Стратегический прогноз основывается на существующих оценках состояния национальной безопасности и МО-ВПО в мире. Прогнозирование во многом составляет основу всей системы стратегического планирования, поскольку документы стратегического целеполагания должны формироваться именно на стратегическом прогнозе — прогнозных оценках и предвидении будущего. Состояние стратегического прогнозирования в России нельзя признать удовлетворительным. Прежде всего, пот ому, что его необходимость, как и СП в целом, долгое время отрицалось, а когда пришло осознание и неизбежности подготовки таких прогнозов, решились на простые математические экстраполяции[1].
Между тем, гособоронзаказ и военное долгосрочное планирование основываются на системе оценок и прогнозе условий, угроз и опасностей, получивших с конца 90-х годов признание как «Система исходных данных». О важности таких прогнозов свидетельствует, например, решение В.В. Путина о «частичной мобилизации», принятое 21 сентября 2022 года. Как оценивают западные аналитики, его результатом может быть провал: «За речью Путина последовало заявление министра обороны России Сергея Шойгу, который назвал целевой показатель в 300 000 призывников с военным опытом, включая, как сообщается, мужчин старше 60 лет. Но это число может быть скорее условным. , причем в ранних сообщениях Би-би-си говорилось, что фактический документ, подписанный Путиным, не имеет ограничений по количеству потенциальных призывников. Другие комментаторы указывали, что этот указ был намеренно « написан как можно более расплывчатым ». Но даже поразить это число в 300 000 человек — больше, чем силы, которые были развернуты вокруг Украины в феврале для начала вторжения — может быть проблемой, Бен Ходжес, отставной американский военный. Об этом заявил Breaking Defense генерал-лейтенант, занимавший пост командующего армией США в Европе[2].Результаты этой мобилизации могут быть даже более плачевными, чем предыдущая весенняя кампания по призыву в российскую армию, сказал Ходжес, в ходе которой было собрано лишь около 40 процентов от цели примерно в 134 000 человек, которую военные стремились набрать в свои ряды. Ходжес, в настоящее время старший советник Human Rights First, некоммерческой, беспристрастной международной правозащитной организации, отметил, что Россия уже вынуждает некоторых военнослужащих продлевать свое присутствие. «Я не вижу, чтобы они достигли этого числа [300 000] и на этот раз, — сказал он, — и что усложняет их усилия сейчас, так это то, что в российских вооруженных силах ведутся активные действия — их версия «стоп-лосса». — где сроки окончания службы их законтрактованных, профессиональных военнослужащих продлеваются против их воли». И, по его словам, «даже если русские смогут мобилизовать значительные силы, подумайте, сколько месяцев потребуется, чтобы они превратились в оперативные формирования», — отметил он.
Прогноз позволяет предвидеть основные тенденции развития страны с учетом задач обеспечения национальной безопасности, динамику вызовов и угроз, определить оптимальный прогнозный сценарий и на его основе спланировать основные направления, меры и механизмы достижения стратегических целей, их ресурсное обеспечение.
Важность стратегического прогнозирования неоднократно отмечалась российскими законодателями. В частности, депутаты Государственной Думы регулярно отмечали, что «сегодня крайне актуальны и востребованы профессиональные и фактически обоснованные прогнозы геополитического характера. Заранее понимая, в каком направлении и в какой динамике будет меняться та или иная ситуация, можно упредить многие вызовы, а также избежать ошибок и упущений в стратегическом планировании, в том числе в сфере законотворчества»[3].
Правовые основания, регламентирующие некоторые принципиальные аспекты стратегического прогнозирования, установлены Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федеральным законом от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в редакции от 13.07.2015 г.)[4]2, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в редакции от 02.07.2013 г.)[5] .
В «Основах стратегического планирования» от 2021 года были с трудом и опозданием зафиксированы целый ряд важнейших положений относительно порядка стратегического прогнозирования[6].
Стратегический прогноз в стратегии и стратегическом планировании играет исключительно важную роль, выступая, по сути, в качестве интуитивного предвидения вероятного развития событий. Блестящей иллюстрацией такого прогноза стал поступок «последнего римлянина» Флавия Аэция, который не стал убивать потерпевшего поражение вождя гуннов Аттилу, мечтавшего покорить Европу[7].
И сегодня ведутся споры о причинах этого поступка, но остается фактом, что он продлил существование Рима. Сражение было ожесточенным и длилось целые сутки. В итоге победила римская армия (да, ее можно так называть). Сам Атилла и остатки его армии были окружены в лагере. Оставалось только добить, а сам вождь гуннов уже готовился к ритуальному самоубийству. Но тут случилось странная вещь – Аэций выпустил остатки армии гуннов вместе с Атиллой. Как считают некоторые историки, Аэций выпустил Аттилу скорее не из дружеских соображений, а стратегических. Союзником римлян в этой битве были вестготы которые, после полного разгрома гуннов стали бы представлять не меньшую угрозу для Рима. Поэтому последний великий римлянин оставил гуннов как противовес готам. С его смертью наступил и конец Римской империи.
В современной военной истории считается, что Курское сражение готовилось Германией для того, чтобы добиться от СССР «ничьей». Ошибка в стратегическом прогнозе привела к окончательной потере стратегической инициативы и поражению. Такая же ошибка была сделана в нападении Японии на США в Пёрл-Харборе.
В новейшей истории существует немало примеров того, как правящая элита (как при М. Горбачеве и Б. Ельцине) вообще не стремилась к «никаким» прогнозам, получая сиюминутные материальные результаты. Абсолютным примером этому поведению стало правление украинских элит времен Кравчука-Зеленского.
Естественно, что трудно было бы ожидать сколько-нибудь осознанной экономической и финансовой политики в эти годы в России и на Украине. Попытка таких социально-экономических прогнозов, основанная на примитивной экстраполяции в России, вела только к их дальнейшей дискредитации (как и политика ЦБ и прогнозы «таргетирования инфляции»).
Существующие (преимущественно экономические) прогнозы, не смотря на их «научность», также не добавляют обоснованности.
Между тем в развитии ВС и ОПК страны стратегический прогноз обязателен. Он должен лежать в основании СП и всей политики в области военного строительства.
Стратегический прогноз. Н.Д. Кондратьев, который в начале XX века разработал теоретические основы прогнозирования и методологии перспективного (стратегического) планирования в регулируемой рыночной экономике, писал: «Показатели плана должны составляться на основе прогноза хода событий и возможного эффекта от намеченных мероприятий»; «…методы построения планов должны быть в достаточной степени согласованы с возможностями такого предвидения». Указанные наработки были применены на практике в 1922 году при разработке основных положений плана восстановления и развития сельского хозяйства.
Жанр прогноза пока слабо востребован в отечественной политической практике. Между тем прогнозирование составляет основу всей системы стратегического планирования, поскольку документы стратегического целеполагания должны формироваться именно на прогнозных оценках. Прогноз позволяет предвидеть основные тенденции развития страны с учетом задач обеспечения национальной безопасности, динамику вызовов и угроз, определить оптимальный прогнозный сценарий и на его основе спланировать основные направления, меры и механизмы достижения стратегических целей, их ресурсное обеспечение. Более того, каждое ведомство, планируя свою работу на долгосрочный период, должно получить представление, как будет меняться курируемая сфера деятельности, какие новые технологии и тенденции повлияют на нее, с какими новыми угрозами, вызовами и рисками придется сталкиваться и т. д. Мировой опыт подтверждает, что разработка стратегических прогнозов является залогом эффективного государственного управления. Не случайно, задачам стратегического прогнозирования в Основах государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации уделяется большое внимание[8].
В частности, к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках прогнозирования на федеральном уровне на долгосрочный период, относят:
а) стратегический прогноз Российской Федерации;
б) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
в) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;
г) бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период[9].
Таким образом, главным прогнозным документов в области национальной безопасности является стратегический прогноз[10]. Он представляет собой документ стратегического планирования, содержащий оценку возможных стратегических рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности Российской Федерации, поэтапные прогнозные оценки, в том числе в сфере международной безопасности на глобальном и региональных уровнях.
Стратегический прогноз состоит из взаимоувязанных научно-технологического, социально-экономического, демографического прогнозов, а также прогнозов в области национальной обороны и государственной и общественной безопасности. Он должен дать представление о перспективном облике Российской Федерации, сбалансированном по уровню социально-экономического развития и состоянию национальной безопасности, показать возможные сценарии развития, а также определить оптимальный сценарий долгосрочного развития Российской Федерации, направленный на преодоление стратегических вызовов, угроз и рисков, реализацию конкурентных преимуществ России в мировом сообществе с учетом имеющихся материальных, технологических, кадровых и иных ресурсов.
Положения Стратегического прогноза определяют вектор внешней и внутренней политики Российской Федерации. Они дают картину возможной модели экономического роста России, инвестиционной и кредитно-денежной политики, факторов повышения конкурентоспособности отраслей экономики Российской Федерации. Стратегический прогноз должен содержать несколько сценариев развития, среди которых выбирается оптимальный, формулируются условия его реализации – параметры развития экономики, науки и технологий, социальной сферы, здравоохранения и образования, тенденции регионального развития. Впоследствии они составляют основу целеполагания. Важно, чтобы прогнозные сценарии предусматривали вероятность появления «черных лебедей» и их влияние. Так обычно называют трудно прогнозируемые и редкие события. Кстати, этимология данного термина намного старше открытия Австралии, где была обнаружена эта порода лебедей. Она берет свое начало от известной цитаты древнеримского поэта-сатирика Ювенала, который писал о «редкой птице на земле, подобной чёрному лебедю».
В соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ Стратегический прогноз разрабатывается по поручению Президента Российской Федерации Правительством Российской Федерации при участии государственных академий наук на период до 30 лет и корректируется каждые 6 лет с соответствующей пролонгацией периода прогнозирования. Его концептуальные положения выносятся на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации и утверждаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Первый стратегический прогноз был подготовлен в соответствии с этой процедурой в конце 2020 года и лег в основу новой редакции Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
Следует признать, что при подготовке данного документа за образец были взяты доклады Национального совета по разведке США «Глобальные тенденции» (National Intelligence Council’s Global Trends report), которые публикуются каждые 4 года, начиная с 1997 г., и существуют в открытом и закрытом вариантах.
Значительный массив информации по тематическим блокам, разноплановость оценочных и прогнозных характеристик данного документа диктуют необходимость формирования сводной части Стратегического прогноза, прежде всего в интересах стратегического целеполагания. Сводная часть дает возможность вырабатывать совокупность общих прогнозных оценок по основным аспектам обеспечения национальной безопасности, сведенных в единую логику прогнозирования. Эти укрупненные оценки призваны сформировать целостную картину облика Российской Федерации в долгосрочной перспективе, например, на рубеже 2040–2050 годов. Сводная часть базируется на ограниченном числе обобщенных показателей состояния национальной безопасности, при этом показатели оптимального сценария служат индикативными и пороговыми значениями для последующего использования в концептуальных (стратегиях и доктринах) и программно-плановых документах стратегического планирования. В политическом плане формирование сводной части Стратегического прогноза важно тем, что у Президента Российской Федерации, осуществляющего руководство стратегическим планированием, для целеполагания появляется инструмент макрооценок развития ситуации, не перегруженный частными факторами и значениями[11].
В современный период СП социально-экономического развития России разрабатывался практически без учета состояния МО-ВПО и внешних факторов (исключая прогноз углеводородов). Как правило, предлагалось 3 сценария – консервативно-инерционный, интенсивный и , которые носили механический характер, что хорошо видно на примере СП, разработанного МЭР в 2013 году до 2030 года. В частности, с точки зрения внешнеэкономической деятельности рассматривались следующие варианты, которые исходили из темпов «встраивания российской экономики в мировой рынок», а не национальных интересов. Как было сформулировано в СП МЭР в 2013 году: Рассмотренные сценарии прогноза определяют следующие основные развилки встраивания российской экономики в мировой рынок[12].
В консервативном сценарии экономика будет развиваться по сложившейся модели участия России в международном разделении труда, основанной на экспорте энергоносителей. В условиях снижающегося потенциала роста экспорта топливно-энергетических товаров и металлургической продукции, доля которых за 2012 год составила почти 80%, физические темпы роста экспорта будут зависеть от того, насколько быстро сможет измениться структура российского вывоза в пользу товаров, имеющих потенциал для устойчивого роста. Рост внешнеторговых поставок энергоносителей в консервативном сценарии составит в среднем 0,2% в год в 2016–2030 гг., в то время как нетопливный экспорт в этот период будет расти на 5,5% в год.
Доля топливно-энергетических товаров на протяжении прогнозного периода уменьшится и к 2030 году эта группа товаров будет составлять немного меньше половины всего экспорта. Без прорыва на новые рынки товаров и услуг с высокой долей добавленной стоимости Россия обречена на отставание от темпов развития мировой торговли и вытеснение из активного участия в мировом разделении труда. Реализация консервативного сценария развития предполагает доминирование сырьевого сектора в экономике. Это связано с сохранением традиционной роли поставщика первичных энергоресурсов и сырья низкой степени переработки, что не позволяет поднять физические темпы роста экспорта выше 2,4% в год в 2016–2030 гг. Доля машин и оборудования в структуре экспорта составит к 2020 году около 6%, тогда как топливно-энергетических товаров не опустится ниже 58%, к 2030 году доли составят 7% и 47% соответственно.
Сценарий инновационного развития предполагает альтернативный тип участия в международном разделении труда, основанный на диверсификации. К 2030 году структура экспорта значительно изменится в пользу товаров более высокой степени переработки. На фоне стабилизации экспорта топливно-энергетических товаров динамика экспорта начнет все в большей степени опираться на расширяющийся экспорт несырьевой продукции, динамика которого будет составлять в среднем около 8% в год.
В структуре экспорта товаров ожидается увеличение доли машин и оборудования, химической продукции, продовольствия при снижении доли энергоносителей до уровня 38,8% в 2030 году. Так, экспорт машиностроительной продукции увеличится с 26,5 млрд. долларов США (5,0% от экспорта товаров) в 2012 году до 53 млрд. долларов США (7,6% от общего объема экспорта) в 2020 году и до 141 млрд. долларов США (9,8% от экспорта) в 2030 году. Удельный вес экспорта химической продукции увеличится с 6,1% в 2012 году до 10% в 2020 году и 16% в 2030 году, продовольственных товаров – с 3,2% до 5 и 8 процентов. В случае благоприятной динамики внешнего спроса эти процессы будут определять ускорение физического роста экспорта с 1,4% в 2013–2015 гг. до 3,9% в 2016–2030 годах. Стоимостные объемы экспорта в текущих долларах США увеличатся с 529 млрд. в 2012 году до 705 и 1438 млрд. долларов США в 2020 и 2030 году соответственно….
В форсированном сценарии происходит существенное расширение экспорта продукции высокой степени переработки. Экспорт нетопливных товаров растет в период 2016–2030 гг. в среднем на 9%. Структура и динамика. Экспорт машин и оборудования увеличивается к 2030 году в 8 раз, до 205 млрд долл. США, что в сопоставимых ценах приблизительно соответствует сегодняшнему экспорту машиностроительной продукции Тайваня. За этим стоит существенная модернизация производства и усиление мер поддержки экспортеров и продвижения товаров на внешних рынках. Стоимостные объемы экспорта вырастут до 1615 млрд. долларов США в 2030 году. В форсированном сценарии ожидается рост конкурентоспособности отечественной продукции не только на внешних рынках, но и на внутреннем, максимальная реализация потенциала импортозамещения.
Прирост внутреннего спроса к 2030 году на три четверти покрывается приростом произведенных на территории России товаров и услуг против менее половины в 2011 году. Импорт в форсированном сценарии будет расти темпом 5,7% в год. В структуре импорта к 2030 году большую часть будет занимать инвестиционный импорт (38%). Стоимостные объемы импорта вырастут до 1244 млрд. долларов США в 2030 году.
Очевидно, что данный прогноз, отражавший существо экономической политики и взглядов правительства в России, во-первых, совершенно не учитывал влияния внешних факторов МО, в том числе военно-политических, которые оказались очень сильными в последующие годы.
Во- вторых, СП от 2013 года, как очевидно следует из его текста, совершенно не предусматривал активных действий власти в области внешней торговли. Его суть хорошо изложена в самом начале раздела – «встраивание» России в мировую экономику. СП придерживается «макроэкономической традиции» – математической экстраполяции возможных моделей, которые совершенно не учитывают важнейшие стратегические факторы – политическую волю и изменение внешних условий.
В-третьих, в СП совершенно не видна главная стратегическая задача экономического развития, в т.ч., вытекающая из внешнеэкономической деятельности, т.е. в СП отсутствует целеполагание.
________________________________________
[1] Подберезкин А.И. Национальная стратегия в 20-е годы XXI столетия: возможные и вероятные варианты (СС. 365-376). В кн.: Тенденции развития системы международных отношений и их влияние на управление национальной обороной Российской Федерации: сборник материалов круглого стола (19 августа 2022 г.)/ под общ. ред. А.С. Коржевского; ВАГШ ВС РФ.- М.: Издательский дом «УМЦ», 2022.- 544 с
[2] Джонсон Р., Некста А. Надуманные цифры и искры протеста: Путинская мобилизация , «Военный обзор». 21 сентября 2022 г.// https://breakingdefense.com/2022/09/flimsy-numbers-and-sparks-of-protest-how-putins-mobilization-may-end-up-another-miscalculation/
[3] Военно-политические аспекты прогнозирования мирового развития : аналитич. доклад / А.И. Подберезкин [и др.]. — М.: МГИМО-Университет, 2014. — С. 3.
[4] Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (с изменениями и дополнениями от 19 июня 1995 г., 17 марта 1997 г., 6 мая 1999 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля 2006 г., 24 июля 2007 г., 19 июля 2011 г., 20 апреля 2014 г., 13 июля 2015 г.) // СПС КонсультантПлюс.
[5] Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС КонсультантПлюс
[6] Путин В.В. Указ Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 №633 «Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» / http://www.kremlin.ru/acts/bank/47244
[7] В июне 451 года на Каталаунских полях в районе современной Шампани сошлись две огромные по тем временам армии. Командовали ими лично Флавий Аэций и Атилла. Два друга с детства, пришедшие к власти одновременно и вечные соперники в войнах и политике.
[8] Указ Президента Российской Федерации от 8.11.2021 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
[9] Там же.
[10] Афиногенов Д.А., Грибин Н.П., Назаров В.П., Плетнев В.Я, Смульский С.В. Основы стратегического планирования в Российской Федерации: Учебное пособие /под общ. ред. В.П. Назарова. М.: Проспект, 2015, cc. 73–74.
[11] Назаров В.П. Развитие теоретических и методологических основ стратегического планирования: монография / В.П. Назаров; под общ. ред. Т.А. Алексеевой. М.: КНОРУС, 2022. 332 с
[12] Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года. М.: МЭР, 2013. 354 с. / http://static.government.ru/media/files/ 41d457592e04b76338b7.pdf
