Нелюбин А.А.
к.и.н., в.н.с. ИС РАН
В ходе реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (1) среднесрочной программы деятельности Правительства Российской Федерации до 2012 года, антикризисного плана Правительства по преодолению последствий мирового финансово-экономического кризиса важным и сложным моментом является корректировка выбранного социально ориентированного курса развития страны. Кризис обострил также и необходимость внедрения инновационных технологий, которые являются признанным в мировой практике инструментом преодоления кризисных явлений и подготовки к работе в условиях восстановления экономического роста. Большое значение при этом имеет оценка эффективности государственного управления на всех уровнях, а также действенного контроля и транспаретности деятельности региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления.
В последние годы апробированы различные подходы к формированию системы критериев оценки эффективности работы региональных властей. Так, в Южном федеральном округе аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации для оценки результативности работы органов исполнительной власти регионов применялась комплексная методика, использующая более сотни показателей, отражающих уровень регионального развития. Характеристика региона определялась с двух позиций: с одной стороны, оценивался уровень развития его экономической и социальной сфер на данном этапе, а с другой - изменение того или иного показателя на протяжении года. Такой подход позволил максимально учесть качественные изменения, происходившие в регионе, и дал возможность более объективно оценить эффективность работы местной власти (2).
В Тюменской области успешно реализован подход к организации деятельности органов исполнительной власти по принципам бюджетирования, ориентированного на результат. Механизм его реализации - формирование областных целевых программ, основанных на количественно измеримых, социально значимых результатах расходования государственных средств, их концентрации на наиболее важных направлениях развития отраслей и удовлетворения потребностей населения в бюджетных услугах. При оценке эффективности здесь учитываются результаты опросов граждан об оказываемых социальных услугах, минимизация расходов бюджетных средств при гарантированном качестве этих услуг, соответствие услуг определенным стандартам. Это способствовало повышению результативности государственного управления и обеспечению социального благополучия жизни населения региона.
Анализируя опыт Тюменской области, С.С. Собянин подчеркивает: "...сложность решения данной задачи еще и в том, что между расходованием бюджетных средств на цели финансирования социальных услуг и теми результатами, которые они призваны обеспечить, не всегда существует однозначная зависимость.
Так, хорошо известно, что состояние здоровья населения (по показателям заболеваемости, числа случаев утраты трудоспособности, смертности и пр.) лишь на 30-40 % зависит от усилий органов (учреждений) здравоохранения. Все остальное - мера влияния других факторов, в частности, качества питания и условий проживания населения, условий труда, состояния окружающей среды и пр. Между тем многие из этих факторов находятся за пределами влияния не только "бюджетных администраторов от здравоохранения", но даже и за пределами полномочий органов власти и управления самих субъектов Федерации".
В решении задачи по оценке результатов работы органов исполнительной власти регионов сегодня ключевая роль отводится Указу Президента России, устанавливающему перечень показателей для определения эффективности деятельности органов регионального управления. Согласно данному акту деятельность исполнительных органов власти и глав регионов оценивается по 43 основным и 39 дополнительным критериям, которые включают и показатели эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом основной задачей руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является повышение результативности действий и эффективности использования ресурсов.
Большинство представителей экспертного сообщества и специалистов сходится в том, что введение показателей и подготовка на их основе ежегодных докладов - весомый шаг в развитии формализованной системы оценки работы органов исполнительной власти регионов.
Создана нормативная база оценки эффективности, в том числе утверждены Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению наилучших значений показателей деятельности, а также информационная система сбора и анализа показателей оценки эффективности.
В конце 2008 года Минрегион России составил рейтинг субъектов Российской Федерации. При этом министерство опиралось на ключевые критерии качества жизни населения, реализации реформ в социальной сфере и оптимизации бюджетной сферы. В числе лучших 20 субъектов Российской Федерации в основном доноров - 15 областей и краев, две республики, один автономный округ, а также города Санкт-Петербург и Москва, им выделены гранты по 2 млрд. рублей.
В ходе внедрения указанной системы оценки деятельности и региональных органов власти происходит согласование целей федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, создается информационная база для проведения межрегиональных сравнений, формируется инструмент управления бюджетными расходами в условиях кризиса. Разделяя подобное суждение, отметим, что в предложенной системе критериев имеется целый ряд проблемных аспектов.
Согласно указу предполагается универсальное оценивание по разработанным критериям всех без исключения регионов. Однако в условиях значительной региональной дифференциации, диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, достаточно сложно оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти развитие и личный вклад руководителей регионов.
Как известно, в европейской части страны (25% территории), где проживает 79% населения, производится 74% валового регионального продукта, сосредоточено более 80% производств обрабатывающей промышленности. По оценкам экспертов, доходы региональных бюджетов на душу населения в развитых субъектах России превышают доходы в остальных регионах в десятки раз, по уровню потребления - в 20-30 раз, а по инвестициям - в сотни раз. Все это требует дифференцированного подхода при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в регионах, учета особенностей их развития.
Кроме того, наблюдается сосредоточение хозяйственного потенциала регионов по преимуществу в их столицах, отрывающихся в социально-экономическом отношении от своих территорий. Статистически в них проживает обычно 46-70% населения, на них приходится 40-70% ВРП, 40-80% инвестиций, 70% товарооборота, 52-70% малых и средних предприятий, столицы регионов тратят на себя 50-75% региональных бюджетов и т. д. "Поплавок" стабильной зарплаты создает здесь сектор бюджетников, кроме местных управленцев в региональных столицах размещено еще и около двух тысяч представительств федеральных ведомств.
В этой связи, необходимо обеспечить соотносимость при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе их группировки по различным типам регионов. На сегодняшний день существуют как общие, так и отраслевые классификации. В зависимости от задачи оценки оправданным будет применение данных группировок для различных типов территорий (сырьевые, старопромышленные, трудонедостаточные, депрессивные и т.д.).
Перечень критериев без группировки показателей по отраслевым признакам также затрудняет возможность оценить эффективность работы администрации субъекта РФ комплексно по отдельным отраслям регионального управления. Целесообразно ранжировать сами показатели с последующим их сведением в интегральный индикатор как по каждому блоку, так и по всему перечню критериев и показателей в целом с учетом типа региона.
В целом для предложенного Указом Президента перечня критериев необходимо отметить некоторую несбалансированность показателей, их несоотносимость между собой, что затрудняет интегральную оценку развития региона (отражающую эффективность работы его руководителей) по общей совокупности показателей. Представляется, что успешно решить вышеназванные проблемы поможет доработка системы критериев и их использования на основе единой методики.
Учеными и практиками, работающими по данной проблематике, предлагаются различные методики оценки социально-экономических систем регионов на основе построения интегрального индикатора. В частности, исследователи из Самары предлагают для оценки продвижения региона по пути устойчивого развития систематически анализировать степень реализации краткосрочных целей по следующим направлениям: повышение эффективности региональной экономики, обеспечение экологической безопасности, достижение социальной стабильности.
Каждое из этих направлений характеризуется определенным набором частных показателей, позволяющих проводить диагностику состояния регионов по отношению друг к другу, в динамике развития. Предложенная система ограничена имеющейся официальной статистической информацией на уровне регионов. К числу значимых показателей состояния социальной сферы и достижения социальной стабильности отнесены среднедушевые денежные доходы, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровень безработицы, ожидаемая продолжительность жизни, обеспеченность населения жильем, число зарегистрированных преступлений на 100 тысяч человек и ряд других.
Формирование интегрального показателя на основе ранжирования и последующего сведения уже совокупных критериев по каждому блоку позволит создать основу для создания рейтинговой системы эффективности работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В отличие от отдельных разрозненных индикаторов нужны именно такие интегральные показатели.
Дополнительными инструментами мониторинга работы региональных органов исполнительной власти должны быть оценки внешних по отношению к органам власти институтов - рейтинговых, консалтинговых, некоммерческих и научных организаций. Значительная роль в этом мониторинге принадлежит достоверной социологической информации, которая будет способствовать повышению научной обоснованности и объективной оценке эффективности регионального управления, позволит исключить административную зависимость или ангажированность при изучении мнения населения, учитывать его при разработке и принятии важнейших государственных решений. При этом важен анализ оценок и предложений институтов гражданского общества.
Общественная палата Российской Федерации выдвинула такую идею: с участием представителей журналистского сообщества определять в регионах России индекс свободы слова, который можно использовать при оценке деятельности губернаторов. Индекс включает различные показатели - например, были ли судебные разбирательства между СМИ и бизнесом, властными структурами, какова степень конфликтогенности отношений между ними и т.д.
Подобные "замеры" по предложенной методике сделаны в Воронежской области, где индекс свободы слова составил 55,1, и в Новосибирской области - 60,1. Если учесть, что шкала состоит из 100 баллов, то результаты вызывают тревогу и настраивают на продолжение этого.
Как известно, В.В. Путин, завершая свою деятельность на посту Президента России, подписал два указа. Одним из них он передал Правительству полномочия по сбору информации об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, другим указом введена система оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов перед высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации по 30 показателям. Согласно второму указу сводный доклад субъекта Российской Федерации о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах этого субъекта, подлежит размещению на официальном сайте субъекта Российской Федерации в сети Интернет до 1 октября года, следующего за отчетным.
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" Правительство Российской Федерации приняло распоряжение, в котором утвердило перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов, типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период, методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, а также методические рекомендации в порядке выделения за счет бюджетных ассигнований грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления, городских округов и муниципальных районов определяют единые подходы к оценке эффективности расходования бюджетных средств, динамики показателей, характеризующих качество жизни, уровня социально-экономического развития муниципального образования, степени внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления. Разработаны также методические рекомендации о порядке выделения из бюджета субъектов Российской Федерации грантов муниципальным образованиям, достигших наилучших показателей, как в отдельных сферах деятельности (в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и др.), так и за достижение наилучших показателей в комплексном социально-экономическом развитии. Разумеется, эти методики будут уточняться по мере внесения изменений в законодательство Российской Федерации, а также обобщения практического опыта их применения.
Такая система мониторинга, включающая в себя муниципальный уровень, выработанные критерии оценки и методика их прозрачного использования будут способствовать определению приоритетов развития местных сообществ, более объективному решению вопроса о выделении бюджетных средств как регионам, так и муниципальным образованиям, преодолению диспропорций в их социально-экономическом развитии, усилению контроля по вертикали. Разумеется, при наличии оценок работы глав муниципалитетов внутри регионов, при выделении им бюджетных средств нельзя забывать, что оценка институтов власти в целом возможна лишь в процессе политической конкуренции через механизм выборов.
По данным Счетной палаты РФ
анализ докладов высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей за 2007 год и их планируемых значениях на 3-летний период выявил: недостаточную полноту и качество докладов; ряд системных проблем, препятствующих обеспечению сбалансированного социально-экономического развития регионов по причине отсутствия целостной концепции региональной политики в Российской Федерации (не сбалансированы две важнейшие цели: увеличение экономического роста и улучшение условий жизни людей. Нет должной согласованности и координации по мероприятиям в области развития регионов с закреплением ответственности за их реализацию в рамках полномочий, как на федеральном и региональном уровнях; отсутствуют четкие критерии обоснования потребности в ресурсах и т.д.).
Анализ приведенных в докладах показателей свидетельствует о весьма низкой эффективности принимаемых мер по достижению оптимального баланса капитальных и текущих расходов, в том числе за счет сокращения и оптимизации текущих расходов, что приводит к обветшанию объектов социальной сферы и ЖКХ.
Указанные проблемы развиваются на фоне расходования большинства бюджетных средств вне программных механизмов и высокой доли расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (в ряде регионов более 10% от общего объема расходов).
Ряд экспертов, анализируя возможные сценарии современной региональной политики страны, отмечают, что централизованная модель выравнивания уровней развития регионов в определенной степени усиливала диспропорции в их развитии, у регионов-доноров исчезали стимулы к развитию и росту доходов, а у дотационных регионов усиливались иждивенческие настроения.
На смену этой модели пришла стратегия инновационного развития, которая должна учитывать многие обстоятельства, в том числе стимулировать социальную модернизацию. По мнению Н.В. Зубаревич, "наряду с федеральной поддержкой, регионам нужны более широкие полномочия и ресурсы, чтобы повысить их ответственность за собственное социальное развитие". Инновационное обновление является главным вектором и обязательным условием успешного развития экономики России в XXI веке.
В условиях финансово-экономического кризиса и универсального характера системы показателей целесообразна перегруппировки показателей на достижение результатов в устойчивом развитии субъектов Российской Федерации по системе "Целей развития на пороге тысячелетия"
ООН, адаптированных для России, эффективности использования государственных и муниципальных ресурсов регионов и страны в целом для оздоровления российской экономики на основе выработанных приоритетов:
- выполнение в полном объеме социальных обязательств;
- сохранение и усиление промышленного и технологического потенциала;
- восстановление и развитие потребительского спроса;
- долгосрочная модернизация экономической модели развития - переход от ресурсно-нефтяной к инновационной экономике;
- снижение административных барьеров для развития ответственного бизнеса;
- укрепление национальной финансовой системы;
- ответственная макроэкономическая (в том числе денежная) политика.
Все это позволит четко разграничить полномочия по линии "Федеральный Центр - региональные власти - местное самоуправление" и их финансовое обеспечение, ответственность и систему контроля, а также получить возможность сопоставлять уровень регионального развития с международными показателями.
_________________________________________________________________________________
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации разработана в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г.
2. См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р.
viperson.ru
