Предстоящая реформа самоуправления - одна из самых сложных среди проводимых ныне в России реформ. Ее масштабность непременно затронет жизнь любого человека и в Центре, и в глубинке. Как организовать местное самоуправление, сколько власти передать муниципальным образованиям, сколько оставить региону и Центру, как распределять финансирование - это вопросы, ответить на которые сразу и однозначно достаточно трудно. На вопросы о целях проводимой реформы, о тех сложностях, которые предстоит преодолеть, в интервью "Парламентской газете" отвечает член Совета Федерации, доктор философских наук, профессор Рамазан Абдулатипов, человек, который в свое время участвовал в подготовке еще первого законопроекта о реформе местного самоуправления.
- Рамазан Гаджимурадович, вы один из самых опытных, так сказать, законников. Известно, что примерно лет десять назад вы были у истоков реформы самоуправления. Но тогда для нее не созрело время. Теперь же время подгоняет, торопит нас. Какие, на ваш взгляд, могут быть достигнуты цели при проведении нынешней реформы?
- Прежде всего следует сказать о том, что структура государства должна быть простой, прозрачной и понятной каждому гражданину. И она должна функционировать как молитва, как повторение "Отче наш". Трудно управлять страной, если в Центре избыток власти, а на местах ждут, когда эта власть доберется до них и подскажет, что делать. Еще Платон говорил, что чрезмерность единоначалия и верховодства приводит к замораживанию инициативы снизу, а это, говоря современным языком, есть ущемление демократии. Осуществление нынешней реформы самоуправления должно помочь центральной власти лучше узнать свою страну, ее глубинные проблемы, ее реалии; высветятся, так сказать, все ее управленческие слабости и трудности, проявится демократия в действии. С другой стороны, эффективность управления государством, на мой взгляд, не зависит от количества субъектов. Дело в данном случае не в форме, а в содержании. Повторяю, эффективность управления зависит от качества управления. Это означает, что если наладится качественное управление, то тогда и количественные параметры подтянуться и поставят вопрос об исправлении количества. При этом следует помнить, что эту реформу ни в коем случае нельзя проводить лишь федеративным вмешательством, обойдя субъекты Федерации. Напомню, что на сегодняшний день у нас их 89. И каждый по-своему уникален. Таким образом, субъекты Федерации должны выстраивать местное самоуправления под гарантии Федерации.
Кроме того, конечно, важнейшей и первостепенной задачей реформы остается внедрение и исполнение законности и правопорядка как в Центре, так и на местах. Диктатура власти должна смениться диктатурой закона - это аксиома. Прежние имперские амбиции и замашки должны исчезнуть, сойти на нет. Нам абсолютно необходимо научиться жить не по понятиям, а по закону, по правилам, создавать свободное гражданское общество, в котором любая здравая и полезная инициатива снизу поддерживалась бы наверху. Ведь только правовое государство может обеспечивать своим гражданам достойные условия жизни, поднимать благосостояние каждого и защищать каждого.
- Очевидно, что реформа местного самоуправления не могла бы быть возможной, если предварительно не проводилась бы судебная реформа. Если бы не накапливался опыт и вместе с ним понимание необходимости изменения всей структуры власти.
- Безусловно, при проведении судебной реформы получен полезный опыт, человек теперь более защищен от произвола чиновников, с помощью института мировых судей быстрее решаются многие тяжбы, поэтому реформа местного самоуправления является как бы логическим продолжением реформирования всей системы государственной власти. Ведь наша Россия - это не только Москва и Петербург, но и прежде всего далекие окраины, где население от власти либо очень отстранено, либо, наоборот, в двух шагах, только суть от этого не меняется. Люди должны понять, что власть - это не своеволие, а действие по закону и сближение с населением, это надо усвоить всем, прежде всего руководителям.
Согласитесь, что не так давно полученный на местах суверенитет, другими словами своеволие, привел к определенным перекосам в жизни государства, власть оказалась раздроблена, разобщена, общество поделилось на многочисленные политические и экономические элитные образования, которые на местах и являли собой реальную силу, страна двигалась тем самым к саморазрушению, к самоизоляции, к дроблению. Сегодня благодаря взвешенной позиции Президента России Владимира Путина, его умению внимательно вникать в суть вопросов, не рубить с плеча ситуация меняется. Прежние политические и экономические элиты оказались не разрушены одним ударом, а интегрированы в решение насущных государственных задач. Они теперь не отделены, а, опять-таки наоборот, вовлечены в решение общегосударственных задач и чувствуют себя востребованными и полезными. Разве это плохо? Появление полномочных представителей помогло укрепить вертикаль власти, упорядочило связи в системе отношений Центр - регион. Москва приблизилась к глубинке, а глубинка поняла свою значимость и увидела со стороны, что Москва не диктатор, а помощник. Короче, системы местного самоуправления будут привлечены к населению, и население наконец поймет, что власть - это они сами, это их решения и волеизъявление. Таким образом и будет меняться структура управления, и мы приблизимся к настоящей демократии. Только при этом надо понимать, что процесс реформирования растянется не на месяцы, а на годы.
- Но ведь у нас гигантская страна, климатические и географические условия разные, ресурсы распределены неравномерно. Например, Ханты-Мансийский округ, в столице которого проживают около сорока тысяч человек, занимает в стране лидирующие позиции по объему промышленной продукции, по добыче нефти и поступлению налогов и сборов в бюджетную систему, а вот его административный соперник, крупный город Тюмень, находится гораздо южнее, там, где нет таких подземных богатств, и показатели у него другие. Кто должен возглавлять область?
- Мне кажется, что этот вопрос сейчас не столь актуален. Административные роли распределены, и на сегодняшний день они доказали свою эффективность. И любая коренная ломка сложившейся системы принесет только вред, а не пользу. Вот, для примера, прежняя столица ФРГ - Бонн. Это был заштатный городок, население которого составляло едва триста тысяч. Но ведь не в количестве людей и расположении городка оказалось главное. В этом заштатном провинциальном городке трудились умные головы, толковые руководители, и они создавали европейское экономическое чудо. И правительственные учреждения ФРГ, между прочим, в Берлин перебирались в течение многих лет, и перебирались только потому, что это историческая столица Германии, столица всех немцев. Так что вопрос не в месторасположении властных структур, а в их умении распорядиться властью, в умении создать свое экономическое чудо. На мой взгляд, руководство автономного округа, я имею в виду Ханты-Мансийский, как раз и старается сделать из своего округа образцовый и по многим серьезным экономическим и промышленным показателям оказалось впереди многих крупных городов.
- Но ведь тот же Ханты-Мансийск имеет природные богатства, которых нет у других регионов, отсюда неравные условия. Значит, надо делиться?
- А кто спорит? Кто возражает? Такая ситуация складывается не только с одним Ханты-Мансийском. Избыточные доходы должны поступать в казну от доходных и распределяться по другим регионам, у которых сложная экономическая ситуация. Богатые должны делиться, и чем больше у них богатства, тем большая доля поступлений в бюджет. Возьмем, к примеру, Норильск. Это тоже северный город, лежит за полярным кругом, но там находятся успешно действующие предприятия, которые выпускают редкую руду, металлы и у рабочих одна из самых высоких в стране заработная плата. Сегодня "Норильский никель" вывозит сотни миллионов долларов в Америку для приобретения контрольного пакета акций американской сталеплавильной компании и планирует занять половину американского рынка по выпуску палладия. Есть еще Тольятти, где расположен крупнейший автозавод. Но ведь этот город стал благополучным благодаря АвтоВАЗу и предприятиям химической промышленности. И теперь при населении 700 тысяч имеет бюджет в три миллиарда рублей с профицитом в один миллиард. Показатели очень достойные. Значит, эти города могут и должны поделиться. То же относится и к Ханты-Мансийску. При создании этих успешно действующих регионов использовались ресурсы всей страны, поэтому будет вполне закономерен возврат части затраченных средств.
- И все же изъятие избыточных доходов у успешно действующих регионов и передача их дотационным может лишить первых стимулов больше зарабатывать, развивать и активизировать свой потенциал. Нет ли здесь противоречия?
- Никакого противоречия тут нет. Опыт такого нормализированного изъятия давно есть, он накоплен, и ничего страшного не произошло. Во-первых, это коснется не всех муниципальных образований, а только тех, которые получают избыточные доходы, во-вторых, сейчас механизмы справедливого изъятия находятся еще в стадии разработки, ведь практика местного самоуправления в каждом регионе уникальна, поэтому решение будет приниматься в каждом отдельном случае. Уравниловки не будет, это исключено, навязать решение сверху не удастся, представители муниципальных образований уже внесли немало важных поправок в законопроект. Реализация реформы начнется с начала 2004 года, и весной регионы должны принять решение о численности представительских органов первого созыва вновь созданных муниципальных образований, сроках их полномочий - не менее двух лет - и дате выборов. Вот тогда многие вопросы будут конкретизированы.
Кстати, еще в 1996 году в Саратовской области, население которой составляет 2,7 миллиона человек и представителем которой я являюсь в Совете Федерации, была создана модель по организации местного самоуправления - объединенные муниципальные образования. Сегодня в самом Саратове существует 38 объединенных муниципальных образований и два закрытых административных территориальных образования. Численный состав представительных органов местного самоуправления - 531 депутат. Вполне достаточно для решения всех жизненно важных вопросов. И шесть прошедших лет доказали жизненность такой системы. Муниципальные образования и вполне справляются с государственными полномочиями, и активно решают вопросы местного значения. Все это позволяет выравнивать относительно благополучную жизнь горожан с сельской жизнью, где как раз большинство муниципальных образований дотационны. И средства берутся как раз через перераспределение доходов, получаемых городами.
- Мы переходим к основному вопросу реформы - ее финансового обеспечения. Управление не будет сильным и эффективным, если у него не окажется соответствующего экономического механизма. Откуда возьмутся средства?
- Могу еще раз повторить, что это как раз и есть одна из особенностей подготавливаемой реформы - дать больший простор развитию приоритетных экономических отраслей на местах, вызвать инициативу снизу и через систему налогообложений получать необходимые ресурсы для осуществления более эффективного государственного и муниципального управления. В настоящем законопроекте "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" заложена схема перераспределения бюджетных средств. Согласно этой схеме отстающие в социально-экономическом аспекте регионы, муниципалитеты будут не просто выживать за счет дотаций, но и должны создавать стимулы для своего развития, выравнивания. И система местного самоуправления, поверьте, будет работать эффективно в эффективно работающем государстве. С эффективной экономикой и управлением. А не сама по себе.
МИХАИЛ БЕКЕТОВ
Парламентская газета
28 июня 2003 года
http://www.abdulatipov.ru/Interviev/2003.06.28_PNG.htm
