На вопросы журнала "ЗАКОН" отвечают преподаватели кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова: А.К. ГОЛИЧЕНКОВ, доктор юридических наук, профессор; Г.А. ВОЛКОВ, доктор юридических наук; Т.В. ПЕТРОВА доктор юридических наук, профессор; О.И. КРАССОВ, доктор юридических наук, профессор; М.И. ВАСИЛЬЕВА доктор юридических наук, профессор
А.К. ГОЛИЧЕНКОВ, декан, заведующий кафедрой, доктор юридических наук, профессор
- Каковы основные проблемы земельного законодательства на сегодняшний день?
- Вряд ли можно дать такой ответ на этот вопрос, который удовлетворил бы всех. Для граждан, скажем, такой проблемой является оформление прав на земельные участки и находящиеся на них дома, дачи, иные постройки. Понятно, что совершенствование земельного законодательства связано для них с упрощением соответствующих процедур, реальной "дачной амнистией".
Ожидания бизнеса связаны со справедливым решением проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками - на право аренды или право собственности, особенно в части определения выкупной цены. Не случайно ведь в очередной раз продлен срок выполнения юридическими лицами обязанности переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность - до 1 января 2008 г.[1] (первоначально это нужно было сделать до 1 января 2006 г.).
Весьма остро стоит проблема нарушений земельного законодательства: от "резонансных" дел, связанных с незаконным отводом земельных участков и незаконным же строительством в зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, до банальных, но зато повсеместного и массового характера, - захламление земель юридическими лицами (металлолом, строительный мусор и т.п.) и гражданами, особенно дачниками (бытовой мусор и др.). По-моему с проблемой несанкционированных свалок каждый сталкивался в жизни хотя бы раз.
Наиболее острые вопросы возникают при рассмотрении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или с приобретением земельных участков в собственность; с приватизацией земельных участков, особо сельскохозяйственного назначения, приватизацией объектов недвижимости с одновременной приватизацией земельных участков, на которых они расположены; с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки; с применением положений Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) и Земельного кодекса РФ (далее также ЗК РФ), определяющих права покупателя недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности; с договором аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора, в том числе его регистрацией; с обращением взыскания на земельный участок по обязательствам его собственника; с принудительным изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд путем его выкупа.
Наконец, проблемы законотворчества. Земельное законодательство сегодня развивается. Не в последнюю очередь - благодаря принятию Земельного кодекса РФ. Но установленные ЗК РФ нормы зачастую расцениваются как некое "вторжение" в гражданско-правовую материю. Уверен, эта оценка неверная. Еще много десятилетий назад было подмечено: "Юридическая природа земельного права представляется довольно спорною. Нерешенным остается вопрос о том, к области частного или публичного права надлежит отнести институты земельного права. Наряду с элементами цивилистического, частноправового характера в земельном праве можно было всегда наблюдать ряд норм публично-правового происхождения. На первый взгляд кажется соблазнительным выделить те и другие и отнести сообразно их природе к двум основным делениям права. Однако в реальности указанные два элемента настолько тесно переплетаются, что их распластание невозможно совершить без ущерба для цельности и ясности права, регулирующего отношение субъектов к земле. Для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный иди односторонний), не субъекты правоотношений, а ... объект - земля..."[2]
Поэтому нет другого пути, как согласованное применение оправдавших себя механизмов как частноправового, так и публично-правового регулирования отношений по использованию и охране земли. Если специалисты не могут (или не хотят) договориться о решении этой проблемы на стадии разработки законопроектов, то придется делать это на стадии правоприменения. Что сейчас и происходит, стоит, например, внимательно посмотреть постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 No11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".
- Какие еще нормативные акты в сфере природоресурсного законодательства могут быть приняты в ближайшее время?
- Среди первоочередных - Федеральные законы "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд), "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности).
Среди наиболее интересных - Федеральные законы "Об охране почв", "О северном оленеводстве", "О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них".
Планируется также внесение изменений в Земельный кодекс РФ в части предоставления земель сельскохозяйственного назначения для геолого-разведочных работ, в части ответственности органов местного самоуправления за нарушение земельного законодательства; в УК РФ - в части ужесточения уголовной ответственности за незаконную охоту, за незаконную порубку леса.
Нельзя не упомянуть и о природоохранительных законопроектах - Федеральные законы "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", "О зонах экологического бедствия", "Об экологической культуре" и др.
- Каковы, на Ваш взгляд, пути защиты интересов собственника земельного участка при изъятии такого участка для государственных (муниципальных) нужд? В частности, как должна определяться выкупная цена такого участка?
- Прежде всего на защиту собственников изымаемых участков направлена норма ст. 49 Земельного кодекса РФ, которая устанавливает исключительные случаи такого изъятия. Они связаны с выполнением международных обязательств Российской Федерации и размещением перечисленных в статье объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их возможного размещения. Это, в частности, объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты транспорта и путей сообщения федерального и регионального значения; объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.
Кроме того, согласно ст. 83 Земельного кодекса РФ земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. Этот перечень исчерпывающий. Все иные случаи должны быть прямо установлены федеральными законами, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, - законами субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, ст. 63 Земельного кодекса РФ установила гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после: 1) предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков; 2) возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках; 3) возмещения в соответствии со ст. 62 Земельного кодекса РФ в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.
Собственники земельных участков,землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков не позднее чем за один год до предстоящего изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков должны быть уведомлены об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков. Собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд наряду с названными гарантиями должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок.
В-третьих, согласно ст. 31 Земельного кодекса РФ граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
Орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.
В-четвертых, в соответствии со ст. 57 Земельного кодекса РФ убытки, причиненные изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе упущенная выгода, подлежат возмещению в полном объеме. Расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства в случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд прилагаются к акту о выборе земельного участка (ст. 31 ЗК РФ).
Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что в случае несогласия собственника земельного участка с решением соответствующих органов или недостижения соглашения с ним о выкупной цене перечисленные органы могут предъявить в арбитражный суд иск о выкупе земельного участка не ранее чем по истечении одного года с момента получения собственником земельного участка письменного уведомления о принятии решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления. Если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению (п. 27).[3]
Как уже отмечалось, в соответствии со ст. 55 Земельного кодекса РФ принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается при условии предварительного и равноценного возмещения его стоимости на основании решения суда.
В названном выше постановлении Пленума ВАС РФ (п. 28) разъяснено, что под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую в силу п. 2 ст. 281 ГК РФ и п. 4 ст. 63 Земельного кодекса РФ включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Согласно ст. 280 ГК РФ собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о его выкупе.
В тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. Рыночная стоимость земельного участка согласно ст. 66 Земельного кодекса РФ устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. No 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (ст. 9).
Г.А. ВОЛКОВ, доцент кафедры, доктор юридических наук
- Расскажите, пожалуйста, подробнее о концепции "единого объекта недвижимости". Как Вы к ней относитесь? Какие шаги предприняты в целях ее реализации и что еще предстоит сделать?
- Концепция "единого объекта недвижимости" неоднократно подвергалась критике. Юридически "единого объекта недвижимости" не может получиться, пока земельный участок и находящиеся на нем здания, строения, сооружения являются разными объектами недвижимости, соответственно отдельными объектами права собственности.
В Земельном кодексе РФ закреплен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, который предполагает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
[3] См.: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. No 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2005. No 5.
Данный принцип устанавливает юридическое соотношение между земельным участком и прочно связанными с ним объектами, как между главной вещью и принадлежностью, аналогично установленному в ст. 135 ГК РФ. Здесь в роли главной вещи выступает земельный участок.
Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов по-разному реализуется в ряде положений Земельного кодекса РФ и других федеральных законах.
Например, с одной стороны, в п. 1-3 ст. 35 Земельного кодекса РФ вместе со ст. 271 и 273 ГК РФ установлены исключения из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, а с другой - имеет место его частичная реализация в п. 4 ст. 35, в котором сделано исключение из правил, установленных в ст. 271 и 273 ГК РФ.
Проведением в жизнь принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов можно считать правовую норму п. 7 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. No 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон), предписывающую, что со дня введения в действие Земельного кодекса РФ приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.
Развитие этот принцип получил в п. 1 и 3 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества". Так, приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования. Исключения могут быть предусмотрены в других федеральных законах.
Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки в собственность, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе.
В целях реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов в п. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ включены специальные правовые нормы, меняющие содержание ст. 273 ГК РФ.
Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком. Исключения составляют случаи отчуждения части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка (например, этажа многоэтажного здания), если земельный участок изъят из оборота или ограничен в обороте и не может быть передан в собственность граждан или юридических лиц. Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.
Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов будет осуществляться не единомоментно, а на протяжении некоторого периода времени. При этом по мере проведения массовой приватизации земельных участков действие данного принципа предполагается расширить путем уменьшения количества исключений из него, установленных в федеральных законах, в частности в ст. 35 Земельного кодекса РФ, в ст. 271, 273, 552 ГК РФ.
- В соответствии с положениями Земельного кодекса РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ. Указанный перечень по настоящее время не определен, что в соответствии с п. 5 ст. 2 Вводного закона влечет невозможность приобретения указанными лицами земельных участков на территории России. Как Вы оцениваете такое положение вещей? Существует ли необходимость в принятии каких-либо (и каких именно) мер для защиты иностранных инвесторов в области земельных отношений?
- В п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ закреплено, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Применение этого положения уточнено в п. 5 ст. 3 Вводного закона, предписывающего, что до установления Президентом РФ указанного в п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.
До настоящего времени Президентом РФ не утвержден перечень приграничных территорий, на которых не допускается предоставление земельных участков в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.
Вместе с тем правовой режим приграничных территорий установлен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. No 4730-1"О Государственной границе Российской Федерации". Согласно ст. 30 этого Закона пограничные органы в пределах приграничной территории имеют достаточно широкий круг властных полномочий.
Например, пограничные органы в пределах приграничной территории имеют право находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей; требовать от владельцев, пользователей земельных участков в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия; временно ограничивать или запрещать движение лиц и транспортных средств, включая маломерные суда (средства) и средства передвижения по льду, а также не допускать граждан на отдельные участки местности, обязывать их остаться там или покинуть эти участки в целях защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам об административных правонарушениях.
По смыслу п. 4 и 5 ст. 27 и п. 1 ст. 93 и Земельного кодекса РФ значительная часть земель в приграничных территориях изъята из оборота или ограничена в обороте.
Кроме этого, на основании ст. 49 Земельного кодекса РФ и ст. 8, 30, 37, 45 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" земельные участки могут быть изъяты у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов для обеспечения нужд охраны Государственной границы Российской Федерации в приграничных территориях.
Поэтому можно предположить, что острой необходимости в принятии Президентом РФ правового акта об утверждении перечня приграничных территорий нет. Вероятно, имеющихся правовых средств для контроля ситуации в приграничных территориях в настоящее время достаточно.
Вместе с тем необходимость в принятии мер для защиты прав на земельные участки иностранных инвесторов, и не только иностранных, но и отечественных, существует.
Прежде всего это касается вопросов предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Необходимо последовательно развивать градостроительное зонирование, чтобы обеспечить прозрачность процесса приобретения земельных участков для строительства. Одной из наболевших проблем является неурегулированность резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основания и порядок резервирования должны быть установлены в федеральном законе. Однако его разработка и принятие неоправданно затянулись.
Представляется ошибочной правовая норма, которая отсрочила вступление в силу ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ до 1 января 2008 г., в части запрета на принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель при отсутствии документов территориального планирования.
В результате в настоящее время отсутствует правовой критерий, по которому можно оценить законность принятия правовых актов органами местного самоуправления или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о резервировании земель.
- Пленумом ВАС РФ в постановлении от 24 марта 2005 г. была высказана позиция, в соответствии с которой собственник объекта недвижимости, заключивший договор аренды земельного участка под таким объектом после вступления в силу Земельного кодекса РФ, считается утратившим право выкупа земельного участка. Аналогичная норма содержится в недавно принятом постановлении Правительства Москвы от 27 июня 2006 г. "О передаче земельных участков на территории города Москвы в частную собственность". До недавнего времени собственник недвижимости в Москве не мог выкупить землю в связи с отсутствием порядка предоставления ее в собственность и вынужден был арендовать земельный участок, ныне такой арендатор будет считаться утратившим право на приватизацию. Прокомментируйте, пожалуйста, это положение.
- В п. 7 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. No 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что установленная Вводным законом норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка (п. 7 ст. 3) не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК РФ, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды, за исключением случаев, когда приватизация земельного участка запрещена.
Наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие Земельного кодекса РФ, также не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ.
Вместе с тем если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие Земельного кодекса РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ.
Данное разъяснение Пленума ВАС РФ вызвало критику в юридической литературе.[4]
Причина разногласий заключается в том, что согласно п. 3 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка.
Однако если в других пунктах постановления Пленума ВАС РФ применение правовых норм Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", регулирующих приватизацию земельных участков, рассмотрено в системе с правовыми нормами Земельного кодекса РФ и Вводного закона, то в п. 7 постановления Пленума ВАС РФ комментируемая правовая норма осталась без внимания, что вызвало неудовлетворенность юристов таким разъяснением.
Возможно, что в рассматриваемом случае Пленум ВАС РФ проявил "политический" подход в решении проблемы.
[4] См.: Уткин Б. Комментарий к комментарию: Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков // ЭЖ-Юрист. 2005. No 24 (СПС КонсультантПлюс); Стрембелев С.В. Применение земельного законодательства // Право и экономика. 2005. No 7 (СПС КонсультантПлюс); Конюх Е.А. Правовые аспекты выкупа собственниками объектов недвижимости земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Юридический мир. 2006. No 3 (СПС КонсультантПлюс).
Т.В. ПЕТРОВА доктор юридических наук, профессор
- Считаете ли Вы оправданным отнесение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов?
- Отнесение ст. 72 Конституции РФ данных вопросов к предмету совместного ведения означает, что регулирование соответствующих отношений осуществляется не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов Российской Федерации. Такой подход представляется обоснованным ввиду неоднородности географических, климатических, экологических, ландшафтных, демографических, экономических и иных условий в различных субъектах Российской Федерации.
Например, у нас имеются много лесные регионы и регионы, где леса практически отсутствуют. В одних субъектах Федерации существует дефицит водных ресурсов, в других - их избыток. Проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в чем-то схожи, а в чем-то специфичны для каждого субъекта Федерации и во многом определяются сложившимися условиями природопользования и хозяйственной деятельности. В одних случаях приоритетными для субъекта Федерации являются проблемы охраны атмосферного воздуха, в других - борьба с незаконным рыбным промыслом, уничтожением лесов, в третьих - проблемы охраны земель от загрязнения нефтепродуктами и проч. Есть субъекты Федерации, в пределах которых расположены обширные курортные зоны, территории других оказались частично загрязненными радионуклидами после аварии на ЧАЭС.
Федеральное законодательство не может в полной мере учитывать специфику различных регионов и должно оставлять субъектам Федерации возможность для собственного нормотворчества. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 24 июля 2002 г. No 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", ст. 4 которого предоставляет субъектам Федерации право устанавливать своими законами максимальные размеры общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности одного гражданина или юридического лица. Этот подход позволяет учитывать такие региональные особенности, как плотность сельского населения и количество земель, пригодных для сельскохозяйственного производства.
В настоящее время региональное законодательство в силу ряда причин еще не в полной мере отвечает идее, заложенной в ст. 72 Конституции РФ. Например, весьма распространена практика принятия субъектами Федерации законов, практически полностью дублирующих аналогичные федеральные законы, что не имеет практического смысла. Наибольшее количество таких законов-двойников у Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Другая проблема - это принятие субъектами Федерации законов и иных нормативных правовых актов, не соответствующих (полностью или частично) федеральному законодательству и, следовательно, не отвечающих положениям ч. 5 ст. 76 Конституции РФ. Некоторые из них были признаны судебными органами недействующими, другие продолжают применяться.
Ввиду участившихся за последние годы перераспределений полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации возникает неопределенность предметной сферы регионального законодательства. Нередки ситуации, когда ввиду очередных изменений в структуре полномочий отменяются только что принятые законы субъектов Российской Федерации.
Следует также иметь в виду, что федеральное законодательство в ряде случаев не дает возможности субъектам Российской Федерации учитывать свою региональную специфику, например в вопросах нормирования воздействий на окружающую среду. Так, нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ для водных объектов устанавливаются на федеральном уровне, однако природные свойства вод в различных водных объектах в действительности сильно отличаются. Другой пример - город Москва, который не вправе ввести более жесткие экологические требования к автотранспортным средствам, являющимся основным источником загрязнения атмосферного воздуха города.
Как позитивную тенденцию следует оценивать стремление субъектов Российской Федерации восполнить пробелы в федеральном законодательстве путем принятия собственных законов и иных нормативных правовых актов (при условии, что они отвечают требованиям ст. 76 Конституции РФ). В качестве примера можно привести региональное законодательство об экологическом аудите (Томская, Амурская, Московская области, Москва и др.), восполняющее существенный пробел федерального законодательства.
В целом же представляется, что законодательству субъектов Российской Федерации еще предстоит в полной мере определить свое место в общей системе правового регулирования отношений в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
- С Вашей точки зрения, насколько принимаемые во исполнение Земельного кодекса РФ региональные акты соответствуют Кодексу? В этой связи считаете ли Вы правомерным существование наряду с "правом аренды" "права на совершение сделок с арендными правами", предусмотренного законодательством Москвы?
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Тем не менее существует достаточно примеров несоответствия Земельному кодексу РФ и иным актам федерального земельного законодательства нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также актов органов местного самоуправления. Эти несоответствия носят неслучайный характер и зачастую нарушают гарантируемые Конституцией РФ и федеральным законодательством права собственников и иных правообладателей земельных участков.
В качестве иллюстрации можно привести отдельные положения земельного законодательства Краснодарского края - региона, в котором спрос на землю чрезвычайно высок в силу благоприятных агроклиматических условий и близости курортных зон. Согласно действующему Закону Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (ч. 2 ст. 15) для государственных нужд Краснодарскогокрая может осуществляться резервирование земель независимо от категорий земель и форм собственности. Резервирование земель предполагает согласно данному Закону их последующее изъятие для государственных нужд Краснодарского края. Попутно следует заметить, что отношения по поводу резервирования земель для государственных и муниципальных нужд практически не урегулированы Земельным кодексом РФ, который, однако, отсылает к специальному федеральному законодательству (на данный момент еще не принятому).
Вместе с тем очевидно, что земельные участки, отнесенные федеральным законодательством к федеральной собственности, например из состава земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земельные участки, предоставленные для федеральных государственных нужд (нужд обороны и безопасности, транспортных, энергетических систем федерального значения и др.), не могут быть зарезервированы для государственных нужд Краснодарского края. Во всяком случае, они не могут быть зарезервированы без согласия на то собственника - Российской Федерации.
Что касается совершения "сделок с арендными правами", то по сути это не противоречит Земельному кодексу РФ, хотя и звучит не вполне корректно. Согласно п. 5 ст. 22 Кодекса "арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное". Ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем в этом случае становится новый арендатор земельного участка (за исключением передачи арендных прав в залог).
- С Вашей точки зрения, упростился ли в действительности порядок оформления прав на землю физическими лицами в связи с принятием закона о так называемой "дачной амнистии"?
- Речь идет о Федеральном законе от 30 июня 2006 г. No 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", которым внесены изменения в ряд действующих Федеральных законов: "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" и др.
Упрощенная процедура оформления предусмотрена только в отношении дачных, садовых, огородных земельных участков, а также земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, предоставленных гражданам. Изменения в процедуре оформления прав на земельные участки и находящиеся на них строения коснулись ряда практических аспектов и прежде всего легализации сложившихся границ земельных участков и самовольно возведенных на них объектов недвижимости. Введенные изменения делают, в частности, возможным оформление прав на земельные участки, права на которые не определены (т.е. не ясно, на каком праве они были предоставлены гражданину), сведения о площади которых, содержащиеся в правоустанавливающих документах, не соответствуют данным кадастровых планов таких земельных участков. В перечень документов, удостоверяющих права на земельные участки, включены выдаваемые органами местного самоуправления выписки из похозяйственной книги.
Важной в практическом плане представляется норма о бесплатной передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования.
Государственная регистрация прав на объекты недвижимости, расположенные на указанных земельных участках, может осуществляться на основании документов, подтверждающих факт их создания. Таковыми признаются декларация об объекте недвижимого имущества или технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства. Приказами Минэкономразвития России уже утверждены форма декларации, форма технического паспорта и порядок его оформления.
Процедура оформления прав в целом упростилась, однако как это отразится на реальных сроках оформления, сократится ли поток граждан, желающих зарегистрировать свои права на земельные участки и объекты недвижимости, снизятся ли при этом затраты на оформление, в настоящий момент сказать сложно.
О.И. КРАССОВ доктор юридических наук, профессор
- Что было причиной столь долгого принятия Лесного кодекса РФ? Содержатся ли в нем принципиальные новеллы, соблюден ли в нем баланс между использованием природных ресурсов и их восстановлением?
- С моей точки зрения, существуют две основные причины столь длительного принятия Лесного кодекса РФ. Первая заключается в том, что возникли весьма жаркие споры относительно того, нужна ли нам частная собственности на леса. Вторая причина состоит в том, что никак не удавалось подготовить более или менее приличный с точки зрения уровня юридической техники проект.
Новый Лесной кодекс РФ принципиально отличается от ранее действовавшего Лесного кодекса 1997 г. Различий очень много, поэтому постараюсь выделить лишь главные моменты.
Без всякого преувеличения, Лесной кодекс РФ следует считать продолжением Земельного кодекса РФ. В основу нового Лесного кодекса РФ заложена идея регулирования не собственно лесных отношений (суть которых в Кодексе, кстати, не отражена), а земельных отношений. Кодекс акцентирует внимание на регулировании вопросов использования земель, на которых произрастают леса, и во многих случаях такой подход не соответствует интересам охраны и восстановления лесов. Так, права пользования лесными участками закреплены в ст. 9 Лесного кодекса РФ. Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством и земельным законодательством, если иное не предусмотрено Кодексом.
До принятия нового Лесного кодекса РФ право лесопользования являлось центральным институтом лесного права. Сейчас законодатель отказался от понятий "лесопользование", "право лесопользования", "право пользования участком лесного фонда", которые использовались в лесном законодательстве. Объектом права пользования признается лесной участок, хотя в Лесном кодексе РФ одновременно широко используется термин "использование лесов", содержание которого не раскрывается. Лесные участки, в том числе земельные участки в составе земель лесного фонда и некоторых иных категорий земель, признаются объектами права пользования.
Кодекс открывает широкие возможности для инвестиций в сферу использования земель лесного фонда, лесов, в том числе и для застройки этих земель. В ст. 25 Лесного кодекса РФ перечислены виды использования лесов. Использование лесов может быть следующих видов: заготовка древесины; заготовка иных лесных ресурсов; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; ведение сельского хозяйства; осуществление рекреационной деятельности; выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ, гидротехнических сооружений и портов; строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление религиозной деятельности и др. При осуществлении некоторых из указанных видов деятельности допускается строительство зданий и сооружений, т.е. объектов недвижимости.
Гарантией прав инвесторов является возможность приобретения права частной собственности на земли лесного фонда, хотя прямо об этом нигде в Кодексе не сказано. Согласно п. 3 ст. 71 Лесного кодекса РФ к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. В соответствии со ст. 624 ГК РФ в законе или договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Земельные участки из состава земель лесного фонда отнесены к числу земель, ограниченных в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Согласно п. 2 указанной статьи Земельного кодекса РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким исключением является ГК РФ, в котором есть указанная норма ст. 624.
Предусмотрена новая классификация лесов, позволяющая вовлечь в интенсивную эксплуатацию не только бывшие леса первой группы, но и второй группы, а также земли, занятые ими. Статья 10 Лесного кодекса РФ делит леса на виды по целевому назначению. Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.
Возможны ограничения права граждан свободно пребывать в лесах. Согласно п. 5 ст. 11 Лесного кодекса РФ пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах и безопасности граждан при выполнении работ.
Лесной кодекс РФ предусматривает коренное изменение системы лесного хозяйства. В частности, обязанность ведения лесного хозяйства возлагается преимущественно на пользователей землями лесного фонда. Насколько эффективно будет решаться проблема восстановления лесов и их охраны, покажет будущее.
- В соответствии с п. 1 ст. 17 Земельного кодекса РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми федеральным законом. Лесной кодекс РФ относит к федеральной собственности земли лесного фонда. Осуществляет ли Российская Федерация правомочия собственника в отношении таких земельных участков на основании п. 2 ст. 9 Земельного кодекса РФ до государственной регистрации соответствующего права?
- Статья 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. No 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусматривает, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Кроме того, согласно п. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ 2006 г. лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Лесной участок - это земельный участок, границы которого определяются на основании ст. 67, 69 и 92 Лесного кодекса РФ.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством.
При этом следует иметь в виду следующие обстоятельства относительно права собственности непосредственно на леса. Из содержания п. 1 ст. 130 ГК РФ исключено упоминание о таких объектах, как леса и многолетние насаждения, которые ранее признавались недвижимым имуществом. Леса и многолетние насаждения более не являются недвижимостью.
До принятия Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" действовала норма п. 2 ст. 261 ГК РФ о том, что, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения. Сейчас из текста этой нормы исключено слово "лес". Это означает, что лес не является объектом права собственности.
Как отмечалось выше, согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ объектом права собственности признается лесной участок. Таким образом, в федеральной собственности находятся земельные участки (лесные участки) в составе земель лесного фонда. Статья 3 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" уточняет это положение, признавая земли лесного фонда федеральной собственностью. В соответствии с нормами гражданского законодательства сейчас собственник земельного участка не обладает правом собственности на лес, произрастающий на его участке.
Самое главное состоит в том, что в Лесном кодексе РФ не отражена юридическая связь между такими понятиями, как "лес" и "земли лесного фонда".
В ст. 5 Лесного кодекса РФ сказано, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Можно попытаться понять, что представляет собой лес с точки зрения права, использовав Федеральный закон "Об охране окружающей среды". В ст. 1 этого Закона закреплен ряд понятий, имеющих отношение к понятию "лес". Так, естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Закреплены такие понятия, как природные ресурсы, компоненты природной среды, природный объект и некоторые иные. Не вдаваясь в детальный юридический анализ этих дефиниций, понятие "лес" можно было бы определить, ссылаясь на указанные туманные определения. Однако заметим, что ни одно из них нельзя реально применить на практике, особенно при разрешении судебного спора.
Отличительный признак, на котором основано понятие земель лесного фонда, - это наличие или отсутствие на данных землях лесной растительности. Ранее в преамбуле Лесного кодекса 1997 г. отмечалось, что регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Это обстоятельство давало основания для того, чтобы определить то или иное соотношение юридических понятий "лес" и "земли лесного фонда".
Согласно ст. 6 Лесного кодекса РФ леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Таким образом, лесное законодательство, естественно, признает наличие лесов на землях лесного фонда.
Однако ст. 101 Земельного кодекса РФ связывает определение земель лесного фонда не с наличием на этих землях лесов, а лесной растительности. Сейчас отсутствует законодательное определение понятия "лесная растительность". Следует также отметить, что в Лесном кодексе РФ нет понятия лесного фонда. Есть земли лесного фонда, но не существует лесного фонда. Поэтому право федеральной собственности не распространяется на леса, растущие на землях лесного фонда. Леса не являются более объектом права собственности.
- Органы местного самоуправления наделены широким объемом полномочий в области земельных отношений, в частности они уполномочены распоряжаться неразграниченной федеральной собственностью. Насколько такое положение дел соответствует потребностям оборота?
- Полагаю, что вопрос целесообразно поставить несколько шире. Насколько существующая система распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, соответствует общественным интересам, в том числе и в сфере оборота земель? Нынешнюю систему распоряжения публичными землями вполне можно сравнить с системой кормления, которая была в нашей стране в период феодализма. Эта система позволяет единолично главе местной администрации или высшему должностному лицу субъекта Федерации решать вопросы распоряжения такими землями. Отсутствует какой-либо механизм общественного контроля за решением таких вопросов. Пока эта проблема не будет решена, вряд ли можно говорить о законности в сфере распоряжения землями, предоставления земельных участков и, естественно, оборота земель.
- Как поступать, если два или более наследника наследуют земельный участок, принадлежавший наследодателю на праве пожизненного наследуемого владения?
- Наследование земельных участков происходит в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Общие нормы, регулирующие порядок наследования имущества, предусмотрены ст. 1110- 1185 ГК РФ. Правовые нормы, касающиеся наследования земельных участков, отражены в ст. 1181 и 1182 ГК РФ.
Принадлежавший наследодателю на праве пожизненного наследуемого владения земельный участок входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специального разрешения нетребуется. При наследовании земельного участка по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом.
Наследование земельного участка, принадлежавшего наследодателю на праве пожизненного наследуемого владения, может привести к возникновению некоторых проблем.
Так, согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. No 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" садовые, огородные и дачные земельные участки, предоставленные гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, наследуются по закону. Это означает, что наследование этих земельных участков по завещанию не допускается. Поэтому вполне реальна ситуация, когда право собственности на расположенные на таких участках объекты недвижимости (здания, строения) перейдет по наследству к одним лицам, а право пожизненного наследуемого владения земельным участком - к другим.
Действующее законодательство не предусматривает права общего пожизненного наследуемого владения земельным участком в отличие от права общей собственности. Если есть несколько наследников права пожизненного наследуемого владения, а земельный участок в силу требований земельного законодательства нельзя разделить, т. е. речь идет о неделимом земельном участке (ст. 6 ЗК РФ), то придется решать вопрос о переходе права пожизненного наследуемого владения земельным участком к одному из наследников и выплате остальным компенсации их доли.
М.И. ВАСИЛЬЕВА доктор юридических наук, профессор кафедры
- Каково Ваше отношение к идее частных землемеров?
- К частным землемерам можно отнести, видимо, землеустроителей, геодезистов, топографов, других специалистов, например из числа бывших работников государственных проектно-изыскательских организаций, бюро технической инвентаризации, которые осуществляют различные землеустроительные работы от лица негосударственных структур. Допуск предпринимательского сектора в эту сферу начался в конце прошлого десятилетия. Статус исключительно государственной сферы деятельности землеустройство окончательно утратило с принятием Земельного кодекса РФ. С чем это было связано?
В последние годы в связи с происходящими изменениями в регулировании земельных отношений существенно увеличился объем необходимых землеустроительных работ, в частности инвентаризации земель, межевания, почвенных и других обследований и изысканий. Оказалось сложно осуществлять подобную деятельность силами только работников государственных органов и учреждений. По некоторым оценкам, в настоящее время на рынке землеустроительных услуг действует более трех тысяч коммерческих организаций, и только в Московской области таких частных землемеров (организаций и предпринимателей) более четырехсот.
Среди них как бывшие государственные землеустроительные организации (в основном это были федеральные государственные унитарные предприятия), преобразованные в ходе приватизации в акционерные общества, так и вновь образованные частные субъекты предпринимательской деятельности. Выполнение ими проектно-изыскательских и иных работ проводится на основании подрядных договоров, заключаемых с заказчиками (а это и органы власти, и юридические лица, граждане - в зависимости от субъекта прав на земельные участки).
Такого рода работы включают в себя, например: составление землеустроительных проектов образования новых и упорядочения существующих землепользований; подготовку материалов по закреплению и изменению черты городских и сельских поселений; выявление неиспользуемых, нерациональноиспользуемых земель; межевание земель с установлением или восстановлением на местности границ административно-территориальных образований и земельных участков; проведение кадастровых съемок, землеустроительных, почвенных и иных обследований земель; оформление планов границ земельных участков и другое. Например, работы в рамках территориального землеустройства проводятся по решению органов государственной власти, по инициативе органов местного самоуправления, собственников, землепользователей или по решению суда. Источник финансирования землеустроительных работ зависит от их инициатора, а таковым может быть титульный владелец земельного участка, государственный или муниципальный орган, и соответственно частные землеустроительные организации могут участвовать в конкурсах на выполнение проектно-изыскательских работ за счет бюджетных средств.
Что касается каких-либо оценочных суждений о деятельности "частных землемеров", то, насколько мне известно, специальной, экономически обоснованной оценки ее эффективности не проводилось. Вообще, вопрос допуска частного сектора в ранее исключительно государственную сферу является не столько правовым, сколько политическим. Разгосударствление землеустройства произошло в общем контексте развития рыночных отношений.
С юридической же точки зрения нужно говорить о том, что государство вовсе "не ушло" из сферы землеустройства, и его роль здесь весьма значительна. Во-первых, за ним остался ряд принципиально важных функций - таких, к примеру, как проведение государственной экспертизы землеустроительной документации, контроль за землеустройством, утверждение материалов межевания, постановка земельных участков на кадастровый учет, а во-вторых, государство регулирует деятельность негосударственных структур.
Основные инструменты такого регулирования - лицензирование соответствующей деятельности и контроль за ее осуществлением. Однако здесь надо заметить, что лицензирование в данной сфере существует в ограниченном объеме. По общему правилу согласно Земельному кодексу РФ юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами. "Иное", т. е. необходимость лицензирования, предусмотрено законом о лицензировании отдельных видов деятельности только применительно к геодезической и картографической деятельности; то же предусмотрено Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. No 209-ФЗ "О геодезии и картографии".
Правительством были утверждены Положения, определяющие порядок лицензирования соответственно геодезической и картографической деятельности, осуществляемой юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Лицензирование осуществляется Федеральным агентством геодезии и картографии. Положение же о лицензировании проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, принятое в 1995 г., формально не отменено, однако не должно применяться в связи с тем, что не соответствует Закону о лицензировании. Контроль за проведением землеустройства осуществляется в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства, а также утвержденных технических условий и требований.
Существует Ассоциация частных землемеров России, среди целей создания которой: объединение разрозненных организаций землемеров для защиты их прав; организация профессионального страхования на случай непреднамеренных ошибок в работе; унификация технологий; создание эффективного рынка землеустроительных услуг; содействие проведению земельной реформы, развитию земельного рынка, оформлению прав на земельные участки и другие объекты недвижимости.
- Основные идеи проекта закона о землеустройстве, его положительные и отрицательные стороны.
- Речь пока не идет о введении нового закона о землеустройстве, будет действовать Федеральный закон от 18 июня 2001 г. No 78-ФЗ "О землеустройстве", можно говорить о его новой редакции. Государственная Дума приняла в октябре прошлого года в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства", внесенный Правительством РФ. Отчасти данный законопроект может рассматриваться в пакете документов, направленных на реализацию национального проекта по обеспечению доступности жилья, поскольку рассчитан, в частности, на снятие административных барьеров в сфере предоставления земельных участков, проведения землеустройства, государственного кадастрового учета. Данный законопроект сейчас рассматривается практически одновременно с другими важными законами, касающимися внесения изменений в Градостроительный кодекс и некоторые другие законодательные акты, порядка резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд, ведения государственного кадастра недвижимости.
Надо заметить, что все названные законопроекты имеют не только "прикладной" характер (вносят вклад в реформирование земельных отношений для облегчения строительства жилья), но их значение выходит далеко за рамки решения жилищной проблемы. Так, интересующий нас законопроект, вносящий поправки в ряд федеральных законов в части проведения землеустройства, окажет по мере его принятия влияние на содержание всего земельного и в меньшей степени градостроительного законодательства.
Наиболее существенные изменения вносятся в Федеральный закон "О землеустройстве". Так, вводятся три новые главы, регулирующие формирование земельных участков, порядок установления, изменения, восстановления зон с особыми условиями использования территорий, а также порядок установления административных границ. Существующие виды работ по территориальному землеустройству (образование, упорядочение объектов землеустройства, межевание) включаются в более общую процедуру формирования земельных участков. Большое внимание уделено разработке проекта границ земельных участков, учитывающей особенности процедуры в случаях упорядочения границ, определения порядка пользования земельным участком, а также порядку согласования границ, в том числе с титульными владельцами смежных земельных участков.
[1] См.: абзац первый п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. No 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
[2] Евтихеев И.И. Земельное право. М.: Госиздат, 1923. С. 1.
Продолжение
