Климова Н.В. - д.э.н., профессор, зав. кафедрой Академия маркетинга и социально-информационных технологий, г. Краснодар
Понятие и содержание частно-государственного партнерства
Частно-государственное партнерство (ЧГП) (англ.: Public Private Partnership (PPP) означает сотрудничество государственного и частного секторов с целью экономически более эффективного выполнения общественных задач.
Существуют различные подходы к трактовке ЧГП. Е. Коровин определяет ЧГП как "среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод" [2].
Еще одно определение ЧГП дает В.Г. Варшавский. Он считает, что в современном понимании ЧГП - это "институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг" [1].
Определения частно-государственного партнёрства присутствуют в законах о ЧГП, принятых в некоторых субъектах федерации: Томской области, Санкт-Петербурге. Общепринятого определения, как и федерального закона о ЧГП, на сегодняшний день не существует. Например, в законе "Об основах государственно-частного партнерства (ГЧП) в Томской области" ГЧП понимается как "взаимоотношения между Томской областью либо Томской областью и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, складывающихся по поводу развития инновационного потенциала региона, также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в областной или муниципальной собственности, либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального и местного значения".
Литературный обзор рассматриваемого вопроса демонстрирует, что нет четкого представления о сущности ЧГП. Например, одни включают в понятие любое сотрудничество государства и частных компаний, в том числе и безвозмездную помощь (благотворительность, социальное партнерство), госинвестиции в приоритетных отраслях. Другие рассматривают ЧГП как долгосрочное сотрудничество, закрепленное договором, который позволяет сосредоточить в единое целое необходимые ресурсы (например, Know-how, финансовые средства, персонал и др.) и минимизировать риски за счет их равномерного распределения между партнерами.
Не исключается сравнение частно-государственного партнерства с косвенной приватизацией. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ЧГП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов ЧГП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства.
Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия (владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.), позволяющие реализовывать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой [3].
Среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ЧГП. Широкая трактовка подразумевает под ЧГП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д. Государство может совместно с частным бизнесом софинансировать крупномасштабные проекты, участвовать в уставном капитале, предоставлять государственные гарантии инвесторам. Это могут быть различные формы кооперации. Сюда относятся, прежде всего, проекты по инфраструктуре, городскому транспорту, строительство городов, проекты по недвижимости, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, энергетические системы, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство: газо-, водо-, электро-, тепло- снабжение городов, предприятий, населения.
В нашем понимании ЧГП - это конструктивное взаимодействие государства и предпринимательского сектора, целью которого является решение общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях, реализуемых в различных формах, обеспечивая конкурентоспособность страны и соблюдение интересов бизнеса.
При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых программ.
В числе базовых принципов ЧГП можно назвать следующие:
- сторонами партнерства являются государство и частный бизнес;
- взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
- взаимодействие сторон имеет равноправный характер и ответственность участников друг перед другом и перед законом;
- ЧГП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
- в процессе реализации проектов на основе ЧГП консолидируются ресурсы сторон;
- обмен части полномочий государственного управления теми или иными объектами на инвестиции и другие формы помощи от частных компаний;
- финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.
Модель частно-государственного партнерства необходима для развития экономики и вполне очевидны ее преимущества. Во-первых, частный сектор предоставляет источники финансирования и, следовательно, дает возможность высвободить часть средств общественного сектора для других целей, снижая тем самым текущую задолженность и увеличивая возможность заимствования. Возможность привлечения новых источников финансирования особенно важна для осуществления модернизации ветшающей и разрушающейся инфраструктуры. Использование частного финансирования для этих целей означает, что все связанные с этим проектом риски несет частный сектор. Во-вторых, частно-государственные партнерства позволяют общественному сектору привлекать к реализации проекта знания и опыт предпринимателей для минимизации издержек. Данное преимущество может быть особенно важным для небольших муниципалитетов, у которых могут возникать большие трудности с привлечением экспертов. В-третьих, привлечение частного сектора позволяет в большей степени использовать инновационные и эффективные технологии, чем в случае предоставления услуг непосредственно общественным сектором. Именно ЧГП позволяет максимально ускорить создание новых и модернизацию действующих инфраструктурных объектов, находящихся в государственной собственности, и имеющих существенное значение для экономики в целом.
Можно выделить и ряд других преимуществ ЧГП:
Повышение качества и эффективности предоставления общественно-значимых услуг;
Развитие индустриальной инфраструктуры;
Активизация инновационных процессов;
Усиление конкуренции;
Повышение инвестиционной привлекательности отдельных объектов;
Получение целевого финансирования научных разработок;
Снижение рисков частных инвесторов, единство интересов с государственной властью может служить фактором, создающим дополнительные гарантии частных вложений;
Оптимальное сочетание интересов частных и государственных инвесторов на федеральном и региональном уровнях, а также самих предприятий, нуждающихся в привлечении инвестиций;
Конструктивный диалог между государством и бизнесом (крупным и средним);
Реализация государственной политики экономического развития регионов;
Мобилизация значительных финансовых средств для внедрения региональных инвестиционных проектов в объеме, многократно превышающем вклад единичного инвестора;
Совершенствование механизмов административного воздействия на привлечение и размещение рыночных инвестиций;
Обеспечение профессионального управления со стороны бизнеса объектом инвестирования;
Достижение гибкости использования средств фонда в течение года, что дает возможность начать реализацию проекта в любой момент, независимо от финансового кризиса;
Повышение конкурентоспособности бизнеса и российской экономики.
Таким образом, частный инвестор получит возможность вложить в проект не только деньги, но и опыт управления, ресурсы, стратегический подход, а государство будет соблюдать национальные интересы и контролировать реализацию общественно значимых проектов. Результат - развитие конкурентоспособного бизнеса и обеспечение экономической безопасности страны.
История развития частно-государственного партнерства в России и за рубежом
Проекты на основе частного государственного партнерства (private partnership projects) впервые стали реализовываться в Англии в начале девяностых годов. В этот период был принят специальный закон, который позволял инвесторам строить на паях с государством инфраструктурные объекты. С тех пор аналогичные законы действуют в 40 странах мира. Самая высокая степень развитости ГЧП отмечается в Великобритании, затем в Австралии и Ирландии.
На среднем уровне развития ЧГП находится Германия, хотя такое партнерство здесь существует десятилетиями, но настоящий бум начался лишь в 2004 г. В 2005 г. немецкий институт урбанизации (Difu) провел исследование инфраструктурных проектов. Был сделан вывод, что важной причиной роста числа проектов ЧГП стали более высокая эффективность и скорость реализации проекта. Эффективность таких проектов увеличилась в среднем на 10%. Самыми значимыми проектами в настоящее время в Германии являются для общин: школы, спорт, туризм, организация свободного времяпрепровождения, административные здания; для федерации и земель: транспорт, юрисдикция, административные здания. Также немаловажными являются: культура, дошкольные детские учреждения, строительство городов, защита окружающей среды, здравоохранение, общественная безопасность и др.
В Германии проблемы, с которыми чаще всего приходится сталкиваться участникам ЧГП, имеют правовой статус. Хотя на них не особо заостряется внимание и они вполне разрешимы. Никто не жалуется на коррупцию и бюрократические проволочки, что характерно для России.
ГЧП является инструментом экономической и государственной политики развитых стран мира. В странах Запада удалось установить более или менее паритетные отношения власти и бизнеса, регламентировать данного рода равенство законодательно и институализировать их в виде социальных и политических норм взаимодействия.
Основная область применения ГЧП в мире - постройка автомагистралей. Среди оставшихся самую большую долю занимают проекты в ЖКХ. На основе частно-государственного партнерства строятся не только дороги, мосты, тоннели, объекты энергетики, но и госпитали, школы и даже тюрьмы, возведение которых только государству или муниципалитетам оказалось бы не под силу. В Великобритании, далеко продвинувшейся в деле "полуприватизации", есть и тюрьмы, и казармы, управляемые частными компаниями.
Опыт разных стран в реализации таких проектов в области строительства недвижимости показал, что при реализации проектов частными фирмами эффективность их стала более высокой за счет, например, привлечения их для планирования. Благодаря этому, затраты на сооружение объекта становятся более низкими. Большинство таких проектов в области высотного строительства реализуются средними предприятиями. Даже там, где генеральными подрядчиками выступали крупные предприятия или концерны, они в конечном итоге нанимали в качестве субподрядчиков средние предприятия.
Выбор частной фирмы происходит на тендерной основе. Для эффективной реализации проекта создается рабочая группа из представителей всех участников проекта, например: заказчика, финансиста, исполнителя и др. Если у руководителя группы нет опыта в реализации таких проектов ЧГП, то имеет смысл привлечь независимого эксперта со стороны.
В России проекты ГЧП действуют уже с 1990-х годов. Среди удачных и ставших уже классическими примерами в области жилищно-коммунального хозяйства можно назвать создание Юго-Западных водоочистных сооружений в Санкт-Петербурге, станции аэрации в столичном микрорайоне Южное Бутовое и в Зеленограде, реконструкцию мусоросжигательного завода [3].
Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние годы. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, частные компании заинтересованы в новых объектах для инвестирования.
На современном этапе целью создания частно-государственного партнерства является реализация крупных проектов, на которые у государства и бизнеса не достаточно сил и средств. В 2005 г. принято решение о формировании 70-миллиардного государственного инвестиционного фонда, средства из которого будут вкладываться именно в проекты ГЧП со стороны государства.
Основными инструментами ГЧП в России являются: формирующийся инвестиционный фонд; промышленно-производственные зоны; особые экономические зоны; венчурные фонды; технопарки; промышленная сборка иностранных автомобилей на территории РФ. Большинство концессионных проектов в России в ближайшие годы связано именно с развитием транспортной инфраструктуры. Видны позитивные перспективы частно-государственного партнерства для дальнейшего эффективного развития жилищного строительства и дорог. Например, проекты платных дорог Москва-Санкт-Петербург, Краснодар-Абинск-Кабардинка в Краснодарском крае длиной 147 км.
Механизм развития частно-государственного партнерства, барьеры, риски
Возможны два варианта реализации модели ЧГП.
Первый вариант: государство
на данном этапе вполне может создать собственные корпорации, которые вытеснят частный бизнес за пределы страны, так как при поддержке и льготах, безусловно, станут лучшими. При таком развитии событий исчезнет конкуренция, и рост российской экономики приблизится к нулевой отметке.
Второй вариант: частно-государственное партнерство именно как партнерство, а не навязывание условий. В этом случае государство должно содействовать конкурентоспособности частных компаний на глобальном и региональных рынках и создавать условия для развития бизнеса. В задачи государства входит выделение перспективных направлений развития экономики и создание условий для их реализации, в том числе путем предоставления финансовых ресурсов, формирования нормативной базы.
Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов, которые помимо финансовых ресурсов могут вложить управленческие навыки и опыт. Государство и в развитых странах выступает в роли первого и ведущего партнера во взаимодействии с бизнесом.
Существуют такие формы ГЧП, как взаимодействие на основе контракта; договор аренды (лизинг); соглашения о разделе продукции (СРП), инвестиционный контракт, концессии; акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия).
В современных российских реалиях оптимальной формой государственно-частного партнерства в экономике следует признать концессию в виде создания вертикально-интегрированных структур, деятельность которых находилась бы под жестким контролем государства. При этом концессия не может быть использована в отношении стратегических объектов, сетевых сегментов естественных монополий, систем жизнеобеспечения населения и предприятий. Избежать коррупции позволит перекрестный контроль этих структур со стороны органов власти и общества, а также законодательно закрепленный отказ от передачи в концессию вышеуказанных объектов и систем.
В России закон о концессиях был принят в 2005 году. Концессии существовали и в советской России периода НЭПа, однако весомого вклада в развитие экономики они не внесли, а впоследствии были упразднены.
В экономически развитых странах именно концессии считаются наиболее гибкой и эффективной формой ГЧП. В рамках концессии частный партнер сооружает, модернизирует и эксплуатирует объекты, сохраняемые в государственной собственности. Вместе с тем концессионер получает от государства исключительные права на выполнение работ или предоставление услуг, составляющих предмет концессии. Особенностью концессионных соглашений является то, что концессия создается, прежде всего, для предоставления публичной услуги, которой будет пользоваться широкий круг потребителей, при этом, как правило, условием концессии является осуществление концессионером инвестиций.
В международной практике выделяется несколько основных видов соглашений (механизмы партнерств), на основании которых реализуются проекты ЧГП:
BOT (Build - Operate - Transfer) - "Строительство - управление - передача" - классический вариант концессии. Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном - на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству;
BTO (Build - Transfer - Operate) - "Строительство - передача - управление" - классическая концессия. Концессионер строит объект, который передается государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передается в эксплуатацию концессионера;
ВОО (Build - Own - Operate) - "Строительство - владение - управление". Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается;
ВООТ (Build - Own - Operate - Transfer) - "Строительство - владение - управление - передача" - владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства;
BBO (Buy - Build - Operate) - "покупка - строительство - управление" - форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продает объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления;
BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача) - акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;
DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование;
DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) - помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.
Выделяют также более простые формы ЧГП, близкие к концессионным:
Lease contract - контракт, близкий по содержанию аренде. Арендатор не участвует в строительстве, получая объект от государства. Обязанности арендатора: обслуживание, взимание платы и платежи государству за пользование;
Service contract - контракт на обслуживание. Государство заключает контракт с частным сектором на обслуживание объекта;
Management contract - контракт на управление объектом. Государство заключает контракт с частным сектором на управление объектом;
Turnkey ("под ключ") - государство финансирует, частный сектор проектирует, строит и управляет объектом [4].
Внедрение частно-государственного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера.
Особо следует отметить несовершенство российского законодательства по регулированию ГЧП. В частности, федеральный закон "О концессионных соглашениях" содержит ряд положений, которые делают функционирование механизмов ГЧП весьма затруднительным.
Недостаточно развита социальная ориентированность бизнеса, которые заинтересованы, прежде всего, в получении прибыли, перераспределении средств федерального и региональных бюджетов, правительственных фондов, а не в решении общенациональных проблем или ином участии в инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны.
Далеко не все бизнес-структуры заинтересованы в осуществлении функций представительства интересов общества в органах власти, помимо прочего, этому препятствует отсутствие законодательно закрепленных за ассоциациями прав решающего, а не просто совещательного голоса при принятии соответствующих нормативных актов и программ.
На развитие ЧГП существенное влияние оказывает и российская политическая традиция, доминанта развертывания политического процесса в нашей стране в виде роли государства как основного субъекта ее социально-экономической и политической модернизации. Именно государство определяет приоритеты проектов ЧГП, их стратегический подход и четко обозначенные цели работы концессий.
Кроме того, многие инструменты экономического механизма ЧГП напрямую связаны с деятельностью банков. Не все банки хотят финансировать проекты ЧГП из-за рисков, связанных с ними. В зарубежных странах при реализации проектов ЧГП 90% финансирования осуществляют банки и только 10% - инвестор [3].
Сложившиеся препятствия эффективного развития частно-государственного партнерства способствуют реальной возможности проявления рисков по таким проектам. Выделим главные из них:
- риск, связанный со строительством и эксплуатацией (например, в проектах строительства дорог это риски соблюдения сметы и сроков);
- производственные риски (например, проект строительства тоннеля под Ла-Маншем потерпел неудачу в значительной мере из-за того, что серьезно увеличились расходы на безопасность);
- рыночные риски (прогноз объема продаж, оказания услуг, работ и уровня приемлемых тарифов);
- риски, связанные с охраной окружающей среды (экологические),
- риск, связанный с отсутствием опыта и стратегического планирования;
- финансовые риски (колебания валют и процентных ставок);
- риск банкротства;
- риск бюрократии и коррупции;
- риск потенциально возможной потери контроля над частным сектором;
- политические риски.
Перечисленные риски в целом не отличаются от рисков тех проектов, где компании участвуют одни, без государства: к примеру, при строительстве нового завода.
Основной риск при реализации проектов ГЧП на уровне муниципалитетов и регионов состоит в том, что может возникнуть проблема выбора между первоначальными капитальными вложениями и будущими производственными издержками; например, ежегодные затраты частного сектора на финансирование проекта могут оказаться выше, чем были бы затраты государственного сектора. К тому же финансирование проекта частным сектором может осуществляться под финансовые гарантии местных властей, продолжая накладывать потенциальное бремя на общественный сектор.
Процесс создания и использования механизмов ЧГП в России, а также диалог государства и бизнеса по данному вопросу только начаты, и требуется значительно ускорить движение в этом направлении. Необходимо предпринять целый ряд важнейших мер:
- внести изменения в отраслевые нормативные правовые акты, отражающие особенности осуществления ЧГП в отдельных отраслях;
- разработать и утвердить типовые отраслевые концессионные соглашения с учетом отраслевой специфики;
- разработать и создать механизмы оценки, одобрения и контроля осуществления соглашений определяющих ЧГП;
- тщательно прорабатывать ключевые вопросы - от формирования системы регулирования до разработки контракта, от выбора приоритетов до оценки эффективности и результативности проектов.
Чтобы активизировать вложения частных партнеров в проекты ЧГП государство может брать на начальном этапе большую часть рисков на себя, но по мере получения необходимого опыта, разделение
рисков должно стать более справедливым.
Важно отвести определенную роль в реализации инфраструктурных проектов ЧГП и местным властям (большая их часть монополистична, так как создание опорной транспортной и коммунальной инфраструктуры - это, прежде всего, прерогатива государства, а не частных инвесторов). Они не должны участвовать в формировании активов или заниматься текущим управлением ими, а также предоставлением услуг на их основе. Вместо этого местные власти должны на основе тщательно составленного контракта устанавливать сроки и условия предоставления услуги, ее финансирования, критерии качества, а также определять обязательные к соблюдению стандарты производительности. Они могут даже устанавливать структуру используемого ценообразования. В дополнение к этому, участие правительства может состоять в формировании системы регулирования цен и/или организации мониторинга, включающего показатели производительности.
Выводы
Частно-государственное партнерство - это конструктивное взаимодействие государства и предпринимательского сектора по решению общественно значимых задач. Данная модель необходима для развития бизнеса, экономики и обеспечения конкурентоспособности страны. Она строится на определенных принципах и имеет ряд преимуществ.
Первые проекты ЧГП были реализованы в Англии в начале девяностых годов и на современный период действуют в 40 странах мира. В России проекты ЧГП внедряются с девяностых годов, но
наибольшую актуальность они приобрели в последние годы, которые преимущественно связаны с развитием транспортной инфраструктуры и строительством недвижимости.
В роли ведущего партнера во взаимодействии с бизнесом в основном выступает государство. Наиболее гибкой и эффективной формой ЧГП являются концессии. Однако функционирование механизмов ЧГП в России весьма затруднительно из-за проблем правового, экономического и управленческого характера. Кроме того, проектам на основе ЧГП свойственны
риски аналогичные рискам по проектам, где компании участвуют одни без государства. Для активизации ЧГП необходимо предпринять ряд организационно-экономических мер.
Литература
1. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М., 2005. - С.34-37.
2. Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки. Выступление на круглом столе "Федеральные инструменты поддержки инвесторов", 10.10.2006. // Сайт "Регионалистика" (http://regionalistica.ru/project/investproject/fed_instr).
3. Якунин В.И. Партнерство в механизме государственного управления // Социологические исследования. - М., 2007. - N2. - С 32-36
4. Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development. 2001. - Vol. 38, N 3.
http://www.allrus.info/
