"Вопросы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": правовое обеспечение и правоприменительная практика"
19 мая 2005 г. 10.00
Положения Федерального закона No 131 имеют принципиальное значение для развития культуры в муниципальных образованиях, где сохраняются истоки национальной культуры и сосредоточена подавляющая часть массовых учреждений культуры.
В введении муниципальных образований находятся свыше 120 тысяч учреждений культуры, или 97% от общего числа учреждений культуры Российской Федерации.
Для 30% населения нашей страны, проживающего в сельской местности, малых городах, районах Крайнего Севера, Дальнего Востока и большинстве регионов Сибири муниципальные организации культуры являются единственными источниками, обеспечивающими конституционные права граждан на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни.
Муниципальная сеть традиционно представлена библиотеками, музеями, детскими школами искусств и музыкальными школами, клубными учреждениями, парками культуры и отдыха, кинотеатрами, выставочными залами, муниципальными творческими коллективами, народными художественными промыслами.
Явное преимущество муниципальных учреждений культуры перед другими организациями заключается в системной практике создания культурной среды, в сохранении и преумножении культурных традиций и местной идентичности. Муниципальные учреждения культуры исполняют функции центров инициатив местного сообщества, патриотического воспитания граждан, сохранения и развития национальных культур. Отличительной особенностью муниципальных организаций культуры является целенаправленная работа с социально незащищенными слоями населения, которая ведется на безвозмездной основе, в то время как услуги государственных учреждений культуры даже по льготным ценам не всегда доступны населению.
Введенные в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" новые принципы предполагают полную организационную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, которые обязаны обеспечить население услугами организаций культуры и услугами досуга в объеме имеющихся полномочий и собственных ресурсов.
В связи с этим особую тревогу вызывает то обстоятельство, что Закон, описывая круг полномочий по вопросам культуры и досуга, предусмотрел эти полномочия лишь на территориях поселений (ст. 14) и городского округа (ст. 16), причем даже здесь эти полномочия крайне ограничены и существенно уменьшены по сравнению со сложившейся на сегодняшний день практикой.
Так, на уровне муниципального района Закон (ст.15) ограничился позицией об "организации библиотечного обслуживания поселений", "организации дополнительного образования", "формирование и содержание муниципального архива". Это при том, что объем недвижимого имущества муниципальных объектов культуры составляет пропорцию 80% районного имущества по отношению к 20% имущества сельских администраций. Оборудование, средства коммуникации и транспорт на 90% являются собственностью районов. Оплата труда, финансирование коммунальных расходов и программ развития культуры обеспечиваются за счет консолидированного бюджета района. Таким образом, характерной особенностью муниципальных организаций культуры является высокая концентрация основных ресурсов по производству услуг культуры и досуга на уровне муниципального района. Традиционно сформированные учреждения культуры, такие как районные дома культуры, централизованные библиотечные системы, передвижные центры досуга имеют головные учреждения в районном центре и филиалы в сельских населенных пунктах.
Отсутствие полномочий района по обеспечению услугами организаций культуры, кроме библиотек, автоматически лишает жителей населенных пунктов, являющихся центрами муниципальных районов, на доступ к культурным благам и возможностей по гарантированному обеспечению услугами досуга. Дискриминация распространяется на жителей межселенных территорий, находящихся вне границ поселений и отнесенных к юрисдикции муниципального района.
Также отсутствие полномочий на уровне муниципального района по вопросам культуры в условиях достаточного бюджета создают коллизию, при котором органы местного самоуправления не имеют права осуществлять финансирование за счет бюджетных средств услуги организаций культуры.
С другой стороны, прямое указание (ст.15 п.4 Закона) на решение вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, в условиях недостаточной бюджетной обеспеченности приведет к ликвидации учреждений культуры как в населенном пункте, являющемся административным центром муниципального района, так и учреждений, созданных по принципу централизованных структур, и учреждений, расположенных на межселенных территориях.
Такая ситуация на уровне муниципального района ставит под угрозу возможность формирования в составе местной администрации муниципального района органа управления культурой, что повлечет невозможность формирования районных программ развития культуры и досуга.
Все вышеуказанные опасения подтверждаются негативными примерами в ряде территорий, где в порядке подготовки к реформам уже сокращаются районные органы управления культурой и ликвидируются централизованные клубные и библиотечные системы, передвижные центры культуры, районные информационно-методические центры, центры кинопроката.
Существующее на сегодняшний день положение Закона "о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры" не означает прямой обязанности муниципальных образований по сметному финансированию муниципальных учреждений культуры, что в условиях реформы бюджетного сектора создает угрозу развала системы обеспечения услугами культуры на муниципальном уровне, особенно в сельских поселениях.
В этой связи депутаты Комитета по культуре, учитывая многочисленные обращения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, обобщив сложившуюся ситуацию внесли в Государственную Думу проект закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где предлагается дополнить статьи 14, 15 и 16 в части полномочий поселений, муниципальных районов и городских округов конкретными положениями, предусматривающими:
- создание и поддержку организаций культуры и искусства;
- создание условий для сохранения и развития традиционного народного художественного творчества;
- создание и поддержку музеев;
- поддержку народных художественных промыслов.
Законопроект предлагает также внести уточнения в статью 50 Федерального закона "Муниципальное имущество", наделив поселения, муниципальный район, городской округ соответствующим их полномочиям имуществом.
По мнению депутатов Комитета по культуре принятие данного законопроекта позволит сохранить сеть организаций культуры и искусства и создаст возможности для муниципальных образований проводить единую культурной политику и обеспечивать конституционное право граждан на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни.
Пользуясь случаем, обращаемся с просьбой к депутатам Комитета по вопросам местного самоуправления поддержать данный законопроект.
http://www.duma.gov.ru/stepanova/
