Исполнилось десять лет со дня принятия Конституции и утвержденной ею федеративной модели нашего государства, разработанной с учетом международного опыта строительства территориально сложных и многонациональных государств. Это десятилетие в России было ознаменовано кардинальными переменами в ее государственном устройстве. Фактически только в начале 90-х годов мы вплотную приступили к строительству настоящей, а не мнимой федерации. Переход от унитаризма к реальному федерализму остро поставил вопрос о совершенствовании организации всей системы государственной власти.
Вначале 90-х годов мне довелось быть одновременно представителем РСФСР в Союзном договоре и руководителем рабочей группы по подготовке Федеративного договора Российской Федерации. Мы поставили перед собой цель - собрать вокруг обновленных идей демократического федерализма новую Россию. Не только республики, но и все края, автономные округа и области стали равноправными субъектами Федерации.
И сегодня, спустя годы, можно с уверенностью сказать, что, согласовав с регионами главный вопрос - о разграничении полномочий и сохранении целостности государства, подписав Федеративный договор, мы облегчили принятие новой Конституции.
За десять лет со дня принятия Основного Закона страны многое сделано для претворения в жизнь новых конституционных требований. С избранием нового Президента Российской Федерации предприняты важные шаги по упорядочению дел в Федерации и развитию российской государственности. При этом укрепление вертикали власти происходило в условиях формального и достаточно искаженного понимания сути демократии и федерализма, а то и путаницы в договорных и конституционных механизмах разграничения полномочий. Как сказал на днях на заседании Совета законодателей Президент страны Владимир Путин: "С принятием Конституции Россия стала реальным федеративным государством, в котором гарантировано равенство субъектов Федерации и, что немаловажно, учтены и сохранены исторические традиции регионального разнообразия".
К сожалению, до сих пор некоторые наши ведущие политики и ученые воспринимают современный российский федерализм лишь как формальную уступку регионам, прежде всего национальным республикам - как будто края и области страны не заинтересованы в демократизации государственного устройства и государственного управления, а укрепление вертикали власти - как долгожданный возврат к временам имперского унитаризма. Это чрезмерно упрощенный подход.
Между тем задача, поставленная главой государства, состоит совсем в другом - не в отказе от федеративной модели, а в совершенствовании, реструктуризации, если так можно говорить, федеративных отношений. Это главное направление федеративной политики в современных условиях.
В свое время нам, разработчикам Федеративного договора и раздела Конституции о федеративном устройстве, пришлось соотносить свои идеи с реальным состоянием российской государственности. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невозможны в условиях, когда развалился Советский Союз. Мы исходили из того, что федеративная реформа управления страной ни в коем случае не должна сводиться к переписыванию раздела Конституции "О федеративном устройстве". Прежней модели федеративного устройства, доставшейся нам со времен Советского Союза, надо было дать время "успокоиться". Ведь качественное состояние Федерации определяют не количество субъектов и их названия, а те реальные экономические и правовые отношения, в которых живут субъекты Федерации и федеральные органы власти.
Самая сложная задача состояла в том, чтобы от Федерации политической, декларативной перейти к правовой, с четко отработанными "правилами игры". А для этого нужны такие законы, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов Федерации, при которой народы и граждане будут чувствовать себя равноправными и равнодостаточными соотечественниками.
Важно было на фоне развала Советского Союза скорее собрать Федерацию. И все вопросы, которые не удавалось согласовывать, мы отправляли в корзину совместных полномочий, надеясь, что со временем законодатель все распишет как надо. Но действительность оказалась гораздо сложнее, над нами довлело желание скорее все сделать, но и груз прошлого не так легко было сбросить.
В 1995 году я вносил в парламент законопроект "О механизмах реализации ст.72 Конституции Российской Федерации". Но, как ни странно, Совет Федерации не принял законопроект к рассмотрению, а в Государственной Думе он получил 14 голосов. Это еще раз продемонстрировало формальное отношение нашей политической элиты к федерализму. Рядом партий и блоков это демонстрируется до сих пор. Особенно на выборах, в том числе свергая и конституционно закрепленную модель федерализма.
На словах все соглашались с тем, что суть федерализма заключается в наделении местного самоуправления реальной властью, разграничении полномочий. А на деле местное самоуправление у нас было не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федеративных отношений. Принятые в последнее время законы что-то в этом направлении исправят.
За десять лет появился целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время, зачастую противоречат друг другу; многие вопросы, связанные с правом передачи органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, остаются нерешенными.
Разграничивая полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, мы не довели принцип федерализма до самого низового звена управления - местных сообществ. А ведь именно это звено является фундаментом российской системы демократии и народовластия.
Возникает вопрос: что же представляет наша Федерация сегодня? Остается ли она конституционной, договорно-конституционной или конституционно-договорной, как считают политики? Я согласен с теми, кто говорит, что сегодня нет необходимости сохранять практику договорного регулирования федеративных отношений. Ведь договоры и соглашения лишь определяют механизмы реализации положений действующей Конституции. Но все дело в том, что враз отказаться от договорной практики нельзя. Еще не известно, какие кризисы возникнут в системе федеративных отношений. И тут главное - принятые десятки самых разных законов (только в связи с 72-й статьей Конституции их необходимо более тридцати). Наша Федерация была и остается конституционной.
На мой взгляд, некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования Федерации является ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми правами - начиная с формально-декоративного гражданства и кончая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с национальностями и республиками ничего созидательного для Федерации не несет. Например, мы очень много говорим о льготах для республик, а на деле из 21 республики 18 относятся к категории депрессивных. Кроме того, почему-то у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская область не имеет отношения к этническому принципу. Все это проявления старых и пагубных подходов, когда русская нация была искусственно выключена из отношений этничности. Так что это фундаментальная проблема, решение которой у нас отдается на откуп крайним силам. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы этнокультурного развития русской нации, чем мы начали заниматься в Миннаце, началось навязывание безграмотного по своей сути закона о русском народе. Такие же законы будут приняты по регионам, и соответственно национальные вопросы русского и других народов в этом варианте обретут не очень здоровую этнополитическую окраску. Это опасная ситуация, и, идя таким путем, справиться с ней будет трудно. Остается только сожалеть, что этнические и конфессиональные проблемы развития нашего общества и государства пока не стали предметом единой стратегии, повседневных управленческих усилий чиновников и гражданского общества на всех уровнях.
Как же нам развивать федеративные отношения? Никаких особых рецептов на сей счет у меня нет. Но я знаю точно, что в первую очередь необходимо реализовать федеративный потенциал, заложенный в Конституции, и создать четкие правовые механизмы для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Мне пришлось два года тому назад докладывать на парламентских слушаниях предложения о разработке пакетного федерального закона "О правовых основах развития федеративных отношений в Российской Федерации". Главное требование федерализма - создание единой системы гарантий прав и свобод человека независимо от его национальной принадлежности и места проживания и для каждого народа независимо от его численности. И здесь основополагающую роль играет экономический фактор.
Сегодня бюджетная система устроена так, чтобы уничтожить всякие стимулы к эффективному хозяйствованию. А почему бы не использовать практику поощрения регионов-лидеров - локомотивов экономического развития, а для остальных продумать систему "выживаемости" при стандартной ситуации и "мощных рывков" при благоприятных условиях.
Иными словами, необходимо отрабатывать такую модель федерализма, которая стимулировала бы экономическое развитие на всех уровнях. Такую инициативу мы с губернатором Саратовской области внесли в парламент, предложив новую концепцию федеративных отношений и пакет законопроектных предложений по их правовому обеспечению. Мы выступаем за то, чтобы федеративные отношения не сводились только к взаимодействию между федеральными и региональными органами власти, а напрямую завязывались на каждом гражданине Российской Федерации. Причем чиновники и законодатели должны нести перед ним ответственность за принимаемые решения.
Такая модель отрабатывается в Саратовской области, представителем которой в Совете Федерации я являюсь. Построив свою политику на обеспечении социальных и правовых гарантий человека, регион за несколько лет продвинулся вперед и в законотворчестве, и в экономике. Саратовская область ушла от дотаций из федерального бюджета, а ее инициатива послужила толчком к принятию Федерального кодекса "О земле" и всего пакета законов, направленного на правовое регулирование земельных отношений. Пример Саратовской области доказывает, что федеративная модель управления позволяет использовать огромные резервы саморазвития, самоуправления на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления.
От стратегически выверенного правового, а не субъективно-административного, конъюнктурно-политического решения задач федеративной реформы зависит перспектива целостного развития Российского государства, благополучие граждан и самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларированной Федерации к Федерации реальной, прочной. Федеративная демократия, закрепленная в Конституции страны, - это не историческая конъюнктура на фоне развала Советского Союза, а стратегическая перспектива государственного устройства России.
"ПАРЛАМЕНТСКАЯ ГАЗЕТА"
24 декабря 2003 года
http://www.abdulatipov.ru/Parts/2003.12.24_PG_Zastivshaya%20model%20Federation.htm
