На мешке с овечьей шерстью в британском парламенте вплоть до последнего времени сиживал спикер верхней палаты - лорд-канслер. В средние века, когда Британия была крупнейшим мировым производителем сельхозпродукции, столь зримым способом утверждалось не только политическое, но и экономическое могущество партии, завоевавшей парламентское большинство. С тех пор много воды утекло, а заветный мешок (вернее, теперь подушка) ничуть не утратил своей привлекательности в глазах политиков-партийцев...
Парстроителю-практику парламентский сюжет, между тем, скорее всего напомнит о двух весьма болезненных проблемах: во-первых, как должны строиться отношения между парламентской фракцией и собственно партийным руководством? А во-вторых - как должна действовать фракция, чтобы принести наибольшую пользу партии?
Отношения между партией и фракцией - тема сложная. Обратившись к истории, мы увидим, что на первом этапе развития классических политических партий в ХIХ веке парламентарии безусловно доминировали над партаппаратчиками. Такая расстановка внутрипартийных сил была одновременно обусловлена и историей, и социальной базой, и структурой первопартий. Будь то британские консерваторы, французские либералы (радикал-социалисты) или любая другая политическая организация, они представляли интересы малочисленных, высоко образованных и индивидуалистичных дворян или буржуа, лишь в минимальной степени нуждавшихся в техническом аппарате для достижения своих политических целей. Первопартии создавались сверху - как вспомогательные механизмы, запускаемые исключительно в период избирательных кампаний и предназначенные строго для воспроизводства их породивших парламентских фракций. Лидер фракции в течение многих лет оставался и лидером партии.
Сильно децентрализованная структура первопартий давала еще больше свободы их фракциям. Мало похожие и мало зависимые от центра партийные комитеты, выступавшие в качестве базовых партийных организаций, отлично справлялись с задачей выдвижения все новых кандидатов на выборах, но при этом почти никогда не могли объединиться "по горизонтали" для выработки некой собственно партийной позиции. Если отдельный лидер комитета и пробивался в центральный совет партии, то "нотабли"-парламентарии относились к нему как человеку второго сорта, "маленькому человеку", по выражению Мориса Дюверже.
Не будучи подчинены партийной дисциплине, депутаты-партийцы голосовали кто в лес, кто по дрова. При наличии двух, трех, а то и большего числа групп среди сторонников одной партии само понятие партийной фракции в парламенте смело можно было ставить под вопрос. Но еще сильнее внутрипартийные противоречия проявлялись при голосовании законов, в разной степени отвечавших интересам различных регионов страны. Тут каждый депутат превращался в яростного регионального лоббиста: и без того рыхлая партийная фракция распадалась на множество региональных группок...
Все изменила индустриализация, вбросившая в политику многомиллионные массы промышленных рабочих и средних горожан. Партии "нотаблей", или "кадров" стали стремительно перерождаться в партии масс, роль аппарата в них стала быстро расти, и постепенно партийный бюрократ взял реванш в борьбе с парламентарием, поставив того в полную зависимость от "коллективных" партийных решений.
В принципе, существуют несколько способов подчинения парламентариев партии. Один из них, относительно мягкий, предполагает регламентированные партийными документами совместные консультации членов фракции и "внутрених лидеров" партии по ключевым политическим вопросам. Он издавна применяется во многих либеральных партиях. Другой способ, пожестче, состоит в обязательном исключении новоизбранных парламентариев из руководящих органов партии: такое правило, например, долгое время действовало в австрийской социалистической партии. Третий, почти репрессивный, сводится к обязательному для парламентария пожертвованию его заработной платы в пользу партии, пусть и с предоставлением ему символической компенсации. Подобное давление на фракции практиковалось в ХХ веке практически всеми коммунистическими партиями "несоциалистического мира".
Жестко централизованная структура социал-демократических и, особенно, коммунистических партий еще больше ограничивала свободу их фракций в парламентах. Их базовые партийные организации, социалистические секции и коммунистические ячейки, и в идейном, и в материальном смысле полностью зависели от партаппарата. Поэтому в случае конфликта между фракцией и партией "первички" и региональные парторганизации обычно поддерживали аппаратчиков.
Голосование парламентских фракций, полностью зависимых от "внутренних лидеров" партий, отличалось максимальным единодушием и производилось в строгом соответствии с партийными решениями. Ни о каком свободном законотворчестве тут уже речь не шла. В лучшем случае фракция отстаивала тактические интересы партии, в худшем - части партийного руководства. Надо отдать должное коммунистам: они первыми открыто объявили, что и не считают парламент инструментом для принятия законов. Вначале коммунисты, а потом и национал-социалисты стали использовать парламент преимущественно как пропагандистскую трибуну...
В постиндустриальном обществе проблема отношений между политическими партиями и их парламентскими фракциями стоит принципиально по-новому. С одной стороны, современные партии-движения стремятся выражать интересы возможно большего числа относительно небольших социальных и/или этнических групп и, подобно "массовым" партиям, по-видимому, должны достаточно жестко контролировать своих эмиссаров в парламентах. С другой стороны, благодаря активизации рядовых партийцев роль аппарата в таких партиях снижается и, если эта тенденция сохранится, вскоре уже не будет той силы, которая властно подчиняла себе парламентариев в ХХ веке. При этом структура законодательной власти продолжает усложняться: скажем, в Европе теперь есть не только местные, региональные и национальные парламенты; там работает и наднациональный Европарламент. Это до крайности усложняет задачу управления разновеликими и пестрыми по составу партийными фракциями из единого центра.
Трудно пока сказать, и как повлияет на отношения между партиями и фракциями утверждение в качестве базовых партийных организаций различных структур клубного типа. Как отмечалось уже ранее[1], клубы по сути своей синтетичны. От партийных комитетов они унаследовали относительную независимость и высокое качество кадрового состава, от секций - внушительную численность и, как следствие, тесную привязку к структуре партии в целом. Опыт скандинавских социал-демократов, германских и голландских "зеленых", а также ряда других наиболее продвинутых в организационном отношении политических объединений показывает, что усиление клубного, добровольческого начала в партиях способствует установлению более гибких, демократичных отношений и между партийным руководством и парламентскими фракциями. Это очень многообещающая тенденция.
Развитие демократии внутри современных партий-движений никак не препятствует солидарному голосованию их парламентских фракций по ключевым политическим вопросам, включая бюджет, налоги, "социалку" и т.д. Залогом слаженной работы партийцев-парламентариев, оказывается, может выступать не страх перед неминуемыми санкциями со стороны "внутренних лидеров" партии, а сознательный компромисс по всем основным пунктам еще на этапе предварительной работы над законопроектом (в аппарате и комитетах парламента). Проявление некоторого внутрифракционного плюрализма при голосовании второстепенных законопроектов при этом скорее не ухудшает, а "расцвечивает" и, в конечном итоге, улучшает имидж партий, помогая им победить на очередных парламентских выборах.
Эффективность работы фракции на партию - особый вопрос.
Долгое время он перед партстроителями вообще не стоял: в конце ХХ - начале ХХ века обычно не фракция обслуживала партию, а партия фракцию. Наиболее заметное исключение составляли две основные американские политические партии: республиканская и демократическая. Они изначально были построены снизу и таким образом, что их фракции в законодательных органах власти на уровнях штатов и федерации находились в полной зависимости от аппаратных структур. "Американское исключение", впрочем, только подтверждало общую закономерность.
Впервые по-настоящему остро вопрос об эффективности фракции как "парламентского филиала" партии встал перед создававшимися снизу социал-демократическими партиями: Социал-демократической партией Германии, британскими лейбористами и так далее. И почти сразу же выявились два принципиально различных направления деятельности фракции в интересах партии. Одно из них - публичная законодательная деятельность, включающая подготовку, обсуждение и принятие широко известных законопроектов в области социального обеспечения, образования, культуры, государственной символики. Действия партии в этих областях, как правило, особенно пристально отслеживается "широкой общественностью" и в первую очередь влияют на волеизъявление избирателей в периоды выборов. Другое направление - лоббирование фракцией законопроектов (в основном, естественно, в области экономики), отвечающих интересам кампаний, которые в обмен проявляют готовность оказывать спонсорскую поддержку партии. Тут речь идет о принятии специальных, иногда узко специальных законов и постановлений, выведении бизнесменов на нужных им людей в правительстве и других аналогичных услугах. За лоббистской деятельностью партийных фракций также внимательно следят, существует своего рода рынок лоббистских услуг, но "широкая общественость" про него, как правило, знает очень мало. Этот рынок хорошо знаком лишь узкому кругу заинтересованных представителей политического истэблишмента, а также крупного и среднего бизнеса.
Эффективность публичного законотворчества парламентариев-партийцев оценить и скорректировать сравнительно просто. Для этого необходимо, во-первых, установить, каковы "адресные" социальные группы (социальная база) данной политической партии, а во-вторых, в какой мере законодательная деятельность ее фракции отвечает интересам данных социальных групп.
Партиологами, например, установлено, что основной "адресной" группой объединения "Яблоко" со времен его создания осенью 1993 года и вплоть до нашего времени остается старая советская интеллигенция, не способная выработать стратегию выживания в новых, рыночных условиях. Именно интеллигентам в наибольшей мере импонировала и идеология "демократической оппозиции", исповедуемая "Яблоком", и фигура самого бескомпромиссного, самого инакового политика новорусского времени, бессменного яблочного лидера Г. Явлинского.
Действия думской фракции "Яблока" вызывали куда больше вопросов. Видимо, исповедующих инаковость как принцип ветром истории неизбежно пригоняет к берегу "жесткой" оппозиции. Не стали исключением и Григорий Алексеевич сотоварищи. Еще в 90-е годы прошлого века, причем по оценкам своих же аналитиков, позиции думской фракции "Яблока" чаще совпадали с позициями коммунистов, чем центра или правых.[2] В условиях же путинской России левый уклонизм думцев-яблочников стал проявляться еще явственнее.
Но это уже был перебор. Советско-российские интеллигенты, даже и обнищавшие, даже и исстрадавшиеся духовно, все же не были готовы слиться в объятиях с однопартийцами Г. Зюганова. Такова была одна из глубинных причин медленной, но необратимой потери "Яблоком" поддержки на парламентских выборах: в 1993 году объединение получило 7,7 % голосов, в 1995-м - 6,8 %, в 1999-м - 5,9 %. Наконец, на думских выборах 2003 года "Яблоко" поддержали только 4,3 % избирателей и партия, не преодолев пятипроцентный барьер, потеряла право создания собственной фракции в парламенте.
Эффективность лоббистской деятельности парламентских фракций определять намного труднее, чем публичной. Какие-нибудь десять лет назад само слово лоббизм в русском языке еще имело четкую негативную коннотацию, а на разработчиков первого проекта Закона о лоббизме смотрели как на подозрительных чудаков. С тех пор, хотя закон так и не принят, ситуация несколько изменилась. Есть уже серьезные исследования российского лоббизма, появились и первые диссертации о лоббистах.
Автор одной из них, в частности, отмечает, что лоббизм - это просто еще одна форма представительства общественных интересов. Она позволяет определенным социальным группам довести до государственных органов свое мнение по рассматриваемым вопросам. При этом существует целый арсенал абсолютно законных средств лоббирования: предоставление специальной информации по принимаемому законопроекту, активное участие в его разработке, мобилизация общественного мнения в поддержку определенной позиции, участие в совещательных комитетах и тому подобное.[3]
Эффективность работы лоббистов постепенно возрастает. Например, если в Государственной думе РФ первого созыва лоббисты нефтяных корпораций использовали, главным образом, неформальные каналы общения, действуя напрямую и не координируя действия между собой, то в думе второго созыва "нефтяное" лобби действовало намного более организованно и целенаправленно. В третьей Государственной думе работали уже, по сути, профессиональные лоббисты, способные продвигать или блокировать практически любой законопроект по "нефтянке".[4] Среди нынешних думцев, очевидно, профессиональные лобби.
В такой ситуации задача партийной фракции одновременно и упрощается, и усложняется. Имеет смысл, во-первых четко определить своих "покупателей", а именно - те отрасли (или регионы), интересы которых еще не достаточно "реализуются" на рынке лоббистких услуг в парламенте. Следующий шаг - консолидация "продавцов", уже работающих с данными "покупателями". И только после этого можно бросить часть партийных и/или фракционных ресурсов на то, чтобы "покупатель" получил искомое. Дивиденды от такой операции не заставят себя ждать. Они сторицей воздадутся партии в виде спонсорских средств, административных ресурсов и, в конечном итоге, дополнительных голосов на ближайших выборах.
Станислав Радкевич,
руководитель департамента аналитики ЦПК "Никколо М",
доктор политических наук
--------------------------------------------------------------------------------
[1] См.: Радкевич С., Тихомиров М. Клетки партийного организма. Стратегия России, 2004, No 5, с. 84-85.
[2] См.: Гельман В. Демократическая оппозиция в постсоветской России (на примере общественного объединения "Яблоко". В сб.: Российские общественные науки: новая перспектива. Вып. 8, ч. 1. М., 1997, с. 34.
[3] Оболенцева С. Группы интересов в политике. (На примере нефтяного лоббизма в Государственной думе Российской Федерации). Автореферат кандидатской диссертации. М., 2002, с. 18.
[4] Там же, с. 22.
http://www.fondedin.ru/
