Рудольф Федорович Алексеев - заместитель директора Первого департамента стран СИГ МИД России, доктор исторических наук. Владимир Петрович Михайлов - начальник отдела Первого департамента стран СНГ МИД России, кандидат экономических наук.
Президенты России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана подписали в октябре в Астане Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС).
Реакция, которую вызвало это событие, свидетельствует о его неординарности. Диапазон оценок широк - от оптимистической констатации "появления первого в постсоветской истории действенного многостороннего интеграционного объединения" до мрачных предсказаний "раскола и подрыва Содружества Независимых Государств". Примечательно, однако, что так или иначе создание ЕврАзЭС рассматривается в общем контексте развития интеграционных процессов на пространстве Содружества. Нет сомнений, что итоги встречи в столице Казахстана будут иметь долгосрочные и глубокие последствия для многостороннего взаимодействия между странами СНГ.
На заре существования Содружества казалось: оно "обречено" на то, чтобы стать полноценным интеграционным объединением. В качестве непосредственной и выполнимой выдвигалась задача обеспечить в формате "двенадцати" функционирование зоны свободной торговли, таможенного союза и единого экономического пространства, проведение общей налоговой, финансовой, тарифной и социальной политики.
Однако вскоре реальность стала существенно расходиться с намеченными ориентирами, и чем дальше - тем больше. Центробежные тенденции возобладали над центростремительными.
Об этом убедительно свидетельствует статистика: если в 1991 году удельный вес взаимной торговли в общем товарообороте стран Содружества составлял 60 процентов, то к 1999 году этот показатель снизился в два раза. В 1988-1990 годах в межреспубликанский (в границах бывшего СССР) товарооборот было вовлечено около четверти валового внутреннего продукта, а ныне - менее 10 процентов.
Заметные различия обозначились и в подходах государств-участников к месту и роли СНГ в мировых делах, ко многим региональным и глобальным проблемам, началась поляризация по политическим приоритетам. Ряд партнеров стали склоняться к взгляду на Содружество как на некий "клуб по интересам"; в то время как другие настаивали на ужесточении контроля за исполнением принимаемых решений.
Все это не могло не подрывать эффективность механизмов СНГ. Так, по состоянию на 1 февраля 2000 года из 164 документов, принятых Советом глав государств и Советом глав правительств и предусматривающих ратификацию или выполнение внутригосударственных процедур, только семь вступили в силу для всех подписавших их государств. 37 документов не вступили в силу ни для одного государства по причине отсутствия у депозитария установленного количества ратификационных грамот.
В целом стало очевидно, что эволюция СНГ в полноценное интеграционное объединение, обеспечивающее свободу передвижения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, возможна лишь в достаточно отдаленной перспективе. Данная ситуация вызвала к жизни концепцию разноскоростной и разноуровневой интеграции. Суть ее в том, что формы, темпы и глубина сотрудничества избираются в зависимости от степени взаимной готовности и заинтересованности. Таким образом, по принципу матрешки стал формироваться ряд менее широких по составу, но более продвинутых по уровню сотрудничества межгосударственных объединений. Россия и Белоруссия приступили к строительству Союзного государства, которое представляет собой высшую на сегодня форму интеграции. Вместе с другими партнерами они начали создание Таможенного союза (ТС).
Первым камнем в его основание стало подписанное 6 января 1995 года Соглашение о Таможенном союзе между Россией и Белоруссией. 20 января 1995 года к ним присоединился Казахстан, а 29 марта 1996 года - Киргизия. В тот же день четыре государства заключили Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, целью которого было провозглашено создание в перспективе Сообщества интегрированных государств путем "поэтапного углубления интеграции в экономике, науке, образовании, культуре, социальной сфере и иных областях при соблюдении суверенитета Сторон". Предусматривались также согласование внешнеполитического курса и совместная охрана внешних границ.
На основе договора были образованы Межгосударственный совет (Межгоссовет) на уровне глав государств - высший орган управления интеграцией, Совет глав правительств (СГП) - для оперативного решения вопросов межправительственного характера и Интеграционный комитет (ИК) - постоянно действующий исполнительный орган со штаб-квартирой в Алма-Ате и представительством в Москве. В целях развития межпарламентского сотрудничества, гармонизации национального законодательства государств-партнеров и создания модельных проектов законодательных актов был также создан Межпарламентский комитет, разместившийся в Санкт-Петербурге.
Объединенные общим видением стратегии своего развития, общим пониманием целей и задач интеграции, стремлением в полной мере использовать сложившиеся в предшествующие годы разделение труда, взаимодополняемость хозяйственных комплексов и сохранившиеся многоплановые связи для ускорения своего социально-экономического развития на согласованных принципах, четыре государства активно приступили к совместным действиям. В 1997 году были подписаны такие важные документы, как Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования при формировании Таможенного союза и Протокол о международных торговых переговорах государств - участников соглашений о Таможенном союзе при вступлении в ВТО, закрепившие общие подходы и обязательства согласованных действий в соответствующих областях. В 1998 году круг взаимодействия заметно расширился: были заключены соглашения о формировании Транспортного союза и о международном автомобильном сообщении, о единых условиях транзита через территории государств - участников Таможенного союза, о взаимодействии энергетических систем, а также целый ряд межведомственных соглашений и протоколов, в частности о сотрудничестве национальных таможенных служб, об упрощенном порядке таможенного оформления товаров и таможенном сопровождении, о сотрудничестве национальных налоговых служб и их взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства. Эти конкретные документы, направленные на устранение начавших было возникать на пути интеграции барьеров, вселяли оптимизм относительно перспектив сотрудничества в формате "четверки".
Финансово-экономический кризис 1998 года, однако, заметно осложнил ход интеграционного процесса. Все государства, в том числе и Россия, руководствуясь прежде всего национальными интересами, были вынуждены пойти на принятие мер по защите своих производителей, финансовых и товарных рынков. Зачастую это делалось без согласования с партнерами. Были приняты "нестыкующиеся" нормативные акты в области регулирования внешней торговли, введены новые ставки ввозных таможенных пошлин, предприняты другие подобные шаги.
Еще более осложнило ситуацию в 1998 году вступление Киргизии в ВТО на условиях, практически полностью открывающих ее внутренний рынок, а потенциально и внутренние рынки ее партнеров по ТС, для товаров и услуг из третьих стран. При этом киргизская сторона заявила, что она будет участвовать в формировании Таможенного союза только на условиях, вытекающих из ее членства в ВТО.
Партнеры Киргизии пришли к выводу о том, что сложившаяся ситуация может создать угрозу как их национальным экономическим интересам, так и перспективам формирования Таможенного союза в целом. Кроме того, осложнилось их положение на переговорах по вступлению в ВТО. В этой связи Киргизии было предложено определиться с приоритетами и представить партнерам развернутую позицию относительно путей выполнения Бишкеком обязательств в рамках создаваемого Таможенного союза, а также намерений дальнейшего участия в объединении.
Помимо этого, Белоруссия, Казахстан и Россия заявили о том, что вынуждены будут выработать согласованный механизм минимизации возможных последствий использования экономическими операторами третьих стран различных условий защиты рынков государств - участников соглашений о ТС через рынки их партнеров, рассмотреть варианты введения временных тарифных и нетарифных ограничений на режим свободной торговли (в том числе на двусторонней основе), а на переговорах о присоединении к ВТО - фиксировать свои обязательства таким образом, чтобы в дальнейшем избежать, насколько возможно, предоставления другим государствам компенсаций (дополнительных торговых уступок).
Несмотря на вышеупомянутые проблемы, сотрудничество четырех государств по многим направлениям активно продолжалось. Так, в гуманитарной сфере выражением общности подходов стало Заявление "О десяти простых шагах навстречу простым людям", принятое на высшем уровне 28 апреля 1998 года. В порядке его реализации были подписаны Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, а также соглашения об обеспечении свободного пересечения границ государств - участников объединения их гражданами, об упрощенном порядке приобретения гражданства, о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях, о создании благоприятных условий для распространения программ телевидения и радио на территории объединения. Были приняты конкретные шаги для упрощения порядка получения гражданами государств- участников образования и медицинской помощи, осуществления денежных переводов, подписки на периодические издания и т.д. Все это свидетельствовало о том, что объединение не потеряло своей перспективности. Его привлекательность для других государств - членов СНГ нашла подтверждение в присоединении к нему Таджикистана (1998 г.).
Пережитый государствами-участниками сложный период поставил в повестку дня вопрос о более просчитанном и поэтапном движении по пути интеграции. Такой подход отражен в подписанном 26 февраля 1999 года Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. В нем не ставятся конкретные временные рамки достижения того или иного уровня интеграции, но содержится детально проработанная программа действий в этом направлении. После подписания договора "пятерку" стали условно именовать "Таможенным союзом", хотя ни с правовой, ни с торгово-экономической точки зрения она таковым еще не стала. Не было завершено формирование единой таможенной территории с общими внешними границами и единой системой управления, и даже фактически функционировавший на основе двусторонних соглашений режим свободной торговли не был оформлен на многостороннем уровне. Совпадение ставок таможенных тарифов составляло всего 60 процентов, причем только у России, Белоруссии и Казахстана.
В соответствии с Договором 1999 года "пятерка" максимально упростила процедуры таможенного контроля на внутренних границах, согласовала шаги по активизации торгово-экономического сотрудничества. Были заложены основы общего таможенного тарифа и принципы применения защитных мер в торговле, определены меры укрепления взаимодействия национальных валютно-финансовых систем. В целях формирования единого правового пространства партнеры сформулировали направления сближения и гармонизации национальных законодательств.
Вместе с тем к 1999 году выявилась ограниченность возможностей продвижения к углубленной интеграции в рамках объединения пяти государств в том виде, в каком оно сложилось, - без должного юридического оформления и даже, строго говоря, без официального названия. Все большую остроту стал приобретать вопрос о выполнении подписываемых партнерами договоров и принимаемых решений. Чувствовалась общая неудовлетворенность темпами движения и глубиной взаимодействия.
На заседании Межгосударственного совета "пятерки" в Минске 23 мая 2000 года российская сторона высказалась за радикальное повышение эффективности сотрудничества и выдвинула инициативу о создании на базе объединения полноценной межгосударственной экономической организации с четкой структурой и эффективно действующим механизмом. Это предложение нашло полное понимание и поддержку партнеров. Специально учрежденной Межправительственной рабочей группе (МРГ) было поручено подготовить проекты уставных документов будущей организации.
В результате напряженной работы российской части МРГ, в которую вошли представители Минэкономразвития, МИД, МНС, Минфина, Минюста и ГТК России, в сжатые сроки был подготовлен проект Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества. Документ разрабатывался с прицелом на решение двуединой задачи: во-первых, обеспечить правовое оформление интеграционного объединения России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана, и во-вторых - заложить организационные основы его эффективного функционирования при обеспечении преемственности с ранее заключенными договорами.
Обсуждение и согласование проектов учредительных документов проходило непросто. Это и понятно, если учесть, что они затрагивают коренные государственные интересы. Первое заседание МРГ 28 июня 2000 года в Алма-Ате выявило общее принципиальное понимание участниками поставленных задач, но и расхождения по отдельным вопросам. Они касались, в частности, возможных механизмов учета различий в "экономическом весе" государств-участников.
Так, высказывалось мнение о необходимости уже на данном этапе создать организацию с определенными наднациональными полномочиями. При этом игнорировались недостаточный уровень интеграции в "таможенной пятерке", различия в реальном экономическом весе и национальных правовых системах ее участников, неполная согласованность программ социально-экономического развития. Отдельными государствами делался акцент на сохранении полного суверенитета и независимости, на незыблемости принципов "одна сторона - один голос" и консенсуса при принятии решений на всех уровнях.
В результате, однако, удалось выйти на общее понимание важности поэтапного движения по пути интеграции без забегания вперед и с учетом международного опыта в данной области. Партнеры признали, что, по существу, никто из них сегодня не готов передать часть суверенитета наднациональным структурам, и согласились с концепцией создания международной организации, в рамках которой суверенные государства могли бы эффективно сотрудничать, постепенно продвигаясь к более высоким ступеням интеграции.
Подписанный в Астане Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества является не только формой правового и организационного оформления объединения пяти государств, но и основой перевода их сотрудничества на качественно новый уровень. При этом важно подчеркнуть, что Сообщество сформировано на фундаменте накопленного партнерами опыта взаимодействия в торгово-экономической, социальной и гуманитарной областях и наработанной ранее нормативно-правовой базы. Целями новой организации провозглашены эффективное продвижение процесса формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, реализация других задач, определенных в ранее подписанных сторонами базовых документах.
Договор определяет компактную и эффективную организационную структуру Сообщества. Высшим органом ЕврАзЭС является Межгосударственный совет, заседания которого будут проводиться на уровне глав государств-членов не реже одного раза в год и на уровне глав правительств - не реже двух раз в год.
Основными задачами постоянно действующего Интеграционного комитета (ПК) определены обеспечение взаимодействия органов Сообщества, подготовка предложений и проектов решений по обсуждаемым вопросам, контроль за их исполнением. В состав ИК входят заместители глав правительств государств-участников. Текущую работу Сообщества в период между заседаниями ИК обеспечивает Комиссия постоянных представителей (постпредов) сторон при ЕврАзЭС, назначаемых главами государств. Организация и информационно-техническое обеспечение возлагаются на Секретариат Интеграционного комитета, возглавляемый генеральным секретарем.
В целях гармонизации национального законодательства государств-участников, приведения его в соответствие с заключаемыми в рамках ЕврАзЭС договорами, разработки основ законодательства в базовых сферах правоотношений и типовых проектов законодательных актов создается Межпарламентская ассамблея. Единообразное применение сторонами заключаемых договоров и принимаемых органами ЕврАзЭС решений призван обеспечить Суд Сообщества.
Особенно важна общепринятая в современной международной интеграции, но новая для постсоветской интеграционной практики система принятия решений путем "взвешенного голосования", при которой государство с большим экономическим весом располагает и большим количеством голосов. В Интеграционном комитете они,"распределяются следующим образом: Россия - 40 процентов, Белоруссия и Казахстан - по 20, Киргизия и Таджикистан - по 10 процентов, причем решения принимаются большинством в 2/3 голосов. Несмотря на то что доля России в суммарном экономическом весе Сообщества составляет более 80 процентов, идя навстречу пожеланиям партнеров, она согласилась не только удовлетвориться вдвое меньшим количеством голосов, но и сохранить в Межгоссовете принцип принятия решений консенсусом на основе формулы "одна сторона - один голос". При этом финансирование Сообщества будет осуществляться по шкале, соответствующей распределению голосов в Интеграционном комитете.
Следует обратить внимание на четко прописанный механизм исполнения принимаемых в ЕврАзЭС решений путем принятия сторонами необходимых национальных нормативных правовых актов в соответствии с национальным законодательством. Договор также вводит статус наблюдателя при Сообществе и определяет правоспособность объединения.
Как подчеркнуто в Заявлении, принятом в Астане президентами России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана, создание ЕврАзЭС - "свидетельство единства политической воли руководителей пяти государств еще более решительно идти по пути взаимного многопланового сотрудничества с перспективой выхода на реальную интеграцию". Принципы строительства Сообщества позволяют по мере достижения все более высоких ступеней сотрудничества без особых структурных перестроек передавать его органам все больший объем наднациональных полномочий - конечно, на основе полной добровольности.
Организационно-правовое оформление экономического объединения пяти государств - участников СНГ полностью вписывается в концепцию разноскоростной и разноуровневой интеграции и ни в коей мере не противоречит перспективам развития сотрудничества в рамках Содружества независимых государств. Более того, в ЕврАзЭС будут проходить апробацию формы и методы взаимодействия, которые затем можно будет применять и на более широкой основе. Являясь открытым объединением, Евразийское экономическое сообщество способно сыграть роль катализатора и локомотива интеграционных процессов на пространстве двух континентов.
2000 г.
alkir.narod.ru
