Переходим к пункту 7 повестки дня (это блок законопроектов первого чтения, не рассмотренных нами в среду): о проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Доклад депутата Государственной Думы Сергея Сергеевича Митрохина. Приготовиться для содоклада Андрею Александровичу Полякову. Пожалуйста.
Митрохин С.С., фракция "ЯБЛОКО". Уважаемые депутаты! Вашему вниманию предлагаются поправки - изменения и дополнения в закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Напомню, что этот закон сравнительно новый, он был принят нами год назад, осенью 1997 года. И уже в течение всего 1998 года местные бюджеты живут или должны были бы жить по этому закону. Я очень кратко напомню вам суть этого закона, с тем чтобы вы уяснили себе содержание предлагаемых поправок. Главная идея этого закона - укрепление стабильности местных бюджетов. Как вы знаете, основным источником для местных бюджетов сегодня являются не столько местные доходы, которые за ними закреплены, местные налоги и неналоговые доходы, сколько федеральные налоги. Как вы знаете, федеральные налоги до последнего времени поступали в региональные и местные бюджеты в порядке так называемого регулирования, они являлись регулирующими. Вот это самое регулирование и явилось основным источником нестабильности местных бюджетов, их доходов, потому что... Что значит регулирование - всем вам прекрасно известно. На следующий год, допустим, устанавливается одна норма отчислений по этому налогу, через год она меняется, может быть отменена и так далее. В этих условиях муниципальные образования не могут проводить сколько-нибудь разумную экономическую политику, они не могут планировать свое экономическое, социально-хозяйственное развитие, и в этих условиях они просто не заинтересованы в том, чтобы развивать на своих территориях инфраструктуру, открывать новые источники доходов и так далее. Для того чтобы все-таки снизить объем средств, подлежащих регулированию со стороны региональных бюджетов, и был принят в свое время закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который предписал, что регионы, субъекты Федерации обязаны закреплять за местными бюджетами определенные доли налогов, причем закреплять их не в едином для всех порядке, а в дифференцированном. Это значит, что более богатые регионы, более богатые муниципальные образования, территории-доноры получают в свои бюджеты меньшую долю закрепленных налогов, а более бедные - большую долю, вплоть до того, что за ними могут быть сохранены налоговые поступления в полном объеме, с чем мы столкнулись в 1998 году в ходе реализации этого закона. Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления тщательно отслеживал ситуацию на местах, и мы убедились в том, что закон нуждается в некоторой корректировке, в некоторых изменениях, с тем чтобы он работал более эффективно. В первую очередь мы столкнулись с определенного рода недоброжелательностью, конечно, со стороны ряда субъектов Федерации по отношению к местному самоуправлению. В чем это выразилось? У нас в законе написано, что если субъект Федерации закрепляет за муниципальным образованием определенную долю, то сверх этого он может устанавливать отчисления по регулирующему налогу. Но вот это слово "может" ввело в какое-то странное искушение ряд субъектов Федерации. Они сочли, что, если написано "может", значит, они могут и не отчислять регулирующие налоги. Такая ситуация сложилась, например, в Омской области, а также в ряде других областей, когда за муниципальными образованиями закрепили минимальные доли и на этом основании просто ликвидировали поступления по регулирующим налогам. Вот для того, чтобы избежать этой практики в дальнейшем, мы сейчас предлагаем одно из изменений в наш закон, который обязывает региональные бюджеты сверх этих минимальных долей устанавливать отчисления по регулирующим налогам, с тем чтобы ситуация не была доведена до абсурда. Кроме того, мы столкнулись с еще одним несовершенством закона. Оно заключается в том, что мы написали, что субъекты должны закреплять, но мы не прописали механизм закрепления. Одно дело, когда субъект указывает в бюджете на следующий год, что за местным муниципальным образованием оставляется такая-то доля. Но закон о бюджете принимается каждый год, следовательно, эта доля может измениться. Поэтому мы предлагаем в настоящих изменениях и дополнениях определенный механизм закрепления долей на постоянной основе. Этот механизм заключается в том, что субъект Федерации обязан принять отдельный закон, не закон о бюджете на текущий финансовый год, а особый закон, который мы назвали условно законом о финансовых ресурсах субъектов Федерации, и в этом законе он и обязан провести закрепление этих долей. Тогда местные бюджеты получат гарантию того, что за ними будут сохранены соответствующие доходы. Следующая поправка, которую мы предлагаем вашему вниманию и которая входит в данный законопроект, заключается в том, что мы все-таки хотим теперь повысить эти минимальные доли, которые мы закрепляем за местным бюджетом. Потому что мы убедились в том, что те доли, которые следуют из нынешнего текста закона, они слишком малы, они не решают вот этой проблемы, о которой я сказал, - обеспечения стабильности местных бюджетов. Поэтому мы предлагаем сейчас иной порядок отсчета этих самых долей. В нынешнем тексте закона отсчет производится от суммы налоговых поступлений, которые остаются на территории субъекта Федерации. Мы убедились, что это слишком маленькая доля. Теперь мы предлагаем отсчитывать эту долю от объема средств, которые вообще собираются по данному налогу на территории каждого субъекта Федерации. Это все равно не будет очень большой суммой. Напомню, что доли, которые мы в этом законе предписываем субъектам закреплять за муниципальными образованиями, очень скромные: не выше 5 процентов налога на прибыль (в среднем по субъекту Федерации), 10 процентов НДС и так далее. Поэтому мы считаем, что субъекты Федерации в интересах укрепления стабильности местных бюджетов вполне могут передать им больший объем поступлений. В связи с чем это необходимо? Вы прекрасно знаете, что сейчас основная нагрузка расходов на социальную сферу ложится на местные бюджеты - это и финансирование жилищно-коммунального хозяйства, это и финансирование практически всего начального образования, первичного здравоохранения, поликлиник и так далее. То есть расходы огромные, а доходы очень маленькие и, более того, нестабильные. Кроме того, мы с вами в Государственной Думе постоянно увеличиваем расходы местных бюджетов, принимая, например, поправки к закону "О ветеранах", поправки, расширяющие различные категории льготников, и так далее. В этих условиях, сказав "а", мы должны говорить и "б". Если мы увеличиваем нагрузку на местные бюджеты, мы должны гарантировать им определенные поступления в определенном минимальном объеме. Вот это и есть основная цель, которой руководствуемся мы при принятии данного закона. И еще одно обстоятельство побуждает нас обратиться к вам за поддержкой предлагаемого законопроекта. Дело в том, что летом этого года, приняв поправку в закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", мы резко уменьшили поступления в местные бюджеты средств от местных налогов. После введения в действие налога с продаж, наши субъекты Федерации обязаны прекратить на своих территориях действие 16 местных налогов, в том числе и такого важнейшего по сей день налога, которым является налог на содержание жилищного фонда и социально-культурной сферы. Специалисты уже подсчитали, что в этих условиях местные бюджеты теряют очень существенно. Таким образом, все эти расходы, которые мы возложили на местные бюджеты, включая расходы по закону "О ветеранах", по другим категориям льготников, могут быть нами не выполнены. Поэтому комитет обращается к вам с просьбой поддержать предлагаемые изменения и дополнения в закон "О финансовых основах...". И отдельно я хочу сказать несколько слов еще об одной поправке, которую мы вносим этим законом. Это поправка принимается нами по предложению Сахалинской областной думы, которая внесла свой законопроект. Эта поправка носит технический характер. Предлагается, чтобы фонды поддержки муниципальных образований формировались не только за счет налоговых поступлений, как у нас написано в законе, но и за счет вообще всех источников доходов, в том числе неналоговых. Комитет согласился с этим предложением, но счел более целесообразным включить эту поправку в свою законодательную инициативу, слегка ее подкорректировав в соответствии с нормами законодательной техники, и предложил Сахалинской областной думе отозвать свой законопроект, который тем самым становится ненужным. Поэтому весь этот предлагаемый комплекс поправок комитет выносит на ваше рассмотрение. Члены комитета единодушно поддержали эти поправки. Спасибо за внимание.
Председательствующий. Спасибо, Сергей Сергеевич. Пока, пожалуйста, присаживайтесь. Слово для содоклада от Комитета по вопросам местного самоуправления предоставляется Нине Ивановне Кульбаке. Пожалуйста, Нина Ивановна. С места будете? Пожалуйста, включите микрофон.
Кульбака Н.И., фракция Коммунистической партии Российской Федерации. Уважаемый Владимир Александрович, уважаемые депутаты! Я бы не хотела называть свое выступление содокладом, потому что все-таки мы предполагали, что с содокладом выступит председатель комитета, представляющий действительно весь спектр мнений нашего комитета. Но в данной ситуации в связи с тем, что докладчик Митрохин Сергей Сергеевич, заместитель председателя нашего комитета, представил мнение и комитета, и группы депутатов, которые вносят эти предложения, я бы просила вас выслушать мои слова только в подтверждение доложенного Сергеем Сергеевичем. И мне хотелось бы добавить только вот такую мысль: вот это желание внести изменения и дополнения в существующий ныне закон "О финансовых основах местного самоуправления..." предполагало главное - хотя бы немного развязать те проблемы, которые сложились в связи с финансовым положением всех субъектов местного самоуправления. А каково положение, каждый депутат может судить по своему региону. И невооруженным глазом видно, как на сегодняшний день страдают у нас субъекты Федерации, и в каком сложном положении находится местное самоуправление. Так вот, наше предложение основано не просто на нашем изучении положения дел в каждом отдельном регионе или изучении положения дел в целом по имеющейся у нас в комитете информации. Я бы хотела обратить внимание еще вот на такую деталь. У нас существует Союз российских городов. Там в большей степени представлены крупные субъекты местного самоуправления, крупные наши города, которыми поддержаны именно такие предложения, и рассчитывается, что предлагаемые дополнения в существующий закон позволят в какой-то мере улучшить положение нашего местного самоуправления, которое сегодня влачит очень жалкое существование. Я бы просила всех коллег внимательно посмотреть предложенные изменения и поддержать комитет в поставленном вопросе.
Председательствующий. Уважаемые депутаты, законопроект рассматривается в первом чтении, и поэтому я спрашиваю: есть ли вопросы к докладчикам? Я вижу несколько желающих задать вопросы, давайте мы их послушаем. Пожалуйста, Вишняков Виктор Григорьевич.
Вишняков В.Г., фракция Либерально-демократической партии России. Я по поводу поправки к статье 5. Поскольку эта поправка вносится в первом чтении, следовательно, она, с точки зрения авторов, носит концептуальный характер. Почему здесь понятия "отдельные населенные пункты" и "территории" идут через "и", хотя в Конституции говорится о другом: в городских и сельских поселениях и на других территориях? Что же выходит, что отдельные населенные пункты и какие-то территории - это две самостоятельные категории?
Митрохин С.С. Ну, эта поправка непосредственного, прямого отношения к данному закону не имеет, она относится к принципу административно-территориального деления субъектов Федерации, на основе которого сегодня создаются муниципальные образования. Как вы знаете, муниципальные образования сегодня у нас могут создаваться на нескольких уровнях: как в населенных пунктах, действительно в отдельных, конкретных населенных пунктах, так и на территориях районов, которые населенными пунктами очень сложно назвать. Поэтому во избежание всяких неясностей и неточностей мы предлагаем все-таки сейчас внести эту поправку. А что касается вообще принципов организации местного самоуправления, то это более глобальный вопрос, здесь действительно есть очень большие проблемы, но эти проблемы мы должны решать постепенно и очень осторожно. Возможно, что со временем, когда-то мы придем к иному принципу организации системы местного самоуправления, и тогда вот эта терминология, может быть, будет пересмотрена. Но двигаться к этому надо, я повторяю, очень осторожно и постепенно.
Председательствующий. Депутат Савельев Константин Сергеевич.
Савельев К.С. Уважаемый Сергей Сергеевич, наши избиратели на встречах задают вопросы о том, что в период 1997-1998 годов увеличились расходы из расходной части местных бюджетов по статьям на оплату муниципальных служащих, на оплату глав сельских образований. Отдельные главы сельских образований Московской области сегодня получают на уровне федерального министра, главы муниципальных образований - соответственно в два раза больше. Если мы сегодня законом увеличиваем процент отчислений в муниципальный бюджет, то есть ли уверенность, что вот эти доли пойдут по назначению, а не будут вот так вот направлены на повышение фонда оплаты труда работников муниципальных образований всех уровней?
Митрохин С.С. Спасибо за этот вопрос. Небольшая неточность. Мы не столько увеличиваем доходы местных бюджетов, сколько укрепляем их стабильность, потому что доходы, как вы знаете, идут в порядке регулирования, только это происходит в каком-то произвольном порядке. Мы же пытаемся снизить объем этого произвола, то есть зафиксировать постоянные доли, в которых муниципалитет может быть уверен. Теперь по сути вопроса. Ну, я думаю, что, приняв Бюджетный кодекс, мы отчасти продвинулись в решении этого вопроса. Там есть статья, которая прямо говорит о том, что муниципальным служащим зарплата может быть установлена не выше тех пределов, которые предусмотрены для государственных служащих. То есть теперь речь идет только о выполнении этого закона, а добиваться выполнения законов муниципалитетами можно. Как вы знаете, существует механизм того, как это делать, существует даже система санкций за невыполнение законов местными бюджетами. Так что если в каком-то субъекте Федерации, на какой-то территории возникла такая проблема, когда необоснованно завышаются зарплаты (такие случаи действительно есть), то в руках законодательного собрания субъектов Федерации есть рычаги для того, чтобы навести порядок в этом вопросе.
Председательствующий. Спасибо. Депутат Тотиев, следующий - депутат Жебровский.
Тотиев С.А., фракция Коммунистической партии Российской Федерации. Спасибо, Владимир Александрович. Сергей Сергеевич, поясните, пожалуйста. В сельской местности и в регионах в том числе налоги собираются слабо. За счет этого механизма перераспределения получат ли они увеличение своей доходной части? Второй мой вопрос: администрации городов, которые являются центрами областей, республик, краев и входят в существующее содружество городов России, малых и больших, пытаются сегодня на территориях раздельно принимать бюджеты: областной бюджет - отдельно от бюджета города, который является столицей данной территории. Если это произойдет, то сельская местность вообще никаких денег не получит.
Митрохин С.С. Ну, дело в том, что у нас по закону об общих принципах организации местного самоуправления важнейшим признаком наличия муниципального образования является его бюджет. Таким образом, у нас все муниципальные образования (все без исключения) принимают свои собственные бюджеты - как городские, так и сельские. Для сельских районов этот закон также необходим, безусловно. И кстати, мы не пошли на поводу у ряда городов, которые требовали от нас проигнорировать вообще само существование сельских муниципальных образований. Как раз из-за наличия таких дотационных территорий в регионах мы ввели дифференцированный принцип закрепления. То есть не как в самом первом варианте закона (если вы помните, в конце 1995 года принимался этот закон): за всеми без исключения муниципальными образованиями закрепляется одинаковая доля, и таким образом город и село получают одинаково. Город от этого, конечно, колоссально выигрывает, потому что ему этого минимума достаточно, чтобы жить очень хорошо, а сельское муниципальное образование проигрывает. Мы от этого отказались в данном законопроекте, мы пошли по принципу дифференциации на основе нормативов минимальной обеспеченности, которые субъект Федерации может разработать. К сожалению, пока Правительство не одарило нас на федеральном уровне этими стандартами, но мы все-таки будем от него этого ожидать. Так вот, на основании этих нормативов субъект Федерации может рассчитать, какая доля остается за городом, какая доля закрепляется за сельскими районами. И безусловно, доля, закрепляемая за сельскими районами, должна быть существенно выше, чем та, которая закрепляется за городами. Так это происходит по факту. А там, где этого не происходит, как раз это требует делать наш закон. Поэтому сельские муниципальные образования нисколько не проиграют от его принятия. В конечном счете система может быть организована таким образом, что за сельскими муниципальными образованиями могут быть закреплены все без исключения налоги, которые собираются на их территории, именно в соответствии с этим законом.
Председательствующий. Жебровский Станислав Михайлович. Приготовиться Кузнецову Юрию Павловичу.
Жебровский С.М., фракция Либерально-демократической партии России. Этот закон действительно улучшает положение местного самоуправления, и с этой точки зрения его можно приветствовать. Но вопрос ведь вот в чем заключается: мы же вторгаемся в сферу вот этих финансовых потоков. Не получится ли, что из благих намерений мы как-то ухудшим общее положение? О чем идет речь? Вот, например, депутат Кульбака сказала, что положение местного самоуправления улучшается, значит, где-то что-то ухудшается. То есть если общее количество денег одно и то же в стране, да еще катастрофически сбор налогов уменьшился, то где-то ведь будет ухудшаться.
Не получится ли у нас так, что мы действительно улучшим положение местного самоуправления, а зарплата в той же оборонке или кому-то будет... Возникнут проблемы.
Митрохин С.С. Вы совершенно правы, чье-то положение, безусловно, должно ухудшиться в результате принятия этого закона. Я точно знаю, чье положение ухудшится. Ухудшится положение чиновников, управляющих финансовыми потоками по своему усмотрению, - вот что ухудшится. Потому что мы снижаем вот этот объем регулирования. А регулирование - это что? Это значит, что кто-то принимает конкретное решение. Формально это делает законодательное собрание. Но ведь кто-то решение готовит. Законодательное собрание не может само его разработать, а вот тот, кто все это готовит, тот держит сейчас руку на рычаге финансовой власти, понимаете? Вот сейчас мы движение этого рычага, так сказать, несколько притормаживаем, чтобы это не распределялось произвольно, чтобы это не делалось в соответствии с какими-то политическими пристрастиями или, может быть, какими-то корыстными целями и так далее.
Чем меньше объем средств, подлежащих свободному управлению со стороны чиновников, тем лучше для государства, безусловно. И тем меньше возможностей для нецелевого, произвольного использования этих средств. На положении же оборонки и других отраслей промышленности это никак не может сказаться, потому что эти деньги и так предназначены для местных нужд. Вопрос не в том, для чего они предназначены, а в том, как они используются местными бюджетами. В этом вся проблема.
Председательствующий. Юрий Павлович Кузнецов. Приготовиться депутату Гришкевичу.
Кузнецов Ю.П., фракция Либерально-демократической партии России. У нас сейчас с целью укрепления исполнительской дисциплины и вертикали власти создано Министерство региональной политики. Вот как им оценивается этот законопроект? И что Валерий Кирпичников может нам потом ответить на вопрос?
Председательствующий. Пожалуйста, Сергей Сергеевич, позиция Правительства. Сергей Сергеевич, к вам вопрос. Позиция Правительства.
Митрохин С.С. Ну, вы знаете, что это министерство только организовано, пока оно не успело включиться в законодательный процесс, но проблемы, о которых мы говорим, неоднократно нами обсуждались, в том числе и на совещаниях Союза российских городов, в том числе и лично с Кирпичниковым, и никаких возражений с их стороны это не вызывало. Что же касается официальной позиции нынешнего Правительства, я думаю, может быть, Владимир Александрович Лапин скажет два слова. Мы постоянно находились в тесном контакте по всему кругу обсуждаемых проблем.
Председательствующий. Да, пожалуйста, Владимир Александрович, поясните позицию Правительства.
Лапин В.А., начальник департамента по местному самоуправлению Министерства региональной политики Российской Федерации. Уважаемый Владимир Александрович, уважаемые депутаты! Представленный законопроект полностью поддерживается Правительством и, естественно, Министерством региональной политики Российской Федерации. По нашему мнению, законопроект будет содействовать снижению социальной напряженности и в целом стабилизации. Поэтому мы считаем целесообразным поддержать представленный законопроект.
Председательствующий. Спасибо. Последний вопрос. Депутат Гришкевич, пожалуйста.
Гришкевич О.П., фракция Коммунистической партии Российской Федерации.
Владимир Александрович, будьте любезны: есть ли возможность в рамках вашего закона регулировать вопросы формирования административного аппарата местных муниципалитетов? Известно, что при развале местной экономики, градообразующих предприятий вот эти административные аппараты растут, как раковая опухоль, поглощая большинство того мизерного бюджета, который там есть. Как можно в рамках этого закона хотя бы ограничить вот этот произвол, расширение вот этого административного аппарата? Есть такая возможность или нет?
Митрохин С.С. Ну, я уже сказал: поскольку мы уменьшаем произвол чиновника, мы объективно содействуем сокращению бюрократических аппаратов. Но в первую очередь - на уровне самих субъектов Федерации. Безусловно, закон этому содействует, но только, конечно, косвенно, потому что проблема, которую он решает, несколько другая. Вы совершенно правы: существует проблема роста муниципальной бюрократии, комитет занимается этой проблемой. Наверное, в ближайшем будущем мы внесем какие-то предложения на ваше обсуждение, но это тематика других законов, и мы над ними будем работать.
Председательствующий. Спасибо, Сергей Сергеевич, присаживайтесь, пожалуйста.
Уважаемые депутаты, доклад прозвучал, были подробные ответы. Есть ли необходимость в выступлениях от фракций и депутатских групп? Настаивает депутат Вишняков от ЛДПР, потом - Анатолий Афанасьевич Турусин от аграрников. И будем голосовать.
Пожалуйста, Виктор Григорьевич.
Вишняков В.Г. Уважаемые депутаты, я не случайно задал вопрос о том, какое различие есть между понятиями: "отдельный населенный пункт" и "территория". Докладчик сказал, что территория - это некое муниципальное образование, стоящее над сельскими населенными пунктами. Но ведь это противоречит понятию о муниципальной собственности, о муниципальном бюджете, системе органов местного самоуправления. Потому что Конституция дает этот перечень по горизонтали: "в городских, сельских поселениях и на других территориях". Это и есть система местного самоуправления.
Когда мы начинаем из этой системы выделять какие-то муниципальные образования (которых нет, кстати, в Конституции), то возникают административные, чиновничьи аппараты, стоящие над этими звеньями местного самоуправления, и мы видим то, о чем говорил здесь депутат Гришкевич, - образование этих аппаратных раковых опухолей. И когда мы в этом законопроекте говорим о том, что размеры выделяемых минимальных долей закрепляются за муниципальными образованиями, то это означает, что они, эти доли, на уровне образований и останутся. А до местного самоуправления, туда, где должны образовываться бюджеты и где местное самоуправление реально должно развиваться, и где должны вводиться местные налоги и сборы, этот закон не дойдет. Поэтому я сомневаюсь по поводу того, нужен ли такой закон, сможет ли он решать проблемы местного самоуправления, а не чиновничьего аппарата, который стоит над местным самоуправлением. Если такие поправки будут сделаны в процессе второго чтения, я соглашусь, пожалуй, с тем, что сейчас этот законопроект надо поддержать в первом чтении.
Председательствует Председатель Государственной Думы Г.Н.Селезнев
Председательствующий. От Аграрной депутатской группы - депутат Турусин.
Турусин А.А., Аграрная депутатская группа. Уважаемые коллеги, местное самоуправление - это основа государства, и эта основа сегодня оказалась без финансовых средств. Там, где непосредственно живут люди, решать проблемы их жизни нет средств. Закона о местном самоуправлении ждали с большой надеждой. Но сегодня уже есть некоторое разочарование, так как закон принят уже приличное время назад, в его развитие необходимо было принять еще несколько законодательных актов... Наконец-то один из них сегодня предлагается. Я предлагаю этот законопроект обязательно поддержать. Спасибо.
Председательствующий. Все, от фракций и депутатских групп больше нет желающих выступить. Уважаемые депутаты, ставлю на голосование: принять законопроект в первом чтении. Пожалуйста, голосуйте. Кто без карточки? Покажите результаты.
Результаты голосования (11 час. 18 мин. 33 сек.)
Проголосовало за 346 чел. 76,9%
Проголосовало против 3 чел. 0,7%
Воздержалось 0 чел. 0,0%
Голосовало 349 чел.
Не голосовало 101 чел.
Результат: принято
Принимается.
16.10.1998
Госдума
