может стать причастность к популярным решениям правительства. Повышение влияния Государственной Думы и политических партий вписывается и в общую логику административной реформы, призванной ограничить кланово-бюрократическое влияние на федеральное правительство.
Проект `партийного правительства` уже стал предметом разногласий. Один вариант, который отстаивает руководство Единой России, предполагает закрепление `партизированных` министров в руководстве партии. Альтернативная модель предусматривает `колонизацию` правительства представителями думской элиты.
`Баланс` изменений в положении парламента в системе власти
Соотношение моноцентризма и модернизации в изменении роли и функций парламента по-разному распределяется в начале и в конце первого срока правления В. Путина. В начале в переменах преобладала моноцентрическая составляющая (сокращение автономии верхней палаты и высокая степень зависимости депутатских объединений от Кремля).
Но в конце первого президентского срока обозначилась модернизационная тенденция (повышение политического веса Государственной Думы и укрепление автономии основных игроков, расширение парламентского контроля над деятельностью правительства). Правда, в связи с неблагоприятным для Кремля изменением предвыборной ситуации к лету 2003 г. эта тенденция была `спущена на тормозах`. Окончательно перспектива модернизации роли и функций парламента может прояснится после парламентских выборов 2003 г. Но усиление автономии представляется безальтернативным. Неопределенность сохраняется лишь в том, в каком формате это произойдет: в случае успеха лояльных Кремлю сил, то внутри моноцентрической системы, а в случае укрепления позиций КПРФ - то за счет ослабления моноцентрического режима.
Изменения в отношениях `федеральный центр - регионы`
Восстановление `вертикали власти`. В период первого президентского срока В. Путина отношения федерального центра с регионами претерпели наиболее глубокие изменения. `Вертикаль власти` была восстановлена в два приема. Первый шаг был сделан в ходе президентских выборов 2000 г. Избрание В. Путина на пост Президента в первом туре, в сочетании с особенностями избирательной кампании, в ходе которой региональные элиты сыграли менее значительную роль, побудили их `построиться`. Вторым шагом стало введение семи федеральных округов во главе с представителями президента и реформа Совета Федерации. В результате региональные лидеры были лишены постоянного представительства на федеральном уровне и, как следствие, - лишились постоянного места в федеральной властной элите. Политический статус губернаторов был ограничен чисто-региональным уровнем. Теперь они могут подключаться к формированию государственной политике лишь на консультативной основе через Госсовет.
Федеральный округа и полпреды Президента. Составной частью восстановленной `вертикали власти` стала новая контрольно-надзорная система: семь федеральных округов во главе с представителями Президента. Полпреды достаточно успешно ликвидируют противоречия между региональным и федеральным законодательством и способствовали восстановлению контроля над федеральными силовыми структурами в регионах.
Но в ряде округов полпреды столкнулись с сильнейшим сопротивлением региональных лидеров и оказываются не в состоянии его переломить (наиболее очевидный пример - конфликт в УФО между полпредом Латышевым и губернатором Росселем). Отчасти эффективность полпредов снижалась сохраняющейся неопределенностью в отношении их места в системе административного устройства.
Наступление на региональные `вотчины`. Составной частью восстановления `вертикали власти` стало наступление Кремля на `вотчины` региональных лидеров. Случаи прямого вмешательства федерального центра в региональные выборы не имели массового характера и проходили с переменным успехом. Тем не менее, в первый президентский срок В. Путина удалось добиться смещения (в основном, на `почетных` условиях) нескольких губернаторов-`тяжеловесов`: Наздратенко (Приморский край), Николаев (Якутия), Р. Аушев (Ингушетия), В. Яковлев (Санкт-Петербург). При различных обстоятельствах оставили свои посты А. Руцкой (Курская область) и Кондратенко (Краснодарский край).
Более серьезный характер имело изменение политических `правил игры` в регионах (новые права ЦИК и федеральных политических партий, закрепленные в новом избирательном законодательстве, принятом в мае 2002 г.). Новые правила предусматривают избрание половины депутатов законодательных собраний по партийным спискам, избрание губернаторов в два тура, усиление контроля над региональными избирательными комиссиями со стороны федеральных игроков - ЦИК и федеральных политических партий, лишение избиркомов права отказывать кандидатам в регистрации (это право передается в суды), а также сокращение перечня оснований для отказа в регистрации и отмену досрочного голосования.
Административный ресурс губернатора ослабляется. Теперь губернатору придется делиться политическим влиянием с административными и политическими игроками федерального уровня (ЦИК и общероссийские политические партии). Это способствует `открытию` региональных политических режимов для влияния федерального центра и перераспределению в пользу федеральных игроков политических ресурсов, ранее находившихся под контролем региональной элиты.
Законодательное закрепление новых отношений. Новая система отношений между федеральным центром и регионами получила официальное закрепление в 2003 г., после принятия Федеральным Собранием блока законопроектов, разработанных комиссией Д. Козака. `Пакет Козака` предусматривает отмену системы договоров и закрепление полномочий и функций уровней власти в федеральных законах, а также жесткое увязывание полномочий с финансовыми ресурсами.
Составной частью проекта стала реформа местного самоуправления, которая предполагает введение муниципальных округов и `достраивает` `вертикаль власти` до уровня городов. Мэры лишаются значительной доли своей власти, которая перераспределяется в пользу губернаторов и новой фигуры в системе муниципального управления - наемного менеджера. В результате ликвидируется нижнее звено системы власти, унаследованной от полицентрического режима Б. Ельцина.
Новая система отношений рассматривается Кремлем в качестве важнейшего политического приоритета. Предвыборные `подарки` региональным лидерам со стороны центра в 2002-2003 гг. включали право на третий (четвертый) срок и перераспределение финансовых ресурсов, но не распространялись на статус регионов (единственное исключение - Чечня).
`Баланс` изменений в отношениях `центр - регионы`
Изменения, происшедшие в системе отношений `федеральный центр - регионы` в первый период правления В. Путина, практически полностью укладывались в русло моноцентрической тенденции. Модернизационная составляющая присутствовала очень слабо.
В одних случаях можно говорить о создании предварительных условий, которые могут благоприятствовать последующей модернизации (восстановление экономического, правового и информационного единства, разрушение обособленных и самодостаточных региональных политических режимов). В других случаях модернизация в отношениях `центр - регионы` проявлялась как непредвиденное последствие ослабления традиционных региональных элит (расширение экспансии общероссийских бизнес-структур в регионы и растущее проникновение представителей бизнеса в региональную элиту).
Укрепление связей с гражданским обществом
Одной из отличительных черт первого срока правления В. Путина можно считать новый этап институционализации связей между государством и гражданским обществом (предыдущий завершился созданием Государственной Думы и началом регулярных выборов). Содержание `второго раунда` - `партизация` системы власти, `корпоративизация` отношений с бизнесом и начало диалога с общегражданскими структурами.
`Партизация` системы власти.
Повышение статуса политических партий. Новые отношения с центристской коалицией в Государственной Думе хорошо укладывались в изменившийся подход Кремля к месту партий в системе государственной власти. Первым свидетельством нового подхода стал Закон о партиях 2001 г. Этот закон, запустивший превращение многопартийной системы в полноценную часть механизма власти, был принят по инициативе и под давлением Администрации Президента.
Повышение роли политических партий в системе власти свидетельствовало о повороте в сторону `партизации` политического режима. Этот поворот обусловлен политическими интересами Кремля. Сильные политические партии предположительно позволят создать противовес группам давления, укрепить политическую автономию президентской власти от региональных элит, обуздать бесконечные `войны` кланов и клик в правящей группе и, наконец, обеспечить политическую интеграцию страны.
Изменения в избирательной системе. Вторым шагом на пути институционализации политических партий стало изменение летом 2002 г. порядка формирования законодательных органов в субъектах федерации, расширившее роль федеральных политических партий. Действия в этом направлении стали логическим продолжением ограничения политической автономии региональных элит.
Укрепление `вертикали` ЦИК и повышение централизованного контроля над распределением политических ресурсов (СМИ, благотворительность, административный ресурс) были призваны ослабить губернаторские `партии власти` и контроль местных `несистемных` игроков над политическими ресурсами. Хотя коррекция избирательного законодательства носила разнонаправленный характер, она была подчинена одной общей задаче - обеспечить воспроизводство и дальнейшее развитие моноцентрической системы именно через доминантную партию. В то же время появились и новые проблемы: выведение из-под контроля региональных элит объективно усиливает влияние на партии со стороны российских крупных корпораций.
Проект `доминантной партии`. После `думского переворота` в марте 2002 г. отношения Кремля и с центристским большинством в Государственной думе больше стали походить на долговременное политической партнерство. Но превращение этого партнерства в традиционную `партию власти` (по типу НДР), предполагающую высокую зависимость от элит, не вписывалось в моноцентрическую систему. Прямые связи Кремля с обществом, возникшие на выборах 1999 г., сделали излишней ключевую роль элит как посредников в предоставлении политических ресурсов.
Моноцентрическая конструкция политической системы, построенной В. Путиным за последние два года, предполагает, что Кремль должен быть открыт для связей с обществом и свободен от `жестких` обязательств перед элитами. Это - его главные политические ресурсы. Традиционная `партия власти` не вписывается в политический моноцентризм.
`Доминантная партия`, создание которой стало целью Кремля, сильно отличается от традиционной `партии власти`. Новая политическая конструкция предполагает повышение роли общефедеральной организации (за счет ослабления региональных `партий власти`) и прямых (в ущерб опосредованных элитами) форм контроля над ключевыми политическими ресурсами. В отличие от традиционной `партии власти`, новая партия призвана сохранять политическую автономию Кремля от элит. Если НДР находилась под контролем премьера В. Черномырдина, то Единая Россия, ставшая главным претендентом на роль `доминантной партии`, контролируется не главой правительством, а Кремлем. Перед `доминантной партией` стоит еще одна неявная, но исключительно важная цель - наладить нормальную систему передачи власти.
Обострение борьбы в верхах за политический контроль над Единой Россией подтолкнуло партийное строительство по наезженной колее традиционной `партии власти` (в центральной организации и отделениях на местах усилилось влияние региональных элит). `Второй раунд` партийного строительства, начавшийся после возвращения Б. Грызлова в руководство Единой России сопровождался попытками привести партию в соответствие с требованиями исходного проекта. Окончательной проверкой способности ЕР не на словах, а на деле, превратиться в `доминантную партию`, станут выборы в Государственную Думу в декабре 2003 г.
Институционализация корпоративно-гражданского представительства
`Равноудаленность`. В первый президентский срок В. Путина серьезным изменениям подверглись отношения с элитой бизнеса и `третьим сектором`. `Реформа отношений` началась с отмены неприкосновенности, которой ранее пользовались представители бизнес-элиты (принцип `равноудаленности` власти). После этого между Кремлем и бизнесом был заключен негласный контракт: в обмен на отказ руководителей ведущих корпораций от попыток оказывать политическое давление на Президента власть отказалась от пересмотра итогов приватизации. Следующим шагом стала институционализация корпоративно-гражданского представительства.
`Корпоративизация`. В отношении групп интересов бизнеса институционализация сопровождалась корпоративизацией, т. е. подключением во взаимодействие союзов и ассоциаций. К концу 2001 г. `вчерне` было завершено формирование ориентированных на взаимодействие с Кремлем корпоративных организаций российского бизнеса (РСПП, Деловая Россия, ОПОРА). Позднее список корпоративных объединений, поддерживающих тесные связи с Кремлем, пополнился обновленной Торгово-промышленной палатой, лидером которой был избран Е. Примаков.
Легитимизация `третьего сектора`. В конце 2001 г. также состоялся Гражданский Форум, легитимизировавший присутствие `третьего сектора` в системе взаимоотношений с Кремлем. Первоначально предпринимались попытки распространить логику корпоративизации и на взаимоотношения с сектором гражданских инициатив (проект создания Общественной палаты). В конечном счете встраивание гражданских инициатив в моноцентрическую систему ограничилось институционализацией. Новый Трудовой кодекс создал принципиальную возможность подключения к системе институционализованного сотрудничества с Кремлем и профсоюзов ФНПР (но эта возможность пока остается не реализованной).
`Баланс` изменений во взаимоотношениях с гражданским обществом
В первый период правления В. Путина во взаимоотношениях власти с гражданским обществом моноцентрические начала также тесно переплетались с модернизационными. Однако в этой области, пожалуй, модернизационные начала в большей степени вышли за рамки намерений и проектов и перешли в план практических действий и институтов. При этом соблюдался общий алгоритм действий, характерный для всего первого президентского срока: сначала игроки и институты вводятся в моноцентрическую систему, а затем начинается движение к модернизации. После восстановления `вертикали власти` были сделаны первые шаги по повышению статуса политических партий в системе власти и созданы как реально работающие консультативные институты.
В то же время предвыборная кампания и борьба в верхах вокруг ЮКОСа могут внести коррективы в систему взаимоотношений с гражданским обществом в том виде, в котором она сложилась в период первого президентского срока. В случае дальнейших неудач с проектом `доминантной партии` закрепление партий в системе власти может приостановиться. Активное вовлечение наиболее авторитетных корпоративных организаций бизнеса и гражданских объединений в конфликт вокруг ЮКОСа может подтолкнуть Кремль к развертыванию новых звеньев в системе представительства интересов, менее подверженных политизации и влиянию элиты бизнеса - ТПП (вместо РСПП) и системы СРО в отраслях и секторах. В `режиме консультаций` может появиться новый участник, способный сделать ее более равновесной - `официальные` профсоюзы ФНПР.
Активное присутствие в публичном пространстве
`Советские черты` в публичном облике власти
Важной отличительной чертой первого периода правления В. Путина стало восстановление активного присутствия Кремля в публичном пространстве. Большая часть изменений в этой области укладывались в формулу `деавтономизация - включение в моноцентрическую систему`. Была ограничена политическая автономия частного телевидения. Государственные или находящиеся под политическим контролем государства телеканалы начали проводить согласованную информационную политику. Резко увеличился удельный вес советской - или стилизованной под позднесоветские образцы - культурной продукции. Были официализированы наиболее популярные советские символы (в обществе - старый гимн, в армии - звезда и красное знамя).
Освобождение информационного пространства от оппозиционных `медиа-империй` заложило объективные предпосылки для возвращению к государственной монополии. Переход федерального центра к активной информационной и культурной политики порождает опасность появления `нового агитпропа`. Рельефно обозначилось намерение государства снова играть активную роль в патриотическом воспитании общества, используя в качестве инструментов кинематограф, спорт, церковь. Представители `силовой` группировки в верхах предпринимают активные попытки `оседлать` централизованное патриотическое воспитание. `Досовременным` ценностям и настроениям, враждебным модернизации, придается официальный статус. Их присутствие в публичном пространстве расширилось.
Место `европейской` идентичности
Модернизационная составляющая в публичном образе власти в первый период правления В. Путина занимала подчиненное положение. Переориентация Кремля на `большую реформу` после восстановления `вертикали власти` не сопровождалось адекватным повышением статуса современных ценностей в публичном пространстве. Правда, в символической иерархии заметно возросло место Санкт-Петербурга, который, по существу восстановил свою прежнюю роль в качестве `знака`, удостоверяющего `европейскую идентичность` России.
Но реставрированная `европейская идентичность` с самого начала приобрела `парадный` характер. Она чаще появляется в `экспортном` исполнении (в системе внешних связей), в то время как внутри страны определяющим в новом публичном облике власти все больше становится система имиджей, изготовленных по `советским лекалам`. Одно из редких исключений - включение канала `Евроньюс` в постоянную сетку государственного телевещания.
`Баланс` изменений в публичном облике власти
В первый президентский срок в публичном облике власти баланс между моноцентризмом, `притягивающем` традиционные ценности, и модернизацией сложился полностью в пользу моноцентризма. К дальнейшему движению в направлении традиционализации подталкивают различные факторы - внутренняя логика политического моноцентризма, `старосоветское` воспитание, целенаправленное давление со стороны традиционалистских элит (`силовиков`, `культурных фундаменталистов` и РПЦ).
Ограничителями на пути экспансии традиционализма выступают общая логика модернизационного проекта, на который ориентирована правящая группа, трудности финансирования `нового агитпропа` и реакция Запада. Наметился и способ сосуществования современных и традиционных ценностей в публичном образе власти - через специализацию: современные ценности появляются преимущественно в `экспортных` и `парадных` ситуациях, а традиционные (советские) - в более привычных (повседневных) контекстах и внутри страны.
Новые `системные` качества политического режима
`Ручное управление`
Моноцентрический режим приобрел несколько новых качеств, имеющих отношение к стилю принятия решений и отношениям между игроками. Снижение автономии основных игроков и институтов способствовали расширению круга вопросов, решения которых непосредственно взял на себя Президент. Прямое включение доминантного игрока способствовало переводу политического руководства в режим `ручного управления`. Преимущественная опора на `питерское землячество` позволяла расширить радиус `ручного управления`.
`Система консультаций`
Еще одним следствием моноцентрической системы стала маргинализация оппозиции и конфликта. Но язык команд не стал единственным методом в режиме `ручного управления`. Другим способом стала `система консультаций`. Политически сильный центр оказался в состоянии принудить основных игроков к сотрудничеству.
После восстановления вертикали власти Кремль стал постепенно подключать к подготовке решений представителей основных отрядов элиты - губернаторов (Госсовет), руководство центристских фракций Государственной Думы (механизм `четверки`), элиту бизнеса (Совет по предпринимательству, регулярные встречи членов бюро РСПП с Президентом). `Система консультаций` позволила отчасти нейтрализовать авторитарный потенциал, заложенный в `ручном управлении`.
Высокий центр тяжести
Оборотной стороной снижения автономии основных игроков стал чрезмерно высокий `центр тяжести` нового режима. `Ручное управление` может быть распространено только на ограниченный круг вопросов. Это относится и в `системе консультаций`, в которой Президент остается ключевым игроком. Все, что остается вне этого круга, становится предметом соперничества группировок в верхах. Сократив неуправляемость на среднем уровне, моноцентризм стимулировал разрастание конфликтов в центре. Политическая и административная централизация привела к повышению потенциала дестабилизации `сверху`.
Баланс изменений `системных` качеств политического режима
Где-то с середины первого президентского срока наметились некоторые тенденции к повышению автономии акторов и институтов в рамках моноцентрического режима - партий (закон о партиях, изменения в избирательном законодательстве, проект `доминантной партии`) и парламента (проект `правительства, опирающегося на думское большинство`), а также бизнеса (привлечение корпоративного представительства к формированию экономической политики).
Дальнейшее расширение автономии предполагалось осуществить за счет сокращения объема полномочий наиболее `проблемной` части моноцентрической конструкции - федерального правительства. Однако по мере приближения решающей фазы федерального электорального цикла 2003-2004 гг. тенденции к расширению автономии ряда институтов и игроков внутри моноцентрической системы по разным причинам были приостановлены (неясность с `доминантной партией`, замораживание проекта `правительства думского большинства`, отказ от реформы правоохранительных органов). Сочетание `ручного управления` с `режимом консультаций`, скорее всего, сохранится в той или иной форме и в период второго президентского срока В. Путина. Однако удельный вес административных и чисто-политических институтов может быть изменен.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ: ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ИТОГИ
Возобновление реформирования экономики
В области экономических реформ в конце первого срока правления В. Путина сложилась достаточно противоречивая ситуация. По своим основным характеристикам она весьма схожа с той, которая характерна для политических реформ. С 2001 г. экономические реформы пошли очень широким фронтом. Список наиболее крупных экономических реформ, начатых после прихода к власти В. Путина, включает налоговую реформу, дебюрократизацию, реформу естественных монополий (Газпром, РАО ЕЭС, МПС), банковскую реформу, реформу ЖКХ, земельную реформу, реформу трудовых отношений, пенсионную реформу, а также комплекс мероприятий, связанных с подготовкой к вступлению в ВТО. Но при этом продвижение на каждом конкретном участке, как правило, было весьма незначительным.
Особенности реформ, начатых при В. Путине
Контраст между масштабностью и замедленными темпами экономических реформ объясняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, большинство реформ, начатых в первый период правления В. Путина, затрагивали институты, имеющие принципиальное значение для обеспечения функционирования экономики (реформа естественных монополий, банковская реформа, подготовка к присоединению к ВТО), или непосредственно связанные с коренными интересами массовых категорий населения (реформа ЖКХ, земельная реформа, реформа трудовых отношений, пенсионная реформа). Такие особенно `трудные` реформы требуют особенно тщательной проработки и длительных согласований.
Во-вторых, реформы такого типа предполагают длительный период преобразований, а положительный эффект, как правило, растянут во времени. Конкретные результаты могут стать `осязаемы` лишь в отдаленной перспективе. Судя по всему, выбор в пользу движения `широким фронтом` во многом был навязан В. Путину его предшественником, который по разным причинам откладывал проведение необходимых преобразований. Наконец, нельзя исключать и того, что политический алгоритм реформы стал результатом сознательно избранной стратегии, поскольку создает возможность для политического маневра.
Важной особенностью экономических реформ в конце первого срока правления В. Путина стало появление новых инструментов и новых задач. Стабилизация политической ситуации, укрепление финансовой и бюджетной дисциплины позволили создать новые инструменты правительственной политики, обеспечивающие устойчивость российской экономики (`стабилизационный фонд`) и рассчитанные на перспективу (`финансовая трехлетка`). В конце первого срока правления В. Путин поставил новые задачи перед экономической политикой - обеспечение конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках, изменение качества экономического роста (переориентация с отраслей ТЭКа на развитие реального сектора), удвоение ВВП и борьба с бедностью.
Типология экономических реформ
По степени приближения к заявленной цели экономические преобразования в первый президентский срок В. Путина можно разделить на пять категорий. К первой принадлежат реформы, где реальное продвижение привело к противоречивым или неудовлетворительным результатам и побудило внести коррективы в экономическую политику правительства (налоговая реформа, меры по дебюрократизации экономики). Вторая категория преобразований включает реформы, где продвижение к цели было весьма умеренным и осторожным, а решающие действия намечены на будущее. Это дает основание практически с равной уверенностью говорить как о начале осторожных перемен, так и о консервации существующего положения вещей (земельная реформа, пенсионная реформа, реформа трудовых отношений, реформа МПС). К этой категории можно отнести большую часть экономических реформ.
К третьей категории относятся реформы, где в период правления В. Путина произошло реальное продвижение вперед, однако до финального этапа достаточно далеко. Но реформ этого типа очень мало (можно привести, пожалуй, только один пример - реформа РАО ЕЭС). Четвертая группа представлена несостоявшимися реформами. В этой области произошло движение вспять: власть фактически отказалась от реформы (Газпром).
Наконец, пятая категория представлена намерениями или запросом на реформы. В данном случае, как правило, даже конкретные проекты преобразований отсутствуют. Однако публичные заявление Президента о необходимости проведения соответствующих преобразований превратила `реформационные намерения` в важный имиджевый и политический фактор (новая промышленная политика, повышение темпов и изменение качества экономического роста, борьба с бедностью).
Общая оценка: что осталось `на потом`
Контраст между масштабностью и замедленными темпами экономических реформ привел к тому, что абсолютное большинство начатых преобразований носит незавершенный характер. В результате была создана критическая масса движения или `намерений к переменам`, которая сформировала имидж В. Путина в первый период правления. Внутри страны и за рубежом Президент приобрел репутацию реформатора.
Однако при этом не была достигнута `критическая масса перемен`, которая позволила бы говорить о необратимости избранного курса. Завершение многих преобразований оказалось перенесено на второй президентский сроки (реформа `естественных монополий`, реформа ЖКХ). Это способно породить эффект `обманутых ожиданий` на президентских выборах 2004 г. и делает повестку второго президентского срока особенно насыщенной и трудной.
РЕФОРМЫ ПЕРВОГО СРОКА: ПРОБЛЕМА `УКОРЕНЕННОСТИ`
В отношении жизнеспособности большинства нововведений, инициированных в первый период правления В. Путина, их устойчивости к возможным политическим переменам, сохраняется большая неясность.
`Прочность` консервативных реформ. Можно предполагать повышенный запас прочности реформ наиболее `консервативного` типа, где удельный вес модернизационной составляющей оказался заведомо невелик, и были соблюдены интересы наиболее сильных игроков. Правда, устойчивость `консервативных реформ` может быть поколеблена по другой причине - не противодействием недовольных игроков, а непродуктивностью избранной модели, которая очень скоро приведет к ресурсным ограничениям (военная реформа, фактический отказ от реформы Газпрома).
Начальные фазы внедрения. В отношении остальной части новаций первого срока правления действует много факторов, затрудняющих `укоренение`. Большая часть новаций не прошла полный цикл `внедрения` и не достигла фазы институционализации. Некоторые новации первого президентского срока находятся в лучшем случае в `середине пути` (реформа РАО ЕЭС), значительная часть - в начале пути (реформа МПС), а многое еще не вышло из проектной стадии (административная реформа, включая ее основные составляющие - реформа государственной службы и реформа правительства).
Пока можно говорить об институционализации только в одном, правда, достаточно важном звене - применительно к реформе федеральных отношений. В этой области решающий шаг был сделан после принятия Федеральным Собранием `пакета` законопроектов Д. Козака. Но окончательно вопрос о `приживаемости` федеральной реформы будет определяться способностью федерального центра вносить в нее необходимые поправки и уточнения.
За четыре года нововведения просто не успели стать составной частью законодательства и правоприменительной практики и не вошли `в привычку` основных игроков. Правоприменительная система осталась слабой и продолжает действовать селективно, подчиняясь политическому заказу со стороны власти или `партикулярным` интересам наиболее влиятельных игроков. Отсутствие действенных санкций может перевести `правила игры`, введенных в период правления В. Путина, в разряд ритуально-декоративных (как это произошло при Б. Ельцине).
Сопротивление интересов. Многие начатые реформы противоречат текущим интересам широкого спектра политических и социальных сил. По содержанию, значительная часть новаций представляют собою внедрение универсальных и `прозрачных` правил игры. Но большинство игроков, адаптировавшихся к переходному состоянию, сделало это вопреки формальным правилам. Перевод поведения в формальные правила и подчинение им входит в противоречие с адаптировавшимися интересами. Прежде всего, это касается игроков, которые прямо или косвенно связаны с государством. Для них институционализация будет означать подрыв освоенных адаптационных образов действия. Старые формы оказываются под угрозой в результате реформ, а появление новых, которые вызывали бы к себе доверие, остается проблематичным.
Сопротивление настроений. Самостоятельную опасность для нововведений В. Путина представляет психологический климат в обществе, в котором доминируют антимодернизационные настроениями самых различных оттенков. Способность власти проводить экономические реформы в неблагоприятном психологическом климате держится только на доверии общества к доминантному политическому игроку, на авторитете Президента.
Внутреннее противоречие новой идеологии реформы. Наконец, существует внутреннее противоречие в идеологии имплементации нововведений: модернизация проводится в режиме `ручного управления`. Доминантный игрок, выступающий главным субъектом внедрения универсальных правил, постоянно сохраняет свободу от этих правил, предположительно, для того, чтобы и дальше иметь возможность навязывать эти правила самыми различными способами (включая, откровенно противоправные). Это обстоятельство само по себе делает новые правила дефектными. Наличие верховной инстанции, свободной от обязывающих новых правил, будет постоянно побуждать игроков к тому, чтобы попытаться заручиться ее содействием в пересмотре невыгодных решений.
Роль выборов 2003-2004 гг. Важным `тестом на приживаемость` новаций, инициированных новым политическим режимом, станут парламентские выборы 2003 г. и президентские выборы 2004 г. Многое будет зависеть от того, произойдет ли в ходе выборов корректировка общего политического курса, от того, какие формы и масштабы она примет. Политические итоги выборов определят новый баланс между моноцентризмом и модернизацией. В случае убедительной победы Кремля тенденция к расширению автономии партий, парламента и организованного бизнеса в моноцентрической системе может быть продолжена. `Неоптимальный` исход выборов способен привести к повышению удельного веса административных инструментов в ущерб чисто-политическим в период второго президентского срока В. Путина.
СОСТОЯНИЕ ПРАВЯЩЕЙ ГРУППЫ
Формирование новой правящей элиты
Разнородность
Важная особенность нового политического режима - разнородность правящей группы. Основой для формирования `команды Путина` стала `малая коалиция` в элитах, сформировавшаяся в преддверие президентских выборов 1999 г. Новая правящая группа, которая заняла руководящие позиции в моноцентрической системе В. Путина, была сформирована в результате экспансии маловлиятельного прежде политического клана (`питерцы`) и основана на симбиозе двух мало совместимых групп (`силовики` и `либералы`).
`Статусный переворот`
Утверждение новой правящей элиты сопровождалось статусным переворотом: центральные позиции заняли два периферийных отряда элиты (`силовики` и `питерцы`). Группы, которые занимали привилегированное положение при Б. Ельцине, оказались в числе проигравших - региональные лидеры, `олигархи` и `москвичи`. Федеральная элита восстановила доминирующее положение. По своему месту и функциям в системе власти элита федерального центра в наибольшей степени соответствует формату моноцентрической системы. Центральное место в этой коалиции заняли две кремлевские группировки - `семейные`, сохранившие позиции во власти со времен Б. Ельцина, и `питерские`, пришедшими во власть вместе с В. Путиным.
Общность политических целей
Первое время межгрупповое соперничество в новой правящей группе сдерживалось наличием общих целей. `Силовики` и `либералы` были союзниками в борьбе со `старым порядком`. И те, и другие, поддерживали `единые правила` как инструмент интеграции страны. `Силовики` надеялись таким образом восстановить могущество государства, `либералы` - построить единое рыночное пространство, совместимое с западной экономикой. Обе группы придерживались единой `технократической` стилистики: веры в перемены `сверху`, которые инициирует и проводит сильный `центр`.
Борьба группировок
`Питерцы`
Соперничество между `питерскими` и `семейными` стало определяющим фактором для ситуации в верхах в первый срок правления В. Путина. Главной причиной соперничества стало стремление `питерцев` занять центральное положение в новой правящей элите. По своему происхождению `питерцы` представляли собою слабую и в недавнем прошлом периферийную группировку. Наибольшую активность среди `питерцев` проявляли `силовики`. В попытках занять центральное положение в правящей элите `силовики` столкнулись с большими трудностями.
Главной причиной этих трудностей можно считать сочетание исходного периферийного положения со стремительным карьерным взлетом. В результате `силовики` оказались в самом центре системы власти с внутренне несбалансированным пакетом политических ресурсов. `Силовикам` удавалось закрепиться на командных позициях в своей естественной среде - в `силовых` и административных структурах. Но они продолжали часто проигрывать своим конкурентам в таких областях, как публичная политика и бизнес.
Другим слабым местом `силовиков` стала повышенная внутренняя фрагментация. Среди них преобладают личные формы лояльности Путину, а горизонтальные связи отличаются крайней слабостью. Путинские назначенцы сохранили обособленность даже в своей среде. Каждая крупная фигура среди `питерцев` располагает преданными менеджерами, подчиненными и собственной клиентелой. Но в отличие от `семейных`, путинские назначенцы, похоже, не имеют горизонтальной системой координации и в конфликтных ситуациях апеллируют лично к В. Путину. Исходная бедность ресурсов приводит к преобладанию среди `силовиков` первичных, `приземленных` целей (врастание в бизнес). Практически никто из них не `вырос` за время правления Путина. `Силовое` крыло `питерцев` отличает также пониженный уровень модернизации, сильный налет традиционализма.
`Семейные`
`Семейная` группировка, напротив, располагала многопрофильными политическими активами. Она контролировала диверсифицированный пакет властных ресурсов (Администрация Президента - А. Волошин, правительство - М. Касьянов), лидирующие позиции в бизнесе (Р. Абрамович, О. Дерипаска), медиа-активы (М. Лесин) и, первоначально, силовые ресурсы (Рушайло, В.Устинов). За время правления В. Путина `семейным` пришлось серьезно потесниться. Они практически полностью оказались вытеснены из руководства ключевыми силовыми структурами, ослаб их контроль и над медиа-ресурсами.
К концу президентского срока `семейные` расслоились на несколько внутренних групп со своими особыми интересами: политическое крыло АП находится в институциональном конфликте с правительством М. Касьянова. Бизнес-составляющая семейной группировки также внутренне усложнилась: сначала - после возвышения О. Дерипаски, а затем (и в особенности) после появления такого союзника, как М. Ходорковский. Наконец, есть основания отделять `историческое ядро` семейных в лице членов семейного клана Б. Ельцина (сам глава клана, Т. Дьяченко и В. Юмашев) и близких ему игроков (Б. Березовский и, возможно, Р. Абрамович), с одной стороны, и более молодую часть (О. Дерипаска, М. Лесин).
В настоящее время, похоже, внутри `семейных` происходит серьезная перегруппировка. Институциональный конфликт между АП и главой правительства летом 2003 г. завершился политическим разрывом. В бизнесе главный водораздел проходит между теми, кто слишком тесно связан с позициями внутри России, и теми, кто сумел конвертировать свои позиции в более подвижные `активы`, и обрел способность к географической мобильности. `Историческое` ядро `семейных` начало вывод части своих капиталов за рубеж, а молодежь занялась укреплением позиций внутри страны (слияние Сибнефти и ЮКОСа, зарубежная активность Абрамовича, продажа лицензии на 6-ой канал и ж. `Огонек`).
Несмотря на усложнение внутренней структуры `семейные` продолжают сохранять определенное единство. Система горизонтальной координации наделила группировку способностью адаптироваться к меняющейся политической ситуации. Благодаря этому `семейные` смогли пережить и отставку Б. Ельцина, и переход в оппозицию Б. Березовского.
Реинтеграция `партии власти`
Второй этап формирования правящей группы начался после слияния Единства и Отечества и образования центристского большинства в Государственной Думе. Ликвидация раскола в элитах имела противоречивые последствия. Политическая база Кремля в элитах расширилась. Но реинтегрированный истеблишмент стал более неоднородным и менее управляемым. Восстановления политического союза с Кремлем не сопровождалось возрождением привычной защищенности и уверенности в своих силах. Интересы региональных лидеров и бизнес-элиты продолжают ущемляться: давление `силовиков`, экономическая экспансия `семейных`, постоянная угроза `корпоративным доменам` со стороны президентской власти. В обновленном истеблишменте сохранились большие диспропорции, прежде всего, разрыв между новой `властной элитой`, состоящей из `семейной` и `питерской` группировок, и остальными отрядами функциональных элит. Этот разрыв стал источник постоянного напряжения.
Исчерпание прежнего конфликта побуждало функциональные элиты предъявлять претензии на свое участие во власти. Позиционный разрыв между властной элитой и остальными элитами утратил оправдание. Постоянным фоном стала `ревность` к `питерским` и раздражение по поводу земляческого принципа рекрутирования во власть. В новой партии власти - Единой России - они увидели подходящий инструмент для достижения своих целей. В период, когда во главе ЕР стоял Беспалов, региональным лидерам удалось продвинуться в этом направлении. Непосредственным результатом объединения стала внутренняя ассимиляция Единства со стороны Отечества.
В результате ЕР отклонилась от искомого образца `партии Президента` и стала больше похожа на новое издание традиционной партии власти типа НДР, в которой важные позиции заняли представители региональных элит. Но представители правящей группы отводили остальным отрядам элиты положение даже не `младших партнеров`, а носителей необходимых политических ресурсов. После смещения Беспалова и возвращения Б. Грызлова была предпринята попытка сократить влияние региональных интересов и приблизить ЕР к модели `партии Президента`.
Ослабление единства правящей элиты
Обострение соперничества `силовиков` и `семейных`
Но за четыре года сплоченной команды создать не удалось. Как и прежде, правящая группа расколота на конкурирующие группировки. Путин имеет возможность использовать соперничество между группировками в собственных интересах, используя его в качестве инструмента поддержания равновесия в верхах, но этот же фактор делает равновесие крайне неустойчивым. После утверждение принципа `равноудаленности` и восстановления `вертикали власти` конфликт с `олигархами` и региональными лидерами отошел на второй план.
Основной очаг конфликта переместился в федеральную властную элиту. Клановая борьба в федеральном центре, бывшая нормой для всего периода правления Б. Ельцина, возобновилась. Теперь основное соперничество разворачивается между двумя кремлевскими группировками - `силовиками` и `семейными`. Противоборствующие силы создавали клиентельные сети и даже `филиалы` в других отрядах элиты, но первоначально основная часть элиты не была втянута в соперничество `кремлевских кланов`. К концу первого президентского срока В. Путина, борьба между группировками заметно обострилась.
Политическая поляризация в правящей группе
В самой правящей группе на передний план стали выходить внутренние противоречия, связанные с разницей в понимании конечных целей преобразований `силовиками` и `либералами`, ориентированными на противоположные институциональные модели. `Силовики` верят в надежность вертикальных систем, с четко фиксированной иерархией, которые управляются командами из центра, где участники не обладают автономией. `Либералы` предпочитают горизонтальные системы, где иерархии условны и подвижны, участники - автономны, и сами управляют своим поведением на основе свободно циркулирующей информации и ресурсов. Первая система отличается жесткостью и тяготеет к закрытости. Вторая - весьма гибкая, самонастраивающаяся и потенциально открыта. Аналог первой - бюрократическая организация, прообраз второй - рынок.
В то же время политическая дистанция, первое время характерная для отношений правящей группы и остальных отрядов элиты, заметно сократилась. Результатом стали ситуативные коалиции соперничающих группировок властной элиты (`питерцы` и `семейные`) с функциональными элитами (региональными лидерами и представителями бизнес-элиты). К числу таких ситуативных коалиций можно отнести `антисиловую` мобилизацию поздней осенью 2002 г. в связи с перспективами политики `чеченизации` после Дубровки г., и размежевание в элитах летом 2003 г., вызванное атакой `силовиков` на НК ЮКОС.
В обоих случаях конфликты выходили за рамки соперничества в правящей группе и захватывали остальные отряды элит. К концу первого срока правления В. Путина `семейная` группировка начинает все больше рассматриваться как естественный лидер современных групп, носителей модернизационного начала. `Силовики`, напротив, полностью отождествляются с политическим моноцентризмом. Похоже, они сделали ставку на `врастание` в наиболее консервативные и традиционалистские слои и настроения и претендуют на то, чтобы стать их лидером.
Внутренний кризис `питерцев`
К концу первого президентского срока В. Путина латентные противоречия в представлениях о конечных целях между `силовиками` и `либералами` стали превращаться в открытый конфликт. Еще более важным последствием стали проявления политической дифференциации в `питерской` группировке: `гражданское` крыло в различной форме дистанцировалось от `силового`. На межгрупповое соперничество стал наслаиваться политический и культурный раскол, сохраняющийся в элитах и обществе.
Признаки политической поляризация в правящей группе по оси `моноцентризм - модернизация` создают опасную ситуацию. `Либерально-государственнический консенсус` в правящей группе, обеспечивающей внутреннее единство и идентичность политического режима В. Путина, оказался под угрозой распада. Его жертвой может стать и внутреннее единство `питерцев`, ядра правящей группы.
После того, как появились признаки ослабления единого видения политических перспектив развития страны, единственное, что продолжает удерживать вместе `питерскую` группировку, - это сам В. Путин. Но после публичного отказа от третьего президентского срока `фактор Президента` начнет терять свою роль `интегратора` во время второго срока правления. И если в ближайшее время не появится никакой новой совместной повестки, сохраняющей внутренний баланс между моноцентризмом и модернизацией, может произойти ослабление идеологии модернизации среди `питерцев`, включая вытеснения из власти или ассимиляцию носителей этой идеологии.
Баланс изменений в правящей группе
К концу первого президентского срока В. Путина в правящей элите усилились внутренние диспропорции. Представители новой правящей группы, прежде всего, `питерцы`, заняли важные позиции в системе власти. Но в конце первого срока правящая группа оказалась дальше внутреннего единства, чем в начале. По мере наращивания политического и экономического веса фрагментарность `питерцев` не снижается, а, наоборот, увеличивается. К противоречиям кланового и личного характера прибавилось ослабление единства в понимании политических целей развития.
Группа, наиболее близкая к В. Путину, оказывается не в состоянии обеспечивать единства правящей элиты. Растущая раздробленность `питерцев` приводит к тому, что внутреннюю устойчивость правящей группы обеспечивает представители `старой` команды, унаследованной от Б. Ельцина. Вытеснение `семейной` группировки `силовиками` может привести к тому, что в верхушке власти воцарится хаос. Растущая фрагментарность правящей элиты становится главным препятствием для формирования `доминантной партии` и может стать одной из основных проблем во время второго президентского срока В. Путина.
Неудача в создании `доминантной партии` будет означать провал попытки модернизировать механизм подбора и передачи власти преемнику после президентских выборов 2008 г. Это обрекает второй срок правления В. Путина на политическую нестабильность: с середины второго срока в правящей элите неизбежно начнется `борьба за преемника`. Но к этому времени Президент окажется в положении `хромой утки`. Ему будет сложно сохранить положение доминантного игрока и добиться благоприятного для себя преемника и сценария передачи власти.
ПРОБЛЕМА ОБНОВЛЕНИЯ ЭЛИТЫ
Ситуация в элитах в период первого президентского срока В. Путина отличалась переплетением старых и новых тенденций. Это относится ключевым показателям состояния элиты - составу и к месту в системе власти.
Состав
Преемственность и обновление
По нескольким важным показателям ситуация в элитах сохраняла преемственность с периодом правления Б. Ельцина. К числу таких показателей относится кадровая стабильность и сохранение `либерального меньшинства`. Обозначились и новые тенденции, которые отсутствовали в период правления Б. Ельцина, либо не были проявлены достаточно рельефно. Речь идет о широком притоке `силовиков` и гораздо более скромном притоке представителей бизнеса в административную и политическую элиты, а также значительных переменах в политическом статусе основных отрядов элиты.
Кадровая стабильность
Масштабная `кадровая революция`, которую ожидали после начала правления В. Путина, не состоялась. Серьезные перемены ограничились только руководством `силового` блока. Во всех остальных отрядах элиты процесс ротации проходит довольно медленно. Основные отряды элит сохранили достаточно высокую стабильность кадрового состава. Это относится не только к наиболее `консервативному` отряду элиты - региональному, но и к административной и политической элите.
Сохранение `либерального меньшинства`
Важной особенностью ситуации при Путине, сближавшей ее с периодом правления Ельцина, стало сохранение в федеральной элите влиятельного меньшинства, ориентированного на продолжение модернизации (`либералы`). Как и прежде, `либералы` доминируют в экономическом блоке правительства (А. Кудрин, Г. Греф). Они также сохраняют контроль над `политическими` звеньями Администрации Президента. Но в отличие от правительства, `либералы` в АП входят в состав соперничающих кланов (А. Волошин и В. Суроков - `семейные`, Д. Козак - `питерский`). Как и прежде, присутствие этой малочисленной группы в системе власти служит кадровым гарантом продолжения политики модернизации.
Приток `силовиков`
Приток `силовиков` в административную и политическую элиту начался еще при Б. Ельцине, но масштабный характер приобрел именно при В. Путине. По данным социологов, за первые два года правления Путина доля военных во всех элитных группах увеличилась более чем в два раза. В настоящее время на выходцев из `силовых` структур приходится четвертая часть российской элиты. Призвание силовиков во власть определяет имидж кадровых перемен при втором российском президенте. Правда, этот имидж не вполне адекватно передает изменения в источниках рекрутирования новых элит.
Приток представителей бизнеса
По темпам роста представители бизнеса в несколько раз опережали силовиков в качестве источников пополнения политической элиты. Удельный вес выходцев из бизнеса в составе всех групп политической элиты (включая административную) за первые два года правления Путина вырос в шесть раз. Несмотря на более чем двукратное отставание от военных по удельному весу, присутствие представителей деловых кругов в новом истеблишменте стало достаточно заметным.
Это видно по депутатскому корпусу Государственной Думы, избранному в 1999 г., и по итогам ротации обновленного Совета Федерации. Длительное время наименее `проницаемой` для представителей бизнеса оставалась региональная элита. Но при В. Путине процесс перемен захватил и последний `бастион` постсоветских управленцев. Превращение Р. Абрамовича в губернатора Чукотки еще воспринималось как `казус`, но после избрания А. Хлопонина губернатором Красноярского края стало ясно, что ситуация начинает меняться и в этой области.
Место в системе власти
Определяющей характеристикой новых тенденций стали не кадровые перемещения, а изменение политического статуса основных отрядов элиты. Большая часть элиты сохранила свои позиции, но оказалась в новой ситуации и была вынуждена скорректировать свое поведение. Подобно переменам в составе элиты, изменения места и роли в системе власти носили разнонаправленный характер.
`Статусный переворот`
Частичное изменение ранговых позиций, функций и политического веса различных отрядов элиты была вызвана `статусным переворотом`, сопутствовавшим формирование новой правящей группы. `Статусный переворот` изменил место ключевых отрядов элиты в системе власти, но саму систему оставил без изменений. Для `победителей` (`силовой` и `гражданской` федеральной административной элиты) автономия и ресурсы увеличились, для `проигравших` (региональных лидеров, `олигархов` и публичных политиков) - сократились.
Институциональная трансформация
Восстановление центрального положения федеральной административной элиты в результате `статусного переворота` породило импульсы для институциональной трансформации основных отрядов элиты в противоположных направлениях - традиционализации или модернизации. В одних случаях дело ограничивалось вполне традиционным ограничением корпоративных автономий губернаторов, элиты бизнеса и публичных политиков. В других ослабление автономии сопровождалось размыванием корпоративной замкнутости и появлением в этих отрядах элиты современных `системных качеств`. Зависимость `проигравших` от `победителей` выросла, но при этом расширился и обмен кадрами между основными отрядами элиты.
Установление связей между административной элитой и элитой бизнеса началось еще при Б. Ельцине. Но продолжала сохраняться отчужденность между гражданским и `силовым` крылом административной элиты. Различия в социальном облике и ценностных ориентациях создавали потенциальный очаг постоянных конфликтов в системе власти. С приходом к власти В. Путина началась ликвидация изоляции элиты `силовых` структур. Так можно трактовать переход `силовиков` на позиции в гражданском секторе администрации. Однако движение гражданских кадров в руководство `силовых` структур носило преимущественно символический характер (С. Иванов и главный финансист-женщина в МО и Б. Грызлов в МВД).
Повышение взаимной совместимости предполагает также преодоление идеологического раскола постсоветских элит. Либерально-государственнический консенсус создал необходимые рамки для решения этой проблемы. Частичная легализация традиционной советской символики стала первым шагом на этом пути. Другим примером можно считать попытку сближение либерального и `государственнического` подходов в трактовке проблем национальной безопасности в Послании Федеральному Собранию в 2002 г. Однако последующих шагов в этом направлении сделано не было. Составная часть модернизации постсоветской элиты - ликвидация клановой разобщенности правящей группы. Попыткой решения этой проблемы можно считать еще один кремлевский проект - создание на базе Единой России `доминантной партии`. Но реальному продвижению в этой области пока нельзя дать определенной оценки. Ситуация может прояснится только после выборов в Государственную Думу в декабре 2003 г.
Отставание в темпах модернизации от остальных направлений трансформации в элитах приводит к тому, что выходящая из изоляции силовая элита повторяет путь, который прошло гражданское крыло административной элиты в период правления Б. Ельцина. `Силовики` начинают сращиваться с собственностью и воспроизводят стиль поведения традиционных чиновников в `гражданских` структурах. `Качество решений` остается прежним или снижается. Выходцы из силовых структур могут дать только `эрзац` дисциплинированного чиновника. Правда, опережающими темпами идет модернизация бизнес-элиты, которая обновляется сама и дает кадры для обновления административной элиты и публичных политиков. Но расширение рекрутирования из делового сообщества вряд ли способно принципиально решить проблему: новички очень быстро столкнуться с ограничениями старого институционального дизайна. Реальную перспективу модернизации элит открывает только `институциональная реформа`.
`Баланс` изменений в правящей группе
В период первого президентского срока В. Путина моноцентрические начала явно определяли направленность и содержание перемен в правящей группе. Качество элиты (возраст, уровень образования) ухудшилось, автономия сократилась. Опора на периферийные отряды элиты для восстановления `вертикали власти` и использование силовиков в качестве функционального эквивалента дисциплинированных чиновников обернулась традиционализацией правящей группы.
Модернизация элит носила преимущественно символический характер либо не была непосредственно связана с усилиями власти, а представляла собою продолжение естественной трансформации, оформившейся при Б. Ельцина (рекрутирование представителей бизнеса на руководящие позиции в административных и политических структурах). Наименьшей модернизации подверглась система связей элит с обществом.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОЦЕНКИ ПЕРВОГО СРОКА: ЭЛИТЫ И ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ
`Экспертные` оценки
Объективно за первый президентский срок В. Путина было сделано очень много. Удалось совершить первую `мягкую` преемственность власти, дисциплинировать федеральные структуры и вдохнуть в них новую жизнь, восстановить элементарный порядок во взаимоотношениях с регионами. Был заново `запущен` модернизационный проект, практически остановившийся в конце правления Б. Ельцина. Реформы пошли во всех областях, включая наиболее проблемные. Россия вышла из международной изоляции и частично восстановила свой авторитет. Внешняя политика стала более осмысленной и активной.
Позиции элит и общественного мнения
Однако политические оценки первого срока отличаются повышенным критическим настроем. Эта обусловлено несколькими причинами. Во-первых, большими ожиданиями, которые связаны в обществе с фигурой В. Путина. Во-вторых, масштабностью заявленных целей, на фоне которых любое реальное продвижение выглядит достаточно скромным. В-третьих, психологической атмосферой избирательной кампании, которая побуждает элиты и общество к критическому отношению к итогам правления В. Путина.
На этом фоне в элитах и общественном мнении как реально достигнутые могут восприниматься, пожалуй, только две цели первого президентского срока - восстановление `вертикали власти` и (отчасти) позиций России на международной арене. До недавнего времени к этим политическим достижениям можно было добавить очень важный психологический дивиденд: отчетливое ощущение перемен к лучшему в общественном мнении. Это выразилось в росте оптимистических настроений. Однако к концу первого президентского срока психологический дивиденд стал ослабевать. Критерии оценки в общественном мнении стали меняться. Сократилась субъективная ценность политической стабильности, достигнутой при В. Путине. Усилилось диффузное раздражение и недовольство. Вновь появилось смутное желание перемен, при отсутствии ясности в отношении направления предпочитаемого движения.
Но эпицентром критических оценок стало не общественное мнение, а элиты. Большую часть элиты можно считать проигравшей по итогам первого президентского срока. Моноцентрический режим, созданный В. Путиным, укреплялся за счет ущемления интересов наиболее успешных и влиятельных отрядов элиты. Недовольство, страх и отсутствие определенности в отношении собственных перспектив превращают элиты в естественный `аккумулятор` и `генератор` критических настроений и оценок.
Основная проблема состоит в том, сохранятся ли в общественном мнении позитивные оценки правления В. Путина в объеме, необходимом для обеспечения благоприятных итогов выборов в Государственную Думу и избрания в первом туре на президентских выборах. Дальнейшее распространение критических оценок может сдержать сохранение относительно благоприятного состояния экономики (включая приемлемый уровень цен на нефть), `новая тревожность`, вызванная беспомощностью перед неуправляемыми внешними силами (от терроризма до климатических катастроф) и подталкивающая к союзу с властью, а также целенаправленные шаги В. Путина по расширению связей с общественным мнением.
Алексей Зудин - руководитель департамента политологических программ Центра политических технологий http://www.politcom.ru/2003/prognoz6.php
Материал подготовлен на основе дискуссии в Центре политических технологий, в которой принимали участие Игорь Бунин, Алексей Зудин, Борис Макаренко, Алексей Макаркин, Никита Масленников, Дмитрий Орлов, Марк Урнов.
http://nvolgatrade.ru/
