Десять лет назад был заключен договор о федеративных отношениях между краями, областями и республиками России. В Георгиевском зале Кремля собрались тогда сторонники и противники подписания документа. Разногласия, споры, столкновения мнений... На сегодняшний взгляд это уже история. Но, с другой стороны, это и краеугольный камень, на котором выстроена вертикаль власти. А крыша любого дома прочна только до тех пор, пока не повело фундамент. Наш разговор с членом Совета Федерации, председателем Совета Ассамблеи народов России, а в прошлом Председателем Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР, руководителем рабочей группы по подготовке федеративного договора Рамазаном Абдулатиповым о федеративных отношениях в стране, об истории и о проблемах насущных.
- Рамазан Гаджимурадович, Федеративному договору вот уже десять лет. Однако споры не утихают, накал страстей продолжается. Что же мешает все-таки определить четкие полномочия между Центром и регионами?
- Действительно, отношение к достигнутым договоренностям у нас до сих пор самое диаметральное. По прошествии десяти лет люди в один день могут поменять правила игры. Что уж говорить о начале девяностых! Это был тяжелейший для России период. Развал Союза грозил в дальнейшем развалом Федерации. Тогда нам удалось сделать то, что не удалось Горбачеву, - предотвратить распад страны. Более того, сегодня мало кто знает: Федеративный договор фактически был согласован уже к маю 91-го. Как сейчас помню тот день, зал заседаний Президиума Верховного Совета, где собрались руководители всех субъектов Федерации и на голосование был поставлен проект документа нашей рабочей группы. За подписание проголосовали все единогласно, в том числе и Завгаев (Чечено-Ингушетия), и Шаймиев (Татарстан). Воздержался только один человек - Борис Ельцин. Уже тогда его советниками разрабатывался план четырехстороннего договора между Россией, Украиной, Белоруссией и Казахстаном.
Хотя, если бы к моменту заключения такого союза мы пришли с утвержденным внутри страны Федеративным договором, единой делегацией, то впоследствии трудно было бы выдергивать из него отдельные автономии. Это был бы своего рода волнорез на пути сепаратизма.
Борьба за каждую подпись шла до последней минуты. Например, моего старого друга и мужественного человека президента Башкортостана Рахимова, я только в последний день уговорил поддержать Договор. За полчаса до заседания привез его в Кремль, в кабинет Бориса Николаевича, с дополнительным протоколом из двух пунктов. Президент как решительный человек поставил свою подпись. За семнадцать минут до начала заседания мы с Рахимовым вошли в Георгиевский зал. И это выглядело красиво.
Хотелось бы немного углубиться в теорию. Тогда, как и сегодня, многие считали, что Федеративный договор носит учредительный характер. Создавалось как бы новое государственное образование. Но это же абсурд - Российское государство существует уже тысячу лет. Договориться предстояло лишь по разграничению предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации. И ценность достигнутых договоренностей заключается в том, что, во-первых, мы добровольно разграничили полномочия, во-вторых, согласовали интересы каждого субъекта с Центром и, в-третьих, заложили прочную демократическую основу федеративного государства.
Со временем Федеративный договор оброс двусторонними соглашениями. Я вначале активно выступал против этого. Правовая база для всех должна быть одна. Ведь были созданы специальные протоколы, учитывающие специфику каждого региона в отдельности. Но, как мне сказал Борис Николаевич, политик с большой интуицией: "А что же делать? Скорее всего мало какие из пунктов этих двусторонних соглашений будут в дальнейшем действовать". И он оказался прав. Назревавшие конфликты были вовремя сняты. Все произошло как в хорошей клинике. Растревоженные больные получили успокоительные пилюли. А вслед за тем... Нас спасло то, что в России не исполняются не только хорошие законы, но и плохие. Хотя нет, это не касается толковых руководителей, таких, как Шаймиев, Рахимов, Николаев, Степанов. У них все было отлажено, все работало. Многие же другие, как говорится, лишь бегали вокруг забора и пытались заглянуть в щель. Например, Пермская область обиделась потому, что в соседнем Башкортостане есть налоговые льготы, а у них нет. И председатель ее Законодательного собрания Сапиро прибыл в Москву. Пришлось пригласить к себе представителей министерств финансов и экономики. Выяснилось, что федеральный бюджет задолжал Башкортостану более шестидесяти миллиардов тогдашних рублей. Временные льготы были оправданы.
Надо сказать, что в то время многие регионы обеспечивали питание ближних воинских частей, содержали милицию, строили жилье для работников ФСБ. Что же касается сепаратизма, то его было больше в средствах массовой информации, нежели в реальной жизни.
- Да, вы представили всю десятилетнюю историю нашего федерализма. Сегодня же одна из главных причин разногласий между Центром и регионами - межбюджетные отношения. Как, на ваш взгляд, должны распределяться ресурсы и поступления от налогов?
- Мы все эти годы занимались концепцией межбюджетных отношений. Существовала программа, рассчитанная до 2001 года. В нынешнем январе принята новая. Прежде чем распределять налоги и ресурсы, нужно правильно разграничить собственность. Без этого распределение бюджета будет пустой формой. Мы не получим эффективного собственника, конкурентоспособных производителей. Если имуществом распоряжаться неграмотно, если в производстве нет заинтересованности, откуда взяться налогам? Вместо создания налоговой базы остается заниматься поборами и распределением набранного. В результате становится невыгодно работать эффективно, открыто. Не случайно в некоторых регионах, по оценкам специалистов (и я с ними согласен), доля теневой экономики составляет до 60 процентов. Начиная с мелкого предпринимателя и кончая крупными олигархами все обогащаются, уходя от законов и налогов. Десятки же проверяющих организаций заняты, как правило, мздоимством. Они замучили людей. В некоторых мелких фирмах проводится до ста ревизий в год.
Да, кто честно зарабатывает себе на жизнь, живет трудно. Например, тот же свердловский губернатор Россель. У него проблемы и с повышением зарплат бюджетникам, и с обеспечением социальных программ. А ведь это регион-донор. Зато те, кто получает 95 процентов средств из Минфина в виде трансфертов, существуют легко и спокойно.
Межбюджетные и кредитные отношения нужно менять. Но не помню случая, чтобы председатель правительства, Президент пригласили вновь избранного губернатора и вместе с соответствующими министрами проанализировали, в каком состоянии и почему находится экономика региона. Года через два можно было бы вернуться к этому, и если дела, как говорится, швах, поставить вопрос о замене плохого руководителя. У нас же такие десятилетиями сидят на теплых местах, выполняя одну функцию: поехал в Москву с икрой, вернулся назад с мальками, то бишь рублями. Живи - не тужи! Однако такие отношения характерны не для рационального мира, а для уголовного. Вот почему сегодня так много представителей криминалитета рвутся к власти на местах. Конечно, каждый из них в экономическом беспределе, как хорь в курятнике. Вот такие невеселые выводы!
- Более полутора лет назад был создан институт представителей Президента в округах. Как, на ваш взгляд, избежать того, чтобы федеральные структуры, в том числе окружные, вмешивались в исключительные компетенции регионов?
- Думаю, путем создания округов и института своих полпредов Президент хотел укрепить управление регионами. Это обоснованное решение. Помню, в свое время Борис Николаевич Ельцин предлагал мне стать его представителем на Северном Кавказе. Я был против того, чтобы выделять Северный Кавказ в самостоятельный округ. Внес свои предложения, касающиеся полпредства. Моя концепция заключалась в том, чтобы полномочный представитель Президента являлся и заместителем председателя правительства РФ, занимался решением общерегиональных вопросов в округе: развитием инфраструктуры, безопасности, транспорта, экологии и т.д. При этом новый бюрократический аппарат должен быть минимальным, не более нескольких десятков человек. Сегодня же их сотни. В Нижнем Новгороде, например, только по линиям МВД, прокуратуры, налоговой полиции сидят более ста человек. Мы за короткий период умудрились настолько утяжелить округа, что они уже висят гирями на ногах Президента и цепями на шее региональных руководителей.
- Раз уж вы затронули традиции, давайте обсудим и такую специфическую проблему, как отношение Федерации к своим национальным субъектам. Все ли тут нормализовано? И на каких принципах должна строиться такая связь?
- На мой взгляд, деление страны на национальные и безнациональные регионы - когда-то сделанная и повторяемая до сих пор ошибка. Области Рязанская и Саратовская в большей степени национальны, чем, например, Республика Хакасия, где проживают лишь 12 процентов хакасов, или Еврейская автономия с двумя-тремя процентами евреев. Все мы являемся национальными субъектами, потому что на любой территории живут одна или несколько национальностей со своими культурами, языками, традициями. Кстати сказать, русские в Краснодарском крае по своему менталитету, образу жизни весьма отличаются от тех же русских в Красноярском. Важно соблюдать соответствие нашей экономической, социальной и прочей политики местным национально-религиозным потребностям населения. Иначе мы получим, с одной стороны, опасность этнократизации власти, когда выборы, голосование зачастую проводятся по национальному признаку, или же другую крайность - равнодушие и пренебрежение традициями, особенностями территорий. Старый партийный синдром быстрее отчитаться, что национальный вопрос решен полностью и снят с повестки дня, чем, между прочим, руководствовался и Горбачев, сыграл с нашими чиновниками злую шутку: за поворотом истории их ожидали развал государства и межнациональные войны. Одной из причин этого был национальный сепаратизм. Стало быть, речь идет о такой сфере жизни, которой надо повседневно управлять. Я до сих пор твердо убежден, что Миннац упразднено зря. В его ведении были важнейшие общественные процессы. Ведь еще древние говорили: человек без нации - варвар, всегда готовый к войне.
К слову, после первой чеченской войны я послал студентов-чеченцев в села этой республики провести опрос жителей: как они видят будущее своей страны, хотят ли выхода из состава Российской Федерации? Десять процентов высказались за отделение. Еще столько же было сомневающихся. А 80 процентов опрошенных пожелали жить как прежде, до рокового конфликта. И это после ухода федералов в 96-м году. Что же касается Дагестана, то там подобные исследования показали: 97 процентов представителей всех национальностей не мыслят себя вне России. В то же время московские телевизионные каналы проводили так называемый интерактивный опрос с убийственными данными: большинство телезрителей якобы считали, что Россия может обойтись без Чечни. Напрашивается вывод: сепаратизм прежде всего надо искать в системе управления, информации или политики.
- Известно, сколько сил вы отдаете разработке теории и практики федеративных отношений. Скажите, каков вклад науки в их развитие? Учитывают ли этот вклад политики в своем повседневном труде?
- Наука существует для тех, кто ищет истину. У тех же, кому нужны власть и деньги, свои нормы и правила. С большими боями мы создали и сохранили единственную в нашей стране кафедру федеративных национальных отношений в Академии госслужбы при Президенте. Готовим кадры, которые по окончании обучения остаются без работы. Между тем в органах федеральной власти трудятся люди, плохо представляющие, что дальше от Москвы - Таджикистан или Дагестан. Ассамблея народов России полгода работала над специальным докладом "О национальном самочувствии народов России, состоянии и перспективах национальной политики". Хотел представить его главе государства. Меня принял Александр Стальевич Волошин. Но до Президента доклад так и не дошел.
- И последний вопрос. Когда речь идет о будущем нашей Федерации, какие мысли вас посещают? Вы оптимист?
- Федеративные отношения, как это ни трудно, но развиваются. Их развитие связано в первую очередь с перспективами демократии, территориальная форма которой - федерализм. Полагаю, можно оптимистично смотреть на будущее нашей Российской Федерации. Порядок в нашем доме зависит только от нас.
ЕЛЕНА ПОЛУЯН
Парламентская газета
28 марта 2002 года
http://www.abdulatipov.ru/Interviev/2002.03.28_PNG.htm
