Изучение опыта вовлечения Европейского союза в конфликтные ситуации позволяет сделать следующие наблюдения. Международные дипломатические усилия ЕС достаточно часто приносят реальные плоды, а участие в полицейских операциях позволяет поддерживать мир там, где не удается придти к устраивающей всех формуле урегулирования. В то же время прямое военное вовлечение оказывается значительно менее успешным. Это связано, в первую очередь, с отсутствием у ЕС достаточных материальных и военных возможностей.
Глубина и степень вовлеченности Евросоюза в конфликты менялись с течением времени. Так, в начале 1990-х годов в центре внимания ЕС находились, главным образом, конфликты в южной Европе и Средиземноморье. Степень вовлеченности в эти конфликты была минимальной и представляла собой дипломатические методы урегулирования. Со временем география вовлечения ЕС в конфликтное урегулирование существенно расширилась: в зону урегулирования вошла Африка, Западная и Центральная Азия, Восточная Европа. Методы урегулирования, помимо дипломатических, стали включать в себя направление полицейских отрядов и даже прямое военное вовлечение (Афганистан). При этом происходило накопление опыта работы с конфликтующими сторонами, внутри ЕС развивались соответствующие институты внешней политики.
В начале 1990-х годов были предприняты первые серьезные попытки активно влиять на урегулирование конфликтов. Прежде всего, речь идет о кипрском конфликте, в который были вовлечены члены НАТО - Греция и Турция. Несмотря на значительные усилия, эта попытка не увенчалась успехом. Позднее ЕС пытался вмешаться в конфликтное урегулирование в Югославии. После вмешательства НАТО в боснийский конфликт и длительных усилий по созданию государственности в Боснии и Герцеговине НАТО передала свои функции ЕС. Сегодня поддержание мира в Боснии и Герцеговине находится в руках европейских политиков.
Еще одной ветвью югославского конфликта стала косовская проблема. Начавшись с локального конфликта внутри Сербии, она быстро приобрела международный характер. Югославское правительство отказалось принять ультиматум, предложенный в результате встречи в Рамбуйе, после чего ситуация перешла в военную стадию с использованием сил НАТО, но без санкции СБ ООН. Впоследствии ЕС подключился к поддержанию мира в Косово, провозгласившем независимость в одностороннем порядке. Конфликт между сербскими общинами и правительством в Приштине до сих пор пытаются разрешить с использованием полицейских сил ЕС.
Еще один пример участия ЕС в конфликтном урегулировании - урегулирование ситуации вокруг Абхазии и Южной Осетии при прямом участии французского президента Н. Саркози в августе-сентябре 2008 г. (в то время Франция председательствовала в ЕС). Размещение наблюдателей ЕС вдоль границ Грузии с Абхазией и Южной Осетией позволило достаточно эффективно "заморозить" конфликт, хотя претензии Грузии на эти территории сохраняются до сих пор.
С начала 2000-х годов усилилась вовлеченность ЕС в конфликты на африканском континенте. Так, французские войска провели серию миротворческих операций в Мали и Центрально-Африканской Республике. Франция и Англия приняли активное участие в конфликте в Ливии, который, как известно, завершился свержением режима М. Каддафи.
Изучение опыта конфликтного урегулирования с участием ЕС осложняется тем, что роль собственно Евросоюза в конфликте часто представляется не вполне определенной. В качестве примера рассмотрим участие Н. Саркози в урегулировании ситуации на Кавказе осенью 2008 г. Как уже отмечалось, Франция в тот период председательствовала в Евросоюзе, и вмешательство в конфликт в качестве посредника представлялось естественным. Но действительно ли это было урегулирование при активном участии ЕС? Как представляется, в значительной мере это была личная инициатива Н. Саркози, связанная с его желанием повысить собственный рейтинг у французских избирателей накануне выборов. Н. Саркози прилетел в Москву для переговоров, затем улетел в Тбилиси, потом снова вернулся в столицу России. В конце концов, роль Евросоюза в переговорах фактически свелась к предоставлению команды наблюдателей, собственно же соглашение во многом определялось личным дипломатическим искусством президента Франции и главы МИД России.
Обратимся к опыту урегулирования ситуации в Боснии и Герцеговине. Здесь объединенные силы Европейского союза заменили действовавшие до этого силы НАТО, причем участие в урегулировании конфликта выразилось в проведении силами ЕС как полицейских, так и военных операций (прежде всего, осуществлялся контроль над незаконно поступавшим оружием). Но от замены НАТО на силы ЕС ситуация в Боснии и Герцеговине существенно не улучшилась, и межнациональный конфликт продолжился в скрытой форме.
С целью проведения военных операций Евросоюз был вынужден сформировать собственные силы безопасности, которые могли бы достаточно оперативно действовать в случаях развития конфликтов в различных регионах, в первую очередь, в непосредственно примыкающих к границам ЕС.
В 2008 г. Европейский совет принял два документа, намечавшие будущие контуры возможностей объединенных европейских сил, - Декларацию об укреплении потенциала и Декларацию об улучшении европейской политики в области обороны и безопасности. В соответствии с этими документами ЕС должен обладать возможностями для проведения двух крупных операций по урегулированию конфликтов, двух операций оперативного реагирования с ограниченным сроком действия, чрезвычайной операции по эвакуации людей, миссии по наблюдению или перехвату на воде и в воздухе, порядка 12 гражданских операций-миссий по осуществлению гражданской администрации, защите гражданского населения и т.п.
Несмотря на трудности, связанные с организацией коммуникации между разноязычными подразделениями, различиями в стратегической культуре подразделений и многими другими факторами, ЕС принимал все более активное участие в урегулировании конфликтов в различных регионах мира. Силы ЕС участвовали в отслеживании пограничных конфликтов в Молдавии и Грузии, на Ближнем Востоке, в урегулировании конфликтов в Демократической Республике Конго, Мали, Гвинее, подключились к процессу урегулирования ситуации в Афганистане. Разумеется, эти действия сопровождаются расширением дипломатической активности, которая непосредственно связана с полицейскими и военными операциями.
Во многих случаях участие ЕС в урегулировании конфликтов вызывает намного меньше сопротивления и недоверия, чем участие НАТО, а в некоторых случаях - и участие ООН. Отдельные области конфликтного урегулирования Евросоюз фактически монополизировал (например, борьбу с пиратами в районе Сомали и Адена). Расширение участия в урегулировании конфликтов существенно укрепляет глобальную роль и повышает значимость ЕС на международной арене.
Однако миротворческая деятельность Европейского союза не может не порождать определенных трений между руководством ЕС и НАТО. Подобные трения наблюдались в процессе замены сил НАТО силами ЕС в Боснии и Герцеговине, что обусловливалось различием подходов США и европейских стран к проблеме боснийского урегулирования.
Сегодня Европейский союз имеет достаточно широкую программу миротворческой деятельности, которая отчасти связана с политическими планами его руководства. Так, участие Евросоюза в урегулировании ситуаций на границах в Грузии и Молдавии имеет свое продолжение в подписании соглашений об ассоциации этих стран с ЕС в рамках "Восточного партнерства". Миротворческая деятельность ЕС в Африке связана с общей стратегией Евросоюза по изменению положения в африканских странах. В частности, речь идет о проблемах сокращения миграционного потока из Африки в европейские страны, который за последние годы принял угрожающие размеры и существенно дестабилизирует социальную и политическую ситуацию в таких странах ЕС, как Испания и Италия.
Страны ЕС уделяют большое внимание развитию военной промышленности и НИОКР. В настоящее время в этих странах производится разнообразная боевая техника, которая в принципе способна обеспечивать действия их вооруженных сил.
Акцент на небольшие мобильные группы, оснащенные средствами поддержки боевых действий, включая системы команды контроля, воздушную поддержку, средства связи, транспорт и т.п., создает хорошие возможности для мобильного оперативного реагирования в сложных условиях театра военных действий (например, эффективность французского экспедиционного корпуса в 3 тыс. человек была недавно продемонстрирована в Мали). Подобная военная тактика разрабатывается с учетом трудностей в коммуникации и взаимодействии между подразделениями различных национальностей и позволяет эффективно проводить военные операции с использованием единой системы командования.
К управлению миротворческими операциями Европейского союза так или иначе имеют отношение Высокий представитель ЕС по общей внешней политике и политике в области безопасности, Комитет по вопросам политики и безопасности, Военный комитет ЕС, Военный штаб ЕС, Центр оперативного командования ЕС, Комитет по гражданским аспектам кризисного урегулирования, Европейское оборонное агентство, Институт по исследованиям проблем безопасности ЕС. Согласно ст. 28 Маастрихтского договора, операции военного или оборонного характера финансируются из бюджета Евросоюза.
Прочная институциональная и финансовая база делает систему кризисного урегулирования в ЕС достаточно эффективной. В перспективе расширение географической сферы применения кризисного урегулирования позволит Евросоюзу превратиться в фактор мировой политики, не только обладающий финансовым и промышленным влиянием, но и представляющий существенную военную силу. ЕС стремится поддерживать партнерские отношения с НАТО в области кризисного урегулирования, отчасти дополняя действия сил Альянса там, где они встречаются с определенными трудностями. Данная тенденция хорошо просматривается на примерах Косово и Боснии и Герцеговины.
В заключение можно констатировать, что в последние годы Евросоюз существенно увеличил свой миротворческий потенциал, и в ближайшей перспективе он, вероятно, продолжит развивать свою миротворческую деятельность. При этом акцент будет сделан на те регионы, к которым ЕС проявляет особый интерес, в том числе и в контексте расширения в них своего влияния.
В.М. Сергеев,
директор Центра глобальных проблем ИМИ
