Продолжаем нашу работу. Пункт 19 повестки дня: о проекте федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации". Доклад председателя комитета Андрея Александровича Полякова. Пожалуйста, Андрей Александрович.
Поляков А.А., председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, фракция "Наш дом - Россия". Уважаемый Владимир Александрович, уважаемые коллеги! Вам предлагается к рассмотрению в первом чтении закон "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации". Закон прост и ясен и прописывает все нормы, которые необходимы для того, чтобы государственная власть в лице федерального уровня и на уровне субъектов Федерации в хорошем нормальном режиме, как это предусматривается международными нормами, передавала свои полномочия органам местного самоуправления. Чем это вызвано? Это вызвано прежде всего тем, что около 150 полномочий, которые по Конституции и по законам должны выполняться органами государственной федеральной власти и органами государственной власти на уровне субъектов Федерации, практически переданы и выполняются органами местного самоуправления. Так вот, этот закон, который состоит из полутора десятков статей, прописывает, как передаются эти полномочия, как передаются финансы на выполнение этих полномочий, как осуществляется контроль за выполнением органами местного самоуправления этих государственных полномочий. Комитет выходит с предложением принять в первом чтении этот законопроект, который, безусловно, будет способствовать укреплению дисциплины в выполнении государственных полномочий на местном уровне. Спасибо за внимание.
Председательствующий. Спасибо, Андрей Александрович. Пожалуйста, уважаемые депутаты, есть ли вопросы к докладчику по данному законопроекту? Есть. Сколько времени мы отведем на вопросы? До 10 минут. Давайте определимся. Кто за то, чтобы отвести 10 минут на вопросы? Хотя я пока только две руки увидел, но, если будет меньше чем 10 минут, - оно и к лучшему. Кто без карточки или не успел проголосовать? Покажите результаты.
Результаты голосования (16 час. 04 мин. 57 сек.)
Проголосовало за 161 чел. 99,4%
Проголосовало против 0 чел. 0,0%
Воздержалось 1 чел. 0,6%
Голосовало 162 чел.
Не голосовало 0 чел.
Результат: принято
Принимается. Включите, пожалуйста, запись на вопросы. Коллеги, запись на вопросы к Андрею Александровичу Полякову. Покажите список. Пожалуйста, Казбек Асланбечевич.
Цику К.А. Андрей Александрович, скажите, пожалуйста, с принятием этого закона какие государственные полномочия передаются местному самоуправлению субъектами Федерации?
Поляков А.А. Никакие государственные полномочия, если на то не будет желания субъектов Федерации, передаваться не будут. Но я могу привести простой пример, когда федеральная власть, мы с вами, передала практически местному самоуправлению определенную часть нашей нагрузки. Работа ЗАГСов по Гражданскому кодексу - это государственные функции, а практически исполняют органы местного самоуправления. Итак, органы федеральной власти и органы государственной власти на уровне субъектов Федерации будут передавать, если они сочтут необходимым, своими законами (мы - своими законами, а субъекты Федерации - своими законами) те полномочия, которые они посчитают нужным передать на уровень местного самоуправления. В том числе, я думаю, подчистят то, что сейчас наблюдается в существующей практике.
Председательствующий. Спасибо, Андрей Александрович. Рита Васильевна Чистоходова, пожалуйста.
Чистоходова Р.В. Уважаемый Андрей Александрович! Ну, я полагаю, этот закон, знаете, прямо вот ни о чем. Это набор отдельных фраз. Вот, например, статья 3, пункт 6. К чему вот вы это записали: "Не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями судебной власти и прокуратуры"? Ну, это же и козе понятно, как говорят. Никак же не могут местные органы самоуправления осуществлять надзорные функции за законностью, функции прокуратуры или тем более судебной власти, есть же закон о прокуратуре, о судах и так далее!
Председательствующий. Пожалуйста, Андрей Александрович.
Поляков А.А. Спасибо, Рита Васильевна, я понимаю, что только то, что выходит из-под вашего пера, должно существовать в этом мире.
Председательствующий. Александр Дмитриевич Венгеровский, пожалуйста.
Венгеровский А.Д., фракция Либерально-демократической партии России. Насколько я понимаю, наделение местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с проектом данного закона ограничено конкретно по времени. Вот как эти временные границы будут определяться, в соответствии с кем или чем? Потому что нет ничего более продолжительного в нашей стране, чем временные ограничения.
Поляков А.А. Законом определено, что если субъект права... В данном случае, если органы государственной власти на уровне Федерации и региональные органы государственной власти передают свои функции, они могут ограничивать их во времени: могут передать на несколько лет, могут передать для постоянного выполнения органами местного самоуправления. Это записано в законопроекте.
Председательствующий. У нас не смог записаться Виктор Григорьевич Вишняков, но время позволяет. Пожалуйста, Вишняков Виктор Григорьевич, ваш вопрос.
Вишняков В.Г. У меня такой вопрос, Андрей Александрович. У вас по всему законопроекту проходят противоречивые положения: с одной стороны, вы закрепляете временный характер наделения органа местного самоуправления государственными полномочиями (и Конституция именно так и формулирует - что под эти временные государственные полномочия и выделяются конкретные объемы материальных и денежных средств), а с другой стороны, в проекте все время говорится, что эти полномочия передаются как постоянные. В постоянную муниципальную собственность передается часть имущества субъекта Федерации и федеральных органов власти, и не предусмотрено конкретного отчета за использование этого имущества, которое передается в собственность на неограниченный срок. Не нарушаете ли вы этим основополагающий принцип самой Конституции?
Поляков А.А. Спасибо за вопрос. В нашем законопроекте отчетность и ответственность органов местного самоуправления за выполнение государственных полномочий прописана - это раз. И второе. Я бы хотел обратить ваше внимание на следующее. Если мы с вами рассмотрим конкретный пример, предположим, передачи органам местного самоуправления государственных полномочий на несколько лет, то ведь мы ежегодно можем в бюджете, консолидированном областном бюджете предусматривать эти строчки. По-моему, это не так трудно.
Председательствующий. Еще просил слова для вопроса Арефьев Николай Васильевич. Пожалуйста.
Арефьев Н.В., фракция Коммунистической партии Российской Федерации. Андрей Александрович, скажите, пожалуйста, зачем нужно передавать полномочия? Это один вопрос. И второе - я не нашел нормы, по которой органы местного самоуправления могли бы отказаться от предложенного им исполнения каких-то государственных полномочий.
Поляков А.А. Я начну со второго вопроса. Отказаться орган местного самоуправления не может. Мы слишком вольно трактуем наше законодательство, часто пытаемся от чего-то отказаться. Если мы с вами приняли закон на федеральном уровне, то ни один гражданин России не может отказаться от его выполнения. Если это касается органа местного самоуправления - тот же самый принцип. То же самое касается и областного уровня. Если они это принимают, то орган местного самоуправления не может отказаться. Орган местного самоуправления (здесь прописано) может спорить по поводу того, что полномочия переданы, а финансы не переданы, материальная часть не передана, и поэтому мы не можем исполнять эти обязанности. А отказаться он не имеет права. Первый ваш вопрос - зачем передавать? Мы уже передали. Мы уже передали около 150 государственных полномочий органам местного самоуправления и наплевали на то, что надо передать финансы и материальные ценности. Поэтому нужно просто-напросто навести здесь порядок.
Председательствующий. Спасибо, Андрей Александрович, присаживайтесь, пожалуйста. Есть ли выступающие от фракций и депутатских групп? От ЛДПР - Вишняков Виктор Григорьевич, пожалуйста.
Вишняков В.Г. Прежде всего, Андрей Александрович, когда я прочитал этот закон, мне уже, будь я на месте органа местного самоуправления, не захотелось бы брать на себя никаких государственных полномочий, потому что очень жестко все начинает подвергаться контролю: различного рода формы ответственности, какие-то нормативы, какие-то критерии эффективности, потом отчеты, то да се... Я думаю - Господи, да зачем мне эти государственные полномочия нужны? Не слишком ли забюрократизирован весь этот процесс? И так ли вы правы, когда говорите: да, мы можем обязать орган местного самоуправления выполнять те государственные полномочия, которые навязываются ему сверху? Но эта мысль противоречит другому пункту этого законопроекта, где говорится о том, что когда речь идет уже о выполнении тех обязательств, которые возложил на себя орган местного самоуправления, то он может избавиться от них на основе взаимного соглашения. Значит, когда я вначале беру на себя обязательства, которые мне принудительно, как бы против моей воли, навязываются, то по исполнении этого обязательства я, оказывается, должен еще взаимное соглашение о прекращении дальнейших полномочий заключать - либо с вышестоящим органом власти субъекта Федерации, либо с органом федеральной власти? Поэтому закон сам по себе, может быть, и нужен, но он настолько тяжеловесен, настолько обременен процедурами, настолько тут сквозит недоверие к органам местного самоуправления... Я не знаю, может быть, все это можно устранить на стадии второго чтения, но мне кажется - едва ли. Тут надо в корне перерабатывать всю эту процедуру.
Председательствующий. Фракция "ЯБЛОКО", Травкин Николай Ильич, пожалуйста.
Травкин Н.И., фракция "ЯБЛОКО". Существует ли сама проблема в жизни, на решение которой направлен этот законопроект? Существует. Действительно, органы местного самоуправления де-факто исполняют сегодня целый ряд государственных функций. Кроме упомянутых ЗАГСов - военкоматы, призыв на воинскую службу материально лег на местное самоуправление, ремонт различных зданий, начиная от зданий прокуратуры, милиции, судов и так далее, и так далее. То есть проблема эта существует. В чем суть этой проблемы? Фактически органы местного самоуправления эти функции исполняют, а деньги застревают на других этажах - в бюджетах субъектов Федерации либо в государственном бюджете. То есть сами полномочия переданы, но без финансового сопровождения. Третье. Сегодня эта проблема находит какое-то разрешение в уже существующем законодательстве? Находит. Начиная от Конституции и заканчивая Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Там черным по белому записано, что если органы местного самоуправления наделяются государственными функциями, то одновременно с передачей финансовых ресурсов. И далее записано, что если финансовые ресурсы не выделяются, то органы местного самоуправления вправе не принимать эти функции на себя. То есть в существующем законодательстве, вообще, эта проблема уже решена, однако на практике она фактически не решается, потому что у нас еще психологически органы местного самоуправления никак не могут осознать себя структурой государственной власти. Поэтому вывод: сам по себе закон безвреден, он ничего нового не несет, ничего не добавляет. Но его можно принять из соображения, что у Государственной Думы достаточный баланс свободного времени, она поработает еще во втором, третьем чтении, займет этим увлекательным делом субъекты Федерации. Но нового мы ничего не пропишем.
Председательствующий. Спасибо. Аграрная депутатская группа. Мальцев Александр Николаевич.
Мальцев А.Н., Аграрная депутатская группа. Уважаемые коллеги, представленный вашему вниманию законопроект имеет чрезвычайно важное значение для дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации. Дело в том, что фактически сейчас органы местного самоуправления выполняют довольно много государственных функций, которые достались им по наследству от прежней системы, а сейчас они являются государственными функциями и, казалось бы, должны финансироваться из государственного бюджета: либо федерального, либо региональных бюджетов. На деле же нагрузка по исполнению этих государственных функций ложится на органы местного самоуправления, на местные бюджеты. Кроме того, вот тут задавался вопрос: зачем нужно передавать государственные функции местному самоуправлению? Видите ли, мы подписали Европейскую хартию местного самоуправления, ратифицировали ее. В ней прописан фундаментальный принцип, который мы на практике еще как бы не очень осознали, но на деле это происходит - передача тех государственных функций, которые могут на местах исполняться наиболее эффективно, именно органам местного самоуправления. Сбрасывает государство эти функции с себя, потому что не может справиться, но на самом деле многие функции действительно на местах могут выполняться более эффективно: наиболее приближенные к населению, они в наибольшей степени могут контролироваться со стороны населения. И в этом весь смысл данного закона: обеспечить сопровождение передачи этих функций передачей соответствующих финансов и материальных средств. А в том случае, когда государство передает свои функции, как бы навязывая их местному самоуправлению, но не подкрепляет ни финансированием, ни материальными средствами, надо прописать механизм, что местное самоуправление вправе исполнять государственные полномочия только в пределах обеспеченного финансирования и материального подкрепления. Вот это чрезвычайно важные моменты, и они требуют правового регулирования. Мы сейчас видим потребность в этом субъектов Российской Федерации. Они говорят: такой закон очень нужен. Мы получили от 38, если не ошибаюсь, субъектов отзывы, из них 34 - положительные, в одном только отзыве - от Белгородской области - говорится, что такой закон не нужен в принципе. Но, по-моему, они просто не поняли, о чем речь идет. И три отзыва - с различными довольно серьезными замечаниями. Этот законопроект в первом чтении, очевидно, может быть принят и в дальнейшем доработан, потому что в нем есть отдельные несовершенства. Мы недавно обсуждали этот законопроект в Вологде с областными депутатами, администрацией, с местными властями. Там есть, конечно, такие шероховатости, которые нужно исправлять, дорабатывать, доводить. Но, вообще, его надо принимать в первом чтении, для того чтобы нормально отрегулировать отношения между государственными властями двух уровней и местными властями. Это сейчас как воздух необходимо, поэтому я просил бы поддержать законопроект, и Аграрная депутатская группа чрезвычайно заинтересована в том, чтобы местные власти, на селе прежде всего, конечно, работали в нормальных условиях, когда эти отношения между государством и местными властями отрегулированы цивилизованно на основе закона. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо. Группа "Народовластие". Группа "Российские регионы". Райков Геннадий Иванович, пожалуйста.
Райков Г.И. Уважаемые депутаты, этот закон, может быть, и нужен, но давайте посмотрим: ведь и Конституция разрешает наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Ведь речь во всем законопроекте идет о финансировании в конечном счете этих полномочий. У нас же принят с вами закон "О финансовых основах местного самоуправления...". Может быть, проще внести поправки в этот закон? Зафиксировать, что если государственными функциями наделены, то соответствующие бюджеты должны оплачивать функции, и не делать новый закон для этих вопросов.
Председательствующий. Спасибо. Есть ли от представителей Правительства выступающий? Пожалуйста, представьтесь.
Лапин В.А., начальник Департамента по местному самоуправлению Министерства региональной политики Российской Федерации. Лапин Владимир Александрович. Уважаемые депутаты, уважаемый Владимир Александрович! По мнению Правительства, представленный законопроект необходим, так как действительно решает одну из важных задач, связанную с взаимодействием органов местного самоуправления и органов государственной власти. Закон упорядочивает эти отношения, которые сейчас, если можно так выразиться, пребывают в хаосе. Частично органы местного самоуправления выполняют свои полномочия, а частично вынуждены выполнять государственные полномочия, которые не переданы, так сказать, через закон, как того требует Конституция. У Правительства есть ряд замечаний к законопроекту, но мы считаем, что они могут быть учтены при дальнейшей доработке. Поэтому предлагаем поддержать законопроект и принять его в первом чтении. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо, Владимир Александрович. Александр Алексеевич Котенков, пожалуйста.
Котенков А.А. Уважаемый Владимир Александрович, уважаемые депутаты Государственной Думы! Президент Российской Федерации считает, что данный законопроект целесообразно поддержать. При этом мы сознаем достаточное несовершенство предложенного текста. Он требует очень серьезной проработки. Тем не менее проблема, которая здесь поднята, чрезвычайно актуальна, и она требует своего разрешения. Один из депутатов задал вопрос: а какие полномочия вы собираетесь передавать? Андрей Александрович уже ответил, что порядка 150 полномочий законами уже переданы органам местного самоуправления в соответствии с Конституцией. Однако в нарушение Конституции, как правило, ни одно из этих полномочий не подкреплено финансовыми средствами. Я приведу лишь один пример. Закон "Об обороне" определяет, что организация призыва в Вооруженные Силы возлагается на органы местного самоуправления. Военкоматы, работающие во всех городах, во всех населенных пунктах, фактически являющиеся структурой Министерства обороны и осуществляющие исключительно федеральную функцию - функцию обороны, как правило, содержатся за счет средств местных бюджетов. Кто их компенсирует? Никто. А это огромные средства. Поэтому, уважаемые депутаты, еще раз подчеркиваю, несмотря на несовершенство представленного текста, проблему надо решать, и поэтому Президент предлагает принять данный законопроект в первом чтении и ко второму чтению, безусловно, доработать его. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо. Заключительное слово - Андрею Александровичу Полякову, председателю комитета, и будем голосовать. Пожалуйста, Андрей Александрович.
Поляков А.А. Уважаемые коллеги, спасибо за ваши выступления и добавления к этому законопроекту. Я думаю, что мне остается только еще раз обратиться к вам от имени комитета с просьбой принять этот законопроект. Недавно было совещание, которое проводил премьер, и на этом совещании присутствовали около 600 глав местного самоуправления со всей России. И единым было мнение, едиными были рекомендации о том, что этот законопроект нужен. Виктор Григорьевич, я, может быть, с вами соглашусь, что есть тяжеловатые формулировки и есть, может быть, излишний контроль, однако меня трудно обвинить в нелюбви к местному самоуправлению. Но я считаю, что пора начинать контролировать и органы местного самоуправления. Достаточно воровства и там. У вас, Николай Ильич, прекрасное выступление. Вы за то, чтобы этот законопроект принять, но, как всегда, говорите, что тут нет ничего нового.
Я считаю, что закон необходим, и необходим отдельный закон, потому (вы сами сказали об этом), что то, что сейчас существует в Конституции, в Бюджетном кодексе, в Налоговом кодексе, не работает. А это хотя бы, не то, что хотя бы... Еще мы и поднять его можем, и сказать, что существует такой законопроект. Большое спасибо всем.
Председательствующий. Спасибо. Присаживайтесь, Андрей Александрович. Уважаемые депутаты, будьте внимательны. Ставится на голосование: принять данный законопроект в первом чтении. Мы провели полноценное его обсуждение с вопросами, ответами, выступлениями и так далее. Кто без карточки или не успел проголосовать? Покажите результаты.
Результаты голосования (16 час. 24 мин. 59 сек.)
Проголосовало за 319 чел. 70,9%
Проголосовало против 7 чел. 1,6%
Воздержалось 1 чел. 0,2%
Голосовало 327 чел.
Не голосовало 123 чел.
Результат: принято
Законопроект принимается в первом чтении.
21.10.1998
Госдума
