Определен ли `курс развития страны`
В любой демократии выборы являются важнейшей процедурой определения не только кадрового состава высших должностных лиц исполнительной и законодательной власти, но и периодом определения стратегии развития государства, экономики, общества в целом. Россия не является исключением, но прошедшие выборы Президента РФ не стали периодом обсуждения в обществе и предъявления ему чёткой и конкретной стратегии развития страны.
В связи со своим решением об отставке правительства РФ Владимир Путин 24 февраля 2004 года сделал заявление, которое транслировали федеральные телеканалы. Президент РФ тогда отметил, что его `решение не связано с оценкой итогов деятельности правительства, которую в целом считаю удовлетворительной. Оно продиктовано желанием ещё раз обозначить свою позицию, каким будет курс развития страны после 14 марта 2004 года`. Но этот курс развития страны не стал яснее ни после назначения председателем правительства РФ Михаила Фрадкова, ни после проведённого им первого заседания нового состава правительства РФ, ни после назначений не только министров, но и руководителей федеральных служб и агентств. Весьма вероятно, что этот `курс развития страны` уже определён и держится в секрете для того, чтобы его реализация не встречала существенных помех со стороны политических сил и высокопоставленных государственных чиновников. Вполне возможно, что именно с этой целью и была произведена отставка бывшего председателя правительства РФ Михаила Касьянова: его аппарат активно сопротивлялся реализации некоторых решений администрации Президента РФ. Именно такое впечатление создавалось в период отставки правительства РФ, о которой до самого момента заявления Владимира Путина даже у многих высокопоставленных государственных чиновников не было никаких сведений.
Это впечатление поддерживается и деятельностью нового состава правительства РФ. В частности, на его первом заседании 11 марта заместителем председателя правительства РФ Александром Жуковым был сделан доклад о направлениях и процедурах предстоящей перестройки деятельности правительства РФ. Но обсуждение этого доклада было отложено до возвращения из отпуска руководителя аппарата правительства РФ Дмитрия Козака, который и разрабатывал эти направления и процедуры, а до окончания выборов находился в отпуске как руководитель предвыборного штаба кандидата Владимира Путина. Отложенное обсуждение предстоящей перестройки деятельности правительства РФ показывает, что даже его министры, уже назначенные на должности, не в полной мере представляют себе, какие задачи и какими ресурсами они будут решать даже в ближайший период.
И, тем не менее, вполне вероятно и то, что `курс развития страны` всё ещё в деталях не определён, в частности, именно по этой причине экспертное сообщество в последние 2-3 недели активно привлекается для выдвижения идей, оценки ресурсов и рисков реализации тех или иных проектов, связанных со сменой состава правительства РФ. Характерно, что на том же первом заседании правительства РФ 11 марта министры получили задания подготовить за неделю проекты нормативных актов, определяющих функции министерств, федеральных служб и агентств. Значит, эти работы необходимо выполнить до того, как будут обсуждены приоритеты, направленность, основные задачи и ресурсы деятельности правительства РФ. А на следующий день, 12 марта, в пятницу, на заседании межведомственной комиссии по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, председателем которой он является, заместитель председателя правительства РФ Александр Жуков так конкретизировал своё задание федеральным министрам: они должны в недельный срок представить в правительство РФ свои предложения по функциям собственных министерств, по предельной численности их аппарата и по фондам оплаты труда в них.
С позиций российской бюрократии такой подход вполне понятен: министерство, федеральная служба и агентство будет выполнять распоряжения вышестоящих начальников. Поэтому им самим заботиться о соответствии своих структур приоритетам и решаемым задачам необязательно - эти вопросы находятся вне их компетенции. А какие штаты, должностные инструкции и ресурсы нужны для обеспечения собственной бюрократической деятельности все высокопоставленные чиновники, назначенные в правительство РФ, хорошо знают. Поэтому они могут не теряя времени готовить нормативные акты, обеспечивающие именно бюрократическую деятельность. Сомнения возникают только в том, смогут ли так созданные бюрократические структуры решать содержательные задачи реформирования государства, экономики и социальной сферы, ведь логичнее было бы создавать структуры государственного управления, контроля и оказания услуг после того, как будет точно определено, какие конкретные задачи эти структуры будут решать.
Кто выиграл выборы
В убедительной победе Владимира Путина на прошедших 14 марта 2004 года президентских выборах в нашей стране и в мире, по-видимому, не сомневался никто. Но эта победа может оказаться формальной, потому что на этих выборах граждан победить удалось, в том смысле, что они без всяких существенных манипуляций отдавали и отдали эту победу Владимиру Путину. Граждан удалось убедить в безальтернативности Владимира Путина на должности Президента РФ. А вот российскую бюрократию Владимиру Путину победить не удалось. Это показывает состав, структура и начало деятельности нового российского правительства.
Предложив Михаила Фрадкова на должность председателя правительства РФ, Владимир Путин символически дал понять элите страны, что он выше любых, в том числе, олигархических и клановых интересов, что не олигархи и кланы определяют его решения, что он стоит выше и олигархов и кланов. По-видимому, это и была одна из важнейших причин такого кадрового решения Владимира Путина. Можно предположить, что таким своим решением Владимир Путин демонстрирует политической, финансовой и экономической элите России своё желание отказаться от олигархической и клановой модели развития российской экономики. Но при этом в новом составе правительства РФ остались практически все те же представители олигархических и клановых структур, которые были в нём до его отставки.
Решение о том, что вышедшие в отставку министры и другие высокопоставленные чиновники правительства Михаила Касьянова в том или ином качестве останутся на своих должностях, по-видимому, было принято в администрации Президента РФ ещё до назначения председателем правительства РФ Михаила Фрадкова. Ведь пятнадцать из двадцати назначенных Михаилом Фрадковым за 12-14 марта высокопоставленных чиновников в основном сохранили свои должностные функции, хотя и потеряли формально в бюрократическом статусе.
Формально выделение из министерств служб и агентств должно способствовать повышению эффективности государственного управления. Министры, ответственные за формирование и реализацию политики развития крупных отраслей, теперь формально будут освобождены от оперативного управления этими отраслями. Службы, контролирующие исполнение государственных решений, должны быть отделены от министерств. Агентства, занятые оказанием услуг, должны постепенно формировать принятую в развитых странах клиентскую ориентированность чиновников, ориентированность их деятельности на решение проблем налогоплательщиков и поддержку бюджетополучателей. И такой подход, в принципе, следует признать прогрессивным. Но как это, к сожалению, нередко бывало в постсоветской истории России, слабо стратегически проработанным.
В частности, и медицинское страхование и сама медицина теперь будут внутри одного министерства. Результат хорошо известен по опыту развитых стран - постоянный и неостановимый рост стоимости медицинских услуг, потому что и страховщикам и самим медикам будет очень выгодно получать больше финансов. Находясь в едином ведомстве, они сравнительно легко договорятся между собой в ущерб всему остальному обществу. И такого рода случаи конфликта интересов в новой структуре правительства РФ не являются единичными.
Одной из важнейших функций Министерства внутренних дел является контроль исполнения законов. Но ведь эта функция должна быть передана какой-то федеральной службе. Если эта служба окажется в составе Министерства внутренних дел, то снова возникнет ситуация конфликта интересов: исполнение и контроль исполнения законов окажутся в одном ведомстве. Та же ситуация складывается в лесном хозяйстве, в экологической сфере и некоторых других.
Стратегическое прогнозирование и планирование, в принципе, позволяют найти оптимальные решения такого рода проблем, неизбежно возникающих в процессе любого реформирования государственного управления. Но, по-видимому, было принято решение такие `мелкие` проблемы, как иногда возникающие конфликты интересов новых структур государственного управления, предоставить решать самим этим структурам, точнее их руководителям и их аппаратам. Результат такого невнимания к этим `мелким` проблемам будет вполне предсказуемым: в России в очередной раз окажется, что в принципе, вполне эффективные решения, принимаемые на уровне политического руководства страны, в ходе своего исполнения превратятся в свою противоположность, приведут к усилению неэффективности государственного управления и коррупции в нём. По-видимому, в перестройках и реформировании бюрократической системы нашей страны `мелочей` не должно быть.
Бюрократия сильнее политического руководства
Российская бюрократия, как и любая другая, способна использовать любые нерешённые вопросы и проблемы, даже представляемые `мелкими` политическому руководству страны, для получения собственных выгод. Бюрократические технологии обеспечения таких выгод хорошо известны: исполнение не Конституции РФ и федеральных законов, а собственных инструкций; сведение решений проблем к поиску их финансового обеспечения; недопущение реальных исследований ситуации в стране, принятие решений исходя из внутренней бюрократической логики, а не из реальных потребностей граждан, и многие другие.
Бюрократическая система в нашей стране пока довольно успешно навязывает политикам и всему обществу свои канцелярские схемы анализа реальности и принятия решений. Одним из последствий такого положения является малая вероятность авторитарного правления в нашей стране в настоящий период: канцелярские схемы не дадут возможности эффективно исполнять решения, исходящие из одного центра.
Президент РФ, принимая решение об отставке правительства РФ, по-видимому, не сумел эффективно противостоять этим канцелярским схемам, а потому прогноз результатов реформирования системы государственного управления в России не может быть оптимистичным. Бюрократическая система уже начала реформировать сама себя на основе своих канцелярских схем реальности. В самом лучшем случае через несколько месяцев Россия получит систему государственного управления не хуже предыдущей. А, скорее всего, новая система государственного управления окажется менее эффективной, чем предыдущая. Причина в том, что в ситуации кризиса управления руководство страны занято формированием новых структур и штатов, а не поиском новых способов решения проблем. Но нерешённые проблемы всё равно придётся рано или поздно решать, только, если их решать поздно - ресурсов на исполнение решений станет меньше, чем сейчас.
Неэффективность стратегических решений российской бюрократии демонстрирует, в частности, такой пример. Государство за период постсоветского развития России создавало много препятствий формированию в нашей стране эффективной системы частных финансов. Такими препятствиями являются, в частности, неурегулированность на практике, а не в текстах законов, прав собственности и полный контроль Центрального Банка РФ деятельности всех без исключения российских банков при сохранении неэффективности банковских операций. Поэтому сбережения граждан и свободные финансовые средства крупного бизнеса не превращаются в инвестиции, а расходуются на потребление или вывозятся из страны. Но решение этой проблемы российская бюрократия видит не в развитии системы частных финансов, а в ещё большем усилении своего контроля всей финансовой системы страны, в частности, через повышение уровня изъятия с добывающих отраслей экономики - природной ренты, а с граждан - подоходного налога. Но бюрократическая система без эффективной системы частных финансов всё равно не сможет превратить эти изъятия в инвестиции, хотя будет обосновывать необходимость этих изъятий именно необходимостью инвестиций как стратегического приоритета экономического развития России. При этом практика деятельности правительства РФ, в новом составе которого эти высокопоставленные руководители снова получили назначения на те или иные должности, привела к тому, что 8 место России в мире по инвестиционной привлекательности соответствует её 150 месту по насыщенности инвестициями. Поэтому наиболее вероятно, что предстоящая налоговая реформа будет способствовать не развитию финансовой системы страны, а улучшению финансового положения российской бюрократии.
Об уровне эффективности российской бюрократической системы свидетельствует и финансовый кризис 19 августа 1998 года, в результате которого крайне дорогим способом, но значительно успешнее, чем с помощью предыдущих трёхлетних попыток правительства РФ, в нашей стране восстановилось бюджетное равновесие, и начался экономический рост. С того периода состав правительства РФ изменился, но методы принятия и исполнения решений в нём практически не изменились, на них пока практически никак не повлияли ни структурные, ни функциональные, ни кадровые изменения в правительстве РФ. Поэтому вполне обоснованными представляются сомнения в том, что политические приоритеты деятельности правительства РФ, неоднократно публично высказанные Президентом РФ, будут реализованы в практике деятельности бюрократической системы.
Бюрократическая система и авторитаризм
За период постсоветского развития российская бюрократическая система показала не столько способность эффективно реализовывать стратегические решения политического руководства страны, сколько способность успешно адаптироваться к любому политическому режиму. В самой бюрократии, как в социальной группе, нет неприятия ни демократии, ни авторитаризма, для бюрократической системы ни тот, ни другой способ правления не является более приоритетным. На современном этапе развития нашей страны действуют как тенденции развития к демократии, по крайней мере, по форме, так и тенденции развития к авторитаризму.
Российская бюрократическая система, сохраняя и даже укрепляя свою клановость и олигархический характер, объективно препятствует осуществлению авторитарного правления в нашей стране. В ближайший период сложно представить себе как может российская бюрократическая система точно и ответственно реализовать то или иное решение политического руководства страны. Каждый клан, каждая олигархическая группа постараются получить в ходе исполнения такого рода решения максимум полезного для себя, а потому общегосударственная стратегия реализации этого решения неизбежно превратится в совокупность направленных на самые разные цели действий чиновников на разных уровнях государственного управления. Единственное, что сможет продемонстрировать бюрократия политическому руководству страны и её гражданам - это будет отчётность об исполнении принятого политического решения. В применении таких методов деятельности нынешняя российская бюрократия мало отличается от бюрократии советской, периода правления Леонида Брежнева. Как в тот период ни сам Леонид Брежнев и Политбюро ЦК КПСС не могли заставить бюрократию эффективнее исполнять политические решения, так и в настоящий период, похоже, Президенту РФ и его администрации не удаётся это сделать. Даже смена кадрового состава бюрократической системы, скорее всего, даст новых чиновников, применяющих те же самые принципы и методы принятия и исполнения решений, т.е. не повысит её эффективность. Авторитарное правление в таких условиях просто невозможно реализовать.
Но в системе российского государственного управления действуют и прямо противоположные тенденции, способствующие развитию к авторитаризму. Авторитарные методы принятия и исполнения решений ближе и понятнее, чем демократические, как элите, так и бюрократии. Демократические методы принятия решений сложнее в исполнении, чем авторитарные, а как демократическими методами осуществлять контроль деятельности чиновников наша бюрократическая система просто не понимает. Поэтому она постоянно способствует снижению активности граждан и структур гражданского общества, стремится исключить их из систем принятия государственных решений. В этих условиях демократические методы управления становятся неэффективными и применяются либо только формально на уровне ни к чему не обязывающих встреч с гражданами, либо не применяются вообще. И в результате в российской системе государственного управления усиливаются авторитарные тенденции.
Клановость и олигархический характер российской бюрократической системы не позволяет политическому руководству страны проводить эффективные реформы, адекватно отвечать на вызовы других стран и на необходимость решения стратегических внутренних проблем. Поэтому нельзя исключать, что развитие ситуации по сценарию доминирования в России бюрократической системы, в итоге приведёт политическое руководство страны к необходимости существенных реформ, к необходимости мобилизации всех оставшихся ресурсов страны на то, чтобы она сохранилась и выжила в условиях жёсткой международной конкуренции во всех областях, разрушения социальной сферы и инфраструктуры экономики внутри страны. И вполне вероятно, такая мобилизация будет проводиться при авторитарном правлении, потому что таким образом можно будет подчинить бюрократию политическому руководству страны, обеспечить эффективность и полный контроль её деятельности. В длительной перспективе Россия не сможет существовать в условиях мобилизационной экономики и государственного управления, потому что такой сценарий возможен только при наличии у государства и общества очень ограниченных ресурсов внутреннего развития. Но попытки установления авторитарного правления для целей мобилизации ресурсов для выживания страны вполне возможны.
httр://www.ореn-fоrum.ru/mееting/875.html
http://nvolgatrade.ru/
