Пересада А.В. - к.полит.н., доцент Стерлитамакской государственной педагогической академии
На современном этапе человеческий капитал стал важнейшим фактором социального, политического, экономического и духовно-культурного развития общества. От эффективного воспроизводства, аккумулирования, управления и реализации этих ресурсов зависит успех всех проводимых в России реформ и устойчивое развитие страны в целом. Так, в своём первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президент Д.А. Медведев особо выделил тот факт, что "Основу нашей политики должна составить идеология, в центре которой - человек. Как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности. А жизненный успех которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности. От его способности к новаторству и творческому труду. И сейчас это для нас важнее, чем когда бы то ни было"
Очевидно, что в основу идеологии преобразования российского общества в условиях глобализации должны быть положены не постулаты классического либерализма, а концепция человеческого капитала. Как полагает известный российский учёный и общественный деятель А. Подберёзкин: "Выбор стратегии национального развития - это будет неизбежный выбор между неолиберализмом и развитием, между стабильностью, высокими темпами роста и развития и неизбежными социально-политическими катаклизмами и экономической стагнацией." В содержательном плане стратегия опережающего развития строится на духовности, культуре и человекомерности политики, экономики и социальной организации в целом. При этом человеческий капитал понимается как сформированный в результате инвестиций и накопленный человеком определённый запас здоровья, знаний, навыков, способностей, мотиваций, целесообразно реализующихся в той или иной сфере общественного воспроизводства...
Одним из стратегических направлений реформирования современного российского общества является формирование эффективной системы местного самоуправление. Перед данным институтом ставятся большие задачи. В экономической сфере - организация результативного муниципального хозяйства, способного на высоком качественном уровне предоставлять местному населению муниципальные услуги.
Создание благоприятных, конкурентных, инвестиционно привлекательных, ресурсообеспеченных экономических условий для хозяйствующих субъектов. В политической сфере - формирование демократической, открытой, ответственной системы муниципальных органов власти, выражающей интересы местного сообщества. Переход от командно-административной управленческой культуры к менеджеристскому стилю и принципам управления. В социальной сфере - консолидация населения муниципальных образований в качестве первичного субъекта местного самоуправления, в качестве местного сообщества, связанного не столько условиями совместного существования, сколько едиными корпоративными муниципальными интересами. В духовно-культурной сфере - формирование на основе механизмов политической, правовой, экономической социализации целостной муниципальной культуры и идеологии.
Решение отмеченных задач не возможно вне концепции человеческого капитала как идейной основы проводимых реформ и реализуемых национальных проектов. В частности, реформы местного самоуправления.
Россия имеет огромный природный и человеческий потенциал развития. В то же время нынешнее состояние российского общества, - депопуляция, возрастающее социальное неравенство, огромный социально-экономический дисбаланс между центром и провинцией, городом и селом, а также политическая индифферентность граждан, - свидетельствуют, что человеческий капитал не востребован как важнейший ресурс системного устойчивого развития.
Становление полноценного и дееспособного местного самоуправления представляется нам одним из эффективных и действенных средств выведения страны из системного кризиса. Наглядный пример использования института местного самоуправления в качестве генератора социально-экономических, политических и ментально-идеологических преобразований даёт нам американский опыт. Современная американская цивилизация построена на демократии малых пространств. Развивая это положение и анализируя американский опыт организации местного самоуправления, классики политической мысли,- А. де Токвиль и Дж. С. Миль полагали, что с одной стороны, индивидуумы являются первоисточником власти, а с другой - обосновывали необходимость самоуправления и самостоятельного решения вопросов местного значения городскими общинами как добровольными ассоциациями индивидов-носителей "неотчуждаемых прав" и свобод. Опыт самоуправления для А. де Токвиля является главным условием обретения политической свободы и демократии, а также выступает механизмом политической социализации, формирования гражданского самосознания. Так, в своей известной работе "Демократия в Америке" автор отмечает: "Городские собрания значат для свободы то же, что начальная школа для науки, они учат людей понимать, что такое свобода, как ею пользоваться и наслаждаться."
Таким образом, в рамках системы местного самоуправления осуществляется изначальная актуализация и раскрытие человеческого капитала, создаётся фундамент для его развития и реализации в масштабах региона и страны в целом.
Местное самоуправление является элементом государственного устройства, который в качестве нижнего, максимально приближенного к населению, уровня публичной власти призван, на основе использования как государственных, так и собственных ресурсов, эффективно решать вопросы местного значения. Именно местное самоуправление способно наиболее эффективно решать эти задачи. Поэтому государство заинтересовано в создании муниципальных структур для повышения качества управления на местном уровне. В этой связи О. Оффердал констатирует, что "по мере развития "государства благосостояния" - местные правительства безусловно являются инструментами воплощения в жизнь политического курса центрального правительства". Однако этот факт не позволяет трактовать местное самоуправление как форму государственного управления на местах. Местное самоуправление является самостоятельным уровнем власти в рамках единой системы публичной власти. Эта самостоятельность в демократическом государстве обеспечивается целым арсеналом средств и методов правового, политического, общественного и финансово-экономического плана.
В ходе произошедших за последнее десятилетие политических трансформаций на политической арене России появилась достаточно влиятельная "третья сила", которая наряду с федеральной и региональной властями составила основу ее государственности.
Однако определяющими факторами процесса институциализации системы местного самоуправления в России стали политические и экономические интересы федеральной и региональных властей и представляемых ими элит. Столкновение этих интересов предопределило крайнюю противоречивость, непоследовательность и периферийность процесса становления современной системы городского самоуправления. Но при этом необходимо учитывать, значение третьего определяющего фактора - интересы местных сообществ.
Таким образом, признание поликорпоративности публичных интересов и "существование местного самоуправления как особой негосударственной власти," обладающей специфическими приоритетными по отношению к государственным интересами, интересами населения определенного муниципального образования, стали концептуальной основой его автономии.
Современные отечественные и зарубежные авторы, отмечая специфичность муниципальной политики как локального политического процесса, подчёркивая ее отличие от федеральной и региональной политики, выделяют следующие ее сущностные качества:
1. Муниципальная власть является подзаконной и не имеет права устанавливать собственную концепцию.
2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но в то же время могут наделяться отдельными государственными полномочиями под определенные финансовые гарантии со стороны Центра и регионов.
3. Местное самоуправление - это максимально приближенный к гражданам уровень публичной власти, основанный на демократических формах политики и плюралистически ориентированной системе ценностей.
4. Личная включенность представителей муниципальной власти в местные городские проблемы и отношения.
5. Повышенная ответственность муниципальных политиков за принятые управленческие решения.
6. Учет интересов как различных социальных групп, составляющих местное сообщество, так и его интересов в целом, а также интересов региональной элиты и Центра, так как город является ареной столкновения интересов различных этнических, классово-имущественных, возрастных, территориальных групп и движений по поводу государственно или коммунально-организованного коллективного потребления и обеспечения или своей социально-культурной идентичности.
7. Возможность прямой и обратной оперативной связи между местной администрацией и населением, населением и местной администрацией.
8. Динамика самоопределения и ответственного выбора в каждой ситуации принятия управленческих решений муниципальными политиками.
9. Концентрация в городах основных объемов финансово-экономических, политических, социальных, электоральных, информационных ресурсов, позволяет городскому самоуправлению обрести особый политико-правовой статус в системе местного самоуправления в целом, а также в политических системах конкретных регионов.
10. Совмещение функции политико-административного управления и хозяйствования.
11. Затруднение последовательной реализации принципа разделения властей.
12. Финансирование из местных источников.
13. Более сильная зависимость от "фактора ситуации" в процессе подготовки, принятия и реализации управленческих решений на муниципальном уровне. При этом в основе "фактора ситуации" может быть заключено не только изменение стратегии и тактики федеральной и региональной концепции муниципализации, но даже незначительное ухудшение или улучшение политической или социально-экономической ситуации в регионе или в стране в целом.
К 2008 году в Российской Федерации функционирует около двадцати пяти тысяч муниципальных образований. (24151 по состоянию на 1 января 2008 г.). Из них приходится на муниципалитеты сельских поселений (82,2 %), муниципальных районов (7,45 %), городских поселений (7.18 %), и городских округов (2,16 %).
Своеобразными точками роста среди муниципальных образований являются города. В них сосредоточены основные производственные, информационные, культурно-образовательные и демографические ресурсы. Ресурсообеспеченность городов является залогом предоставления всего спектра муниципальных услуг на высоком качественном уровне, а также интенсивного воспроизводства и накопления потенциала человеческого капитала. Свыше семидесяти процентов россиян проживают в городах. Таким образом, города - это зоны концентрации человеческого капитала, а местное самоуправление - это базовый уровень его актуализации.
Город как система представляет собой интегральное единство четырёх подсистем - политической, экономической, социальной и духовно-культурной. Город является неравновесной, самоуправляющейся и саморазвивающейся системой. Достаточно целостно с этих позиций его природа раскрывается синергетической парадигмой, где город определяется как открытая, сложноорганизованная и нелинейно развивающаяся социальная система. В рамках этой системы принятие однозначных управленческих решений, обеспеченных командно-административными механизмами способно привести лишь к обратному эффекту.
Политическая подсистема города, как система второго уровня складывается из трех важнейших институтов управления: государственно-административного, муниципального и общественного мнения. Взаимодействия между ними во многом определяет как характер политической системы города, так и его политико-правовой статус. При этом ключевая роль в политической системе города закрепляется именно за подсистемой городского самоуправления, обладающей дуалистической государственно-общественной природой, являющейся универсальным посредником между государством и гражданским обществом, способным связать государственные интересы, интересы городского сообщества и личности в единую интегрированную систему.
Развивая эти положения, Х. Ибрагимов приходит к выводу, что центральный спектр противоречий становления эффективной системы местной власти в России обусловлен тем, что ``она порождается на данном историческом этапе реформирования нашей страны государством, в то время как по своей природе является властью гражданской, т.е. властью, порождаемой гражданским обществом.`` В то же время синергетический подход избегает схематичного и однозначного противопоставления государства и гражданского общества, ``противопоставления внешнего и внутреннего управления ``по вертикали`` и коммуникации "по горизонтали.````
Важнейшим атрибутом синергетического подхода к исследованию городского самоуправления является его ``человекомерность``. Признавая хаос (в данном случае социальную энтропию, присущую городской среде) в качестве начала созидающего и заключающего в себе возможность саморазвития новых организационных структур, мы приходим к выводу, что в состояниях активизации неравновесности системы городского самоуправления и социальной среды города в целом, в моменты прохождения через бифуркационные точки развития ``действия одного человека могут вызвать макросоциальные последствия``. Это прежде всего относится к горожанам, принимающим политико-управленческие решения в масштабах всего города. Кроме того, в неравновесных условиях активизируются процессы демократизации системы городского самоуправления, обеспечивается ее открытость и соответствие условиям окружающей среды (прежде всего политико-правовым), а также ее самоорганизация, как процесс саморазвития и эффективного самовоспроизводства порядка в структуре и функционировании системы городского самоуправления.
Представители синергетического подхода акцентируют внимание не на противопоставлении, а на циклической взаимосвязи человека и организации, гражданина и города, возникающей в процессе ``...созидания активной и нелинейной среды общения и взаимодействия``. Следовательно, ``...город в качестве центра социальной самоорганизации и коммуникации в их политико-правовом и культово-религиозном измерениях закольцован на возникающий в этом процессе особый тип личности, характеризуемой такими качествами, как открытость, диалогичность, суверенность, уважение к праву, свободе как своей собственной, так и других сограждан.
Характерной тенденцией современного этапа муниципализации в России стало складывание в рамках муниципального политико-правового пространства основ принципиально новых форм городского самоуправления альтернативных, доминирующей системе "сильный мэр - слабый совет". Эти новые формы способствуют повышению качества, оптимизации и профессионализации муниципального управления.
Отмеченный процесс ускоряет как развитие различных структур и элементов гражданского общества, так и формирование развитой административной менеджеристской культуры муниципальных политиков-управленцев и гражданской культуры политического участия горожан, а также и политики федерального Центра в области законодательного регулирования деятельности муниципалитетов. В частности, введение на факультативных началах в Федеральном Законом N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" должности "сити-менеджера", способствует расширению такой организационной формы городского самоуправления как "совет - мэр - менеджер (управляющий)".
Введение должности управляющего городской администрацией коренным образом меняет организацию системы городского самоуправления. К ее достоинствам можно отнести то, что заведование и управление исполнительным органом муниципалитета представляется профессиональному управленцу высокого класса, глубоко разбирающемуся в новых финансово-бюджетных и экономических отношениях.
Достаточно сложной проблемой, имеющей неоднозначное решение, является проблема оценки функционального значения общественного мнения как института социально-политического управления в области муниципальной политики. Установление диалога, прямой и обратной связи между муниципальной властью и горожанами должно стать одной из приоритетных целей актуализации человеческого потенциала. Именно на основании целей органы муниципальной власти должны строить стратегию своих действий и программ в сфере городской политики.
Оптимизация механизма прямой и обратной связи между администрацией и горожанами в любом городе должна как минимум основываться на организации социологической службы муниципалитета с целью целенаправленного изучения и мониторинга общественного мнения, на создании целенаправленных учебных программ в школах, средних специальных и высших учебных заведениях, способствующих политической социализации учащихся и студентов в сфере городского самоуправления, формированию особой муниципальной политической субкультуры и, наконец, на творческой адаптации и применении передового зарубежного опыта в практике становления современной системы городского самоуправления, формированию особой муниципальной политической субкультуры и правосознания и, наконец, на творческой адаптации и применении передового зарубежного опыта в практике становления современной системы городского самоуправления в России. Так особое внимание обращает на себя опыт функционирования института городских омбудсманов в некоторых городах США, Израиля и швейцарском городе Цюрихе. Главная цель этого института состоит в посредничестве между гражданином и администрацией, а главным инструментом его воздействия на администрацию, являются "доклады депутатам городского Совета", рассматриваемые особыми контрольными комиссиями и становящиеся в последствии "достоянием прессы и горожан."
Экономическая подсистема города обеспечивает производство материальной продукции и услуг. Она включает в себя производительные силы и экономические отношения между людьми, а также потенциал муниципального образования. При этом муниципалитет выступает в роли организатора и координатора и в развитии кадровых ресурсов города и наращивании его интеллектуального потенциала.
Эффективная организация муниципального хозяйства и экономики в целом возможно только тогда, когда в синергетическом единстве реализуются составляющие устойчивого развития муниципалитета - потенциал территории, человеческий потенциал и организационно-управленческий потенциал.
Главная задача, которая стоит перед местным самоуправлением в свете реализации принципов Федерального Закона N131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" заключается в сохранении экономической дееспособности муниципалитетов. В условиях политики жёсткого бюджетного централизма, проводимой федеральным центром, а также в условиях возрастания ответственности и обязанностей муниципалитетов эта задача становится трудно достижимой. Очевидно, что закреплённые на данный момент за муниципальными образованиями налоги не способны эффективно решать отмеченную задачу, так как они не всегда соответствуют социально-экономическому уровню развития муниципальных образований. Особенно удручающим является положение сельских муниципалитетов и малых городов. В результате более 90% муниципальных образований в России имеют дотационные бюджеты.
Обеспечение экономической дееспособности местного самоуправления требует консолидированного взаимодействия всех уровней публичной власти. Со стороны федеральной власти и администрации субъектов федерации необходимо не просто дотирование депрессивных муниципалитетов, а создание и реализация комплексных программ развития муниципальных образований. В их основу должна быть положена концепция человеческого капитала. Социально-экономическое развитие местного самоуправления предполагает не только эффективное решение муниципалитетом вопросов местного значения и ведение муниципального хозяйства, но скорее создание благоприятных условий для реализации человеческого потенциала, предпринимательской инициативы, организации бизнес структур на подведомственной территории. Что в перспективе должно привести к значительному увеличению налогооблагаемой базы. На концептуальном уровне эффективное решение этой сложной задачи предложил М.В. Глазырин. По его мнению, устойчивое экономическое развитие муниципального образования невозможно в отрыве от развития социальной сферы и человека как главной производительной силы экономики. По мнению автора: "Социально-производственный комплекс муниципального образования - это относительно замкнутая человеко-производственная система, обеспечивающая основополагающую социально-экономическую связь и саморазвитие. В ней центральным процессом является расширенное воспроизводство работников и творческих личностей".
Таким образом, основной проблемой реализации местного самоуправления на современном этапе является: во-первых, отсутствие равных стартовых возможностей социально-экономического саморазвития муниципальных образований; во-вторых, отсутствие на государственно-административном и законодательном уровне единой человекомерной концепции муниципального строительства. Без этого как отмечает М.В. Глазырин "нельзя даже мечтать об использовании человеческого потенциала и возможностей человеко-производственных систем, о возрождении России в целом."
Анализируя специфику социальной и духовно культурной подсистем городского самоуправления, следует отметить большие сдвиги, произошедшие в российских городах за последние пятнадцать лет. Во-первых, в социальной сфере произошло структурирование местных сообществ на группы интересов на основе механизмов социальной стратификации. Во-вторых, произошла институциализация механизмов участия горожан в муниципальной жизни и политике. В третьих, началось формирование особой муниципальной культуры и идеологии.
Данные процессы идут в России циклично. Периоды муниципальных реформ сменяются периодами муниципальных контрреформ, ограничивающих автономию муниципальных образований, а значит, их самоуправленческий, самоорганизационный и человеческий потенциал. Без расширения муниципальной автономии в условиях грядущей глобализации даже ресурсообеспеченные города грозят превратиться из основы устойчивого развития страны в периферийных аутсайдеров.
Следовательно, определяющей дилеммой современного этапа становления городского самоуправления является " будут ли российские города частью современной экономической, социальной и культурной системы XXI века или же останутся заложниками беспомощной, бесперспективной и бессмысленной российской периферии?"
Таким образом, главным способом решения основных стратегических задач, стоящих перед местным самоуправлением на современном этапе, нам представляется превращение человеческого капитала в главный генератор саморазвития и самоуправления местных сообществ. Чтобы запустить этот процесс одной политической и законодательной воли федерального Центра и субъектов Российской Федерации будет недостаточно. Требуются глубокие системные преобразования - кадрово-управленческая революция и организация при непосредственной финансовой поддержке государства инновационных социально-производственных комплексов на уровне муниципальных образований. В центре всех этих преобразований должен находиться человек.
www.allrus.info
