В отличие от бурного 2002 г., прошедшего в напряженных дискуссиях о калининградском транзите, текущий год принес умиротворяющее спокойствие в отношения России и Европейского союза. Сменившие у председательского руля беспокойных датчан греки постарались сделать все возможное, чтобы приглушить возникшие с Москвой неурядицы. Реальным отражением такой политики стали торжественный, но не очень содержательный саммит в С.-Петербурге и полное отсутствие российской тематики в отчете, подготовленном Афинами по итогам шести месяцев председательства в ЕС. Запланированная ревизия Общей стратегии Евросоюза в отношении России также была незаметно отложена "на потом".
Вряд ли стоит ожидать чего-то нового и от Италии, принявшей на себя председательские функции 1 июля. Несмотря на широковещательные и экстравагантные заявления главы итальянского правительства, а также обещания сделать "качественный скачок" в отношениях с Россией, можно предположить, что Рим будет гораздо больше озабочен доработкой новой европейской конституции и восстановлением дружбы между ЕС и Соединенными Штатами, чем "подтягиванием" российского направления.
Закрытые "окна возможностей"
В чем же причина такого спокойствия? Думается, не только в особенностях темперамента европейских южан, которые в отличие от своих партнеров на севере Европы не особенно стремятся переделать Россию по стандартам ЕС. Оценивая сухой остаток российско-европейских отношений за прошедшие полтора года, можно прийти к выводу, что если бы проблемы калининградского транзита не существовало, ее стоило бы выдумать. Ведь спустя почти десять лет после подписания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, главного правового документа, связывающего Россию и Европейский союз, взаимоотношения между ними представляют собой поистине парадоксальную картину. С одной стороны, Москва все настойчивее повторяет тезис о европейской идентичности России, а Брюссель не устает подчеркивать необходимость более интенсивного сближения с самым большим своим соседом на востоке. С другой стороны, неангажированному наблюдателю ясно, что, несмотря на множество деклараций, заметных сдвигов в содержательной части российско-европейских отношений не наблюдается.
Прежде всего сохраняется значительная асимметрия в торговом обороте, при которой экспорт в страны ЕС, составляющий порядка 36% всего объема российского экспорта, не превышает 3,5% импорта, поступающего в страны Общего рынка. Последний отчет российского Министерства экономического развития и торговли показывает, что нет и положительных изменений в товарной номенклатуре: в экспорте из России более 60% приходится на сырье и полуфабрикаты (из них 52% - на энергоносители), а в импорте из ЕС более 42% составляют машины, оборудование и транспортные средства.
Заметно затормозились переговоры с Европейским союзом о присоединении России ко Всемирной торговой организации. После прозвучавших весной заявлений о том, что вступление в ВТО может быть отложено до 2006-2007 гг. и уж точно не состоится в ближайшие год-полтора, российские и европейские переговорщики значительно снизили темп поиска компромиссных решений. Наиболее спорными по-прежнему остаются вопросы, связанные с разницей внутренних и экспортных цен на российские энергоносители, с допуском европейских компаний в российскую сферу услуг и на рынок отдельных промышленных товаров.
В период стагнации вступил энергетический диалог, инициированный сторонами еще в 2000 г. Европейские компании по-прежнему не спешат навстречу российским партнерам, а случаи крупных инвестиций единичны. Широко разрекламированный проект североевропейского трубопровода вызывает у наблюдателей массу вопросов как в плане средств на его строительство, так и касательно реальной способности "Газпрома" наполнить трубопровод требуемым продуктом.
Определенный застой заметен и в политических отношениях на высшем уровне. Ставшее характерным отсутствие прогресса в конкретных делах порождает усталость европейских партнеров России от бесконечных политических деклараций. Показательными в этом отношении стали более сдержанное отношение ЕС к практике "диалогов высокого уровня" с Москвой и скромный формат последнего заседания Совета сотрудничества в апреле 2003 г. На этой встрече только Россия была представлена министром иностранных дел, а страны ЕС обошлись вторыми и третьими лицами.
Настойчивые предложения Москвы рассмотреть вопрос о введении безвизового режима передвижения между Россией и ЕС воспринимаются как не слишком содержательная политическая риторика уже не только брюссельскими чиновниками, но и представителями отдельных даже весьма дружественно настроенных государств Евросоюза.
Внутренний раскол в Европейском союзе по вопросу об Ираке косвенно сказался и на сотрудничестве России и ЕС в сфере международной безопасности. Во-первых, военный успех американо-британской компании против Багдада окончательно убедил Москву в том, что только США являются серьезным игроком на международной арене. Во-вторых, была поставлена под сомнение реальная кредитоспособность института Общей внешней политики и политики безопасности ЕС, олицетворяемой фигурой Хавьера Соланы. Россия и раньше скептически относилась к общеевропейским инициативам в сфере безопасности, самостоятельная же политика Германии и Франции не только подорвала внутреннее единство ЕС, но и дезориентировала Москву, которой заигрывания Парижа кажутся гораздо предпочтительнее скучного диалога с Брюсселем.
Пока совершенно не ясны и реальные последствия расширения ЕС для его отношений с Россией. С одной стороны, как неоднократно подчеркивалось в официальных документах и заявлениях, сближение тарифов на импорт в странах-кандидатах с общеевропейскими значительно снизит их давление на российский экспорт. С другой - новые члены должны будут присоединиться к действующим в ЕС антидемпинговым мерам по отношению к российским товарам, что, в свою очередь, сведет к нулю благоприятные последствия выравнивания тарифов.
Несмотря на солидную информационную раскрутку, в текущем году основательно забуксовал процесс подготовки концепции Общего экономического пространства России и Европейского союза (ОЕЭП). И хотя обсуждение перспектив сближения российского законодательства с европейским (acquis communautaire) идет как на официальном уровне, так и в среде экспертного сообщества, вряд ли стоит ожидать, что доклад Христенко-Паттена на предстоящем 6 ноября саммите в Риме будет слишком содержательным. Более того, официальные представители российского правительства уже дали понять, что создание ОЕЭП будет делом небыстрым и займет 15-20 лет.
Причины стагнации
Помимо текущих причин тактического характера, таких, как начало предвыборного цикла в России и вступление процесса расширения Европейского союза в техническую фазу, у наметившейся стагнации есть и более глобальные основания. В первую очередь речь идет о слабой сопрягаемости политико-экономических систем России и Европы. В России, в отличие от стран Центральной и Восточной Европы, экономические реформы не были ориентированы на сближение с европейской моделью, поскольку перед страной не стояла политическая задача вступления в общий рынок. Кроме того, все 90-е годы молодой российский капитализм развивался в тепличных условиях и был защищен государством от серьезных иностранных конкурентов. В результате в России сформировалась своеобразная рыночная экономика, которая может быть устойчивой или нет, но имеет мало общего с европейскими стандартами. Неслучайно поэтому даже представители либерального крыла российской экспертизы сходятся во мнении об экономической нецелесообразности распространения на Россию норм ЕС в области социальной политики и охраны окружающей среды, поскольку любая разновидность "социализма" негативно скажется на темпах экономического развития страны.
И тут мы вплотную приближаемся ко второй причине возникшего в отношениях между Россией и ЕС застоя - запрограммированному характеру политики Европейского союза в отношении соседей, основанной на концепции европеизации, понятой как ускоренная социально-политическая конвергенция и сближение ценностей на основе европейской модели. При этом существенной разницы между странами - кандидатами на вступление в ЕС и государствами, такой перспективы не имеющими, Брюссель не видит. По существу подобный подход представляет собой воспроизведение модели экономической интеграции стран Западной Европы после Второй мировой войны, заложившей основу для последующего формирования общего рынка. Даже энергетический диалог с Россией стал во многом калькой с образца Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), созданного в 1952 г. странами Бенилюкса, Германией, Италией и Францией. Существенная разница, однако, состоит в том, что правовые основы функционирования ЕОУС вырабатывались его участниками совместно, а России предлагается адаптировать свою энергетическую сферу к европейским нормам.
Практическим выражением данной линии стали как интеграционное по своему характеру соглашение ЕС - Россия 1994 г., так и все дальнейшие двусторонние инициативы. В силу объективных причин именно повестка дня ЕС была в наибольшей степени отражена в содержании документов, принимаемых на саммитах и встречах более низкого уровня. Но уже на стадии имплементации все благие намерения сталкиваются со слабой сопрягаемостью упорядоченной экономики Старого света и российского олигархического капитализма.
И последнее. За прошедшие десять лет российские и европейские эксперты много времени и сил посвятили описанию "окон возможностей" для развития взаимоотношений России и Европейского союза. К числу наиболее популярных сюжетов, что нашло отражение и в официальной повестке дня, относились взаимное открытие рынков, энергетический диалог и координация усилий в сфере поддержания международной безопасности. Вся рекомендательная часть наших исследований основана на базовой предпосылке об обязательности и неизбежности вестернизации России (понятой как ее европеизация) в качестве главного условия и инструмента сближения с Европой. В плане методологии анализа ключевую роль играл принцип обусловленности темпов сближения масштабами и глубиной преобразований в России. Как видно из приведенного выше обзора текущего состояния дел, большинство существующих "окон возможностей" остаются пока закрытыми. Имеет место, таким образом, концептуальный кризис отношений, разрешение которого потребует выработки и применения качественно новых методов анализа.
Возможны ли глобальные решения?
Становится все более очевидно, что стратегия взаимоотношений, основанная на идее европеизации России и ее институциональной адоптации к Европе оказывается в современных условиях недостаточно эффективной. Каковы могут быть альтернативные или промежуточные решения?
В марте этого года Европейская комиссия вынесла на обсуждение концепцию "нового соседства", определяющую цели, задачи и методы осуществления политики единой Европы по отношению к ближайшей периферии. В число государств-соседей были включены страны южного Средиземноморья, Ближнего Востока и западной части СНГ включая Россию. Хотя упоминание последней и сопровождается оговоркой, что "новое соседство" будет только частью стратегического партнерства, главные принципы взаимоотношений, а также набор "кнутов и пряников" для России и, например, Алжира предлагаются общие.
Несмотря на то что предложенная концепция "нового соседства" наверняка обретет форму официальной политики ЕС, существуют серьезные сомнения относительно ее успешности на российском направлении. Во-первых, в отличие от Молдавии, Украины и даже Белоруссии, у России нет и теоретической перспективы вступления в Европейский союз. По мнению наблюдателей, искусственная попытка ее "втискивания" туда ни к чему хорошему не приведет, а статус "вечного кандидата", ставший уже привычным для Турции, в нашем случае серьезно рассматриваться не может. Во-вторых, что отличает Россию от большинства стран Средиземноморского бассейна, у нее нет истории зависимого положения по отношению к ряду ведущих европейских государств. Это также будет препятствием для вписывания России в концепцию "нового соседства", или, по выражению председателя Европейской комиссии Романо Проди, в "круг друзей" объединенной Европы.
Москва, со своей стороны, выступает с идеей отстраивания стратегического партнерства России и ЕС в условиях многополярного мира. По мнению России, такое партнерство могло бы включать сотрудничество в сфере международной безопасности, расширение экспорта в Европу российских энергоносителей и стимулирование инвестиционного процесса. Однако в настоящее время сам Европейский союз не достиг еще того внутреннего единства, которое требуется для ответственной внешней политики. В результате большинство попыток наладить военно-политический диалог с Москвой ограничивается тактическим взаимодействием России и некоторых влиятельных стран ЕС. Формирование же экономической основы такого стратегического партнерства встречает препятствие в виде несовместимости политико-экономических систем России и Европы.
Взгляд "снизу"
Таким образом, сближение России и "расширенной" Европы на основе глобальных проектов в настоящее время представляется маловероятным. В среднесрочной перспективе (период до 10-15 лет) речь может идти, по всей вероятности, о преимущественном развитии малых форм сотрудничества. К числу таковых относятся в первую очередь инициируемые "снизу" программы трансграничного сотрудничества, постепенное увеличение объема частных инвестиций из европейских стран в российские предприятия и почти неизбежное расширение участия ЕС в делах Калининградской области.
Любопытной инициативой стало предложение Брюсселя о постепенной консолидации всех европейских программ технического содействия (ТАСИС, ФАРЕ и др.) и создании на их основе единого финансового инструмента "нового соседства". Новый суперфонд должен быть, по замыслу, ориентирован на снижение диспропорций в развитии регионов по обе стороны внешних границ расширившегося Европейского союза. Сейчас социально-экономическое развитие пограничных с Россией регионов вступающих в Евросоюз стран отстает не только от среднеевропейского уровня, но и от развития других частей этих государств. Существуют опасения, что после вступления в ЕС эти внутренние диспропорции значительно увеличатся, результатом чего может стать перетекание трудоспособного населения из северо-восточной Польши, восточных областей Латвии и Эстонии на запад. Также и в России регионы, граничащие с вступающими в ЕС странами, недотягивают до общенационального уровня (исключением здесь может быть только Ленинградская область). На данном этапе главной целью ЕС является сокращение непосредственных угроз безопасности, исходящих от приграничных территорий соседей. Но в дальнейшем этот ресурс может быть использован для достижения реальной взаимодополняемости экономик приграничных регионов России и Европейского союза. Его главная ценность состоит в возможности привлечь средства для проектов, реализуемых по обе стороны границы на основе единого бюджета.
Довольно много критических замечаний уже высказано по поводу реализации проекта Северного измерения, инициированного правительствами Финляндии и Швеции еще в 1998 г. Вместе с тем именно Северное измерение остается сейчас единственным реально работающим российско-европейским проектом на низовом уровне. Более того, после вступления стран Балтии в Европейский союз основной акцент Северного измерения сместится в сторону приграничных регионов России.
Существует реальная возможность, что после видимого разрешения болезненной для Москвы проблемы наземного доступа россиян в Калининградский эксклав более важные вопросы его социально-экономического развития останутся забытыми. Это, в свою очередь, может привести к труднопрогнозируемым политическим процессам в калининградском обществе. Сейчас основная часть европейских инвестиций направлена на обеспечение экологической безопасности региона и вопросы здравоохранения. Однако и здесь могут происходить положительные изменения. В первую очередь они касаются распространения европейских инвестиционных проектов на более широкий спектр задач, включающих профессиональную переподготовку человеческих ресурсов и поддержку малого и среднего предпринимательства.
Не стоит списывать со счетов и отношения в сфере энергетики. Несмотря на то, что масштабного и скоординированного диалога, ведущего к интеграции энергетических рынков партнеров, пока не получается, Россия и Европа одинаково заинтересованы в сохранении этой области взаимоотношений "на плаву". Определенный прогресс в среднесрочной перспективе возможен в сфере отдельных инвестиционных проектов, которые позволят поддерживать требуемые объемы поставок российских энергоресурсов на рынок ЕС.
Постепенно увеличиваются и объемы прямых инвестиций в российские предприятия из стран Европейского союза. Несмотря на то, что инвесторов по-прежнему настораживает несовершенная система страхования некоммерческих рисков, известный прогресс в сферах пищевой и лесной промышленности игнорировать уже нельзя.
Думается, именно здесь, в малых, даже "приземленных" формах сотрудничества, самостоятельном приходе на российскую почву европейских компаний, развитии трансграничных проектов, нацеленных на совершенствование узких сфер жизнедеятельности по обе стороны границы, и увеличении числа контактов в сфере образования, лежит ответ на вызов российско-европейской несовместимости. Отношения России и Европы в ближайшие 15-20 лет могут быть основаны не на интеграции, а на объективной взаимодополняемости и открытости в тех областях, которые не затрагивают базовые принципы функционирования политико-экономических систем. Оптимальным результатом такой модели сосуществования станет постепенный рост взаимного товарооборота, его диверсификация, а также расширение человеческих связей. Это, в свою очередь, может как поспособствовать внутренней стабилизации России, так и заложить фундамент для более устойчивых политических отношений с единой Европой. В отличие от США Россия вряд ли сможет сохранить с Европейским союзом исключительно торговые связи. Непосредственная географическая близость партнеров будет с высокой степенью вероятности способствовать переходу количества двусторонних контактов в более интеграционное качество отношений. Другое дело, что этот процесс займет гораздо больше времени, чем можно было предположить в первой половине 90-х годов.
http://www.carnegie.ru/ru/pubs/briefings/67277.htm
Том 5, Выпуск 7, июль 2003 год
