Васильева Л.В.
к.э.н., в.н.с. Центра исследований и статистики науки
Важность задач, стоящих перед гражданской наукой, существенно возросла в последнее десятилетие. Обеспечение научно-технической деятельности финансовыми ресурсами - ключевая проблема государственной научно-технической политики, от успешного решения которой зависит существование научной отрасли, эффективность научной деятельности и, в конечном итоге, сохранение и развитие научно-технического потенциала, его вклад в превращение отечественной экономики в экономику знаний. Научные исследования и разработки гражданского назначения, как составная часть научных исследований в Российской Федерации, в существенной степени финансируются за счет средств федерального бюджета. По данным государственной статистики, в 2006-2007 гг. доля федерального бюджета в структуре источников финансирования данных исследований составила порядка 55%.
Проведенный анализ основных концептуальных, нормативно-правовых и методических документов позволяет сделать вывод, что широко используемое понятие "гражданская наука" не имеет однозначного определения и трактуется достаточно произвольно в материалах, разработках и публикациях различных ведомств.
Так, в Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (Основы политики) и Стратегии развития науки и инноваций в РФ на период 2006-2008 годы (Стратегия), определяющих основные ориентиры и принципы организации сферы науки, используется понятие "гражданская наука", хотя не содержится его определения. В частности, этими документами определено, что Минобрнауки России принимает непосредственное участие в согласовании, экспертизе и контроле за ходом реализации всех федеральных целевых программ, которые содержат разделы по НИОКР гражданского назначения. Вопросы координации деятельности субъектов бюджетного планирования по направлениям и объемам финансирования в сфере фундаментальных научных исследований, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения возложены на Межведомственную комиссию по научно-инновационной политике. Федеральное агентство по науке и инновациям организовало ведение единого реестра результатов научно-технической деятельности гражданского назначения.
Развитию гражданской науки препятствуют нерешенные проблемы концептуального плана, касающиеся сферы финансирования. Они актуальны и для всей науки в целом. Основной из них является отсутствие определения требуемых масштабов развития науки и уровня ее государственной поддержки. Так, первоначально, Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике" предусматривалось выделение средств на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета. Реально этот уровень достигнут в последние три года по отношению к финансированию всей науки в целом (4,42% - 4,78%).
Для оценки состояния финансирования сферы гражданских исследований необходимо сопоставление данных о фактических объемах ассигнований с их прогнозными значениями, определенными в стратегических документах. Принятая в развитие положений Основ политики, Стратегия развития науки предусматривала два варианта финансирования - минимально-допустимый и рациональный, представленных в виде динамики абсолютных значений объемов ассигнований на период 2005-2015 гг.
Следует отметить, что помимо предусмотренных в Стратегии показателей финансирования гражданской науки в абсолютном значении объемов ассигнований, существует утвержденный в 2002 году Президентом РФ на совместном заседании с Советом безопасности еще один показатель минимального финансирования гражданской науки - процентное отношение ассигнований к расходам бюджета (от 2,35% в 2005 г. и до 3,30% в 2008 г.), Объемы финансирования в абсолютном значении, рассчитанные по данному показателю применительно к плановым значениям расходов бюджета, превышают цифры рационального варианта Стратегии.
Таким образом, стратегическими документами было заложено методологическое противоречие в одновременном существовании двух нормативов, определяющих объем финансирования гражданской науки. С ростом расходов федерального бюджета неизбежно возникает и постоянно увеличивается разрыв между плановыми показателями, установленными в абсолютном значении, и полученными расчетным путем по удельному весу в расходах бюджета. Это, в свою очередь, создает проблемы в обосновании объемов финансирования отдельных научных организаций, которым установлен определенный норматив относительно величины ассигнований на гражданскую науку (в частности, государственные фонды поддержки науки).
По оценке Центра исследований и статистики науки (ЦИСН), фактический уровень ассигнований на гражданскую науку из федерального бюджета составил от 1,63% в 2005 г. до 1,90% в 2007 г. Учитывая, что уровень минимального финансирования гражданской науки, определенный Основами политики выше, чем фактическое его обеспечение, можно говорить о недофинансировании гражданской науки именно в аспекте достижения показателей концептуальных документов. В то же время, существует проблема обоснованности самих нормативов, что отмечается всеми контролирующими структурами и исследователями.
Контроль за эффективностью бюджетных расходов на науку предполагает проведение систематического анализа финансирования научных исследований в различных аспектах, в том числе в сфере гражданской науки. Инструментом планирования и анализа финансирования науки является бюджетная классификация расходов, представляющая собой группировку расходов по функциональному, ведомственному, экономическому признакам. Возможность проведения объективного анализа зависит от информативности бюджетной классификации. Функциональная бюджетная классификация расходов является группировкой расходов по целевому (функциональному) назначению, используется как при составлении бюджета, так и при контроле за его исполнением.
Поскольку поддержка науки является одной из функций, традиционно относимых к компетенции государства, было бы логично предположить, что классификация отражает эту функцию достаточно полно и непротиворечиво. Однако анализ возможностей получения необходимой и достаточной информации о финансировании науки свидетельствует об обратном. В последние годы возникли определенные трудности при анализе эффективности бюджетных расходов как Министерства образования и науки, так и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и наиболее значимых организаций науки и образования, что объясняется частыми изменениями классификации бюджетных расходов.
В действовавшей до 2005 г. бюджетной классификации расходы на гражданскую науку, в основном, были сосредоточены в функциональном разделе 06. В то же время средства на строительство объектов науки и капитальный ремонт учитывались в разделе 07 "Промышленность, энергетика, строительство" в составе Федеральной адресной инвестиционной программы и в внепрограммной части. Кроме того, часть бюджетных расходов на финансирование науки, в том числе гражданской, с 1998 года проходила по разделу 24 "исследование и использование космического пространства", подраздел 2402 "Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области космической деятельности". Таким образом, установленные контрольные цифры представляли собой сумму данных по отдельным бюджетным позициям, окончательный их состав определен не был.
В процессе бюджетной реформы была введена, начиная с 2005 года, новая бюджетная классификация. В результате выделение расходов на гражданские исследования из общих расходов на науку по прежней группировке стало невозможным. Введенная бюджетная классификация по видам расходов была несопоставима с прежней структурой как по фундаментальным, так и по прикладным исследованиям. В ее основу был положен принцип распределения расходов на науку по виду поддерживаемых работ. Фундаментальные исследования объединены в один подраздел раздела "Общегосударственные вопросы" вне зависимости от того, где они выполняются (то есть по всем главным распорядителям федерального бюджета, у кого есть такие расходы). Таким образом, стали более полно учитываться реальные исполнители фундаментальных работ, в число бюджетополучателей по новому подразделу вошли и вузы. Расходы на прикладные исследования разбиты по десяти функциональным разделам бюджетной классификации. Соответственно, предоставить обоснованную информацию о выполнении контрольных цифр по финансированию гражданской науки стало затруднительным.
В рамках бюджетной классификации, действовавшей с 2005 г., среди общего перечня видов расходов можно было предположительно выделить те, которые относятся к гражданской науке. В их состав можно включить расходы на научное сопровождение инновационных проектов государственного значения (код 194),на приоритетные направления науки и техники (код 195), на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам (код 196), обеспечение деятельности подведомственных учреждений (код 327), содержание дирекций федеральных целевых программ (подпрограмм) (код 328).
В то же время, на агрегированном уровне в бюджетной классификации допускалось суммарное отражение расходов на гражданские и оборонные в рамках принятых видов расходов. Так, по коду 196 значились расходы на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам, в состав которых входили расходы "также на выполнение работ в рамках государственного оборонного заказа по федеральным целевым программам по созданию новых образцов вооружения и военной техники, продукции производственно-технического назначения и их составных частей, не отнесенных к другим категориям".
Возникла неоднозначность и в отнесении расходов по отдельным направлениям и, соответственно, нечеткость выводов по результатам анализа. Так, невозможно было выделить объем финансирования приоритетных направлений, т.к. одновременно с целевой статьей "Разработка приоритетных направлений науки, технологий и техники" (код 080 00 00) был предусмотрен и вид расходов "Приоритетные направления науки и техники" (код 195), который проходил по целевой статье "Прикладные научные исследования и разработки" (код 081 00 00).
Внесенные изменения привели к несопоставимости данных по показателям финансирования гражданской науки в динамике.
С этого периода возникли несовпадения в оценке объемов ассигнований на гражданскую науку, выполненной различными министерствами и ведомствами, по сравнению с контрольными цифрами Минфина РФ. Так, в заключениях Счетной палаты по проектам федеральных бюджетов на 2005-2007 гг. отмечено в качестве недостатка, что в них не выделен объем расходов на фундаментальные и прикладные научные исследования гражданского назначения. Расчеты, выполненные Счетной палатой на основе материалов к законопроектам данного периода, определили объем финансирования гражданской науки в несколько меньшем размере в сравнении с контрольными цифрами Минфина РФ. Соответственно, отличаются результаты расчетов Счетной палаты и Минфина РФ относительно оценки удельного веса этих ассигнований в расходах бюджета и темпов их роста.
Актуальность этого вопроса не только не утрачена, но и возросла к настоящему времени, т.к. с 2008 года в очередной раз произошли значительные изменения функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, с полной заменой кодов и принципов группировки расходов. В очередной раз бюджетная классификация оказалась несопоставима по структуре расходов как в части фундаментальных, так и в части прикладных исследований. Изменилась нумерация целевых статей и видов расходов. Так, в составе ведомственной структуры расходов на проведение научных исследований по классификации, действовавшей с 2005 г., выделялись следующие основные виды расходов (ВР): приоритетные направления науки и техники (код ВР 195); научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по государственным контрактам (код ВР 196); обеспечение деятельности подведомственных учреждений (код ВР 327). По классификации, введенной с 2008 г., указанные виды расходов отмечены иными кодами: приоритетные направления науки и техники - программа 0800100; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по государственным контрактам - программа 0816900 или ВР 015; обеспечение деятельности подведомственных учреждений - программа 9900).
Таким образом, структурное несоответствие бюджетных классификаций разных периодов, непрозрачность данных федерального бюджета создали проблемы с ведением динамических рядов по показателям, характеризующим финансирование гражданских исследований. До настоящего времени отсутствует методика расчета данных за предыдущие годы в структуре действующей классификации, поэтому сформировать сведения по сопоставимому кругу показателей за длительный ряд лет пока не представляется возможным.
Кроме того, с введением среднесрочного планирования Минфином России изменен подход к отражению расходов в федеральном законе о бюджете. Начиная с 2008 г. в нем показана только несекретная часть расходов и нет возможности определить общий объем ассигнований на науку.
Проблема выделения расходов на научные исследования гражданского назначения из общей суммы ассигнований на науку актуальна для ведомств, осуществляющих планирование, анализ и контроль расходов федерального бюджета. В первую очередь к ним относятся: Министерство финансов РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство экономического развития РФ, Счетная палата РФ.
Отсутствие единой методики расчета объема финансирования гражданских исследований послужило причиной появления локальных ведомственных методик, которые разрабатываются исходя из целей каждого ведомства и базируются на различных подходах к группировке составляющих показателей. В ведомственные методики изначально заложен принцип некоторой "автономности", поэтому результаты расчетов по ним разнятся и носят, по сути, условный характер.
В рамках проведенного исследования были сопоставлены результаты расчетов, выполненные по методикам Минфина России, Минобрнауки России, ЦИСНа. Можно утверждать, что методики отбора исследований гражданского назначения в структуре общих затрат на науку в период 2005-2007 гг. у всех трех ведомств совпадают, показывая при этом долю гражданской науки порядка 40-42 %.
Что касается доли гражданских исследований в составе открытой части расходов, то до 2008 г. практически одинаковые результаты дают методики Минфина и ЦИСНа (73-76 %), более завышенные показатели в сравнении с ними получаются по расчету Минобрнауки (80-83%).
В пояснительной записке Минфина России к среднесрочному проекту федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010гг. поясняется предельно обобщенно, что расходы на гражданскую науку складываются из расходов на проведение фундаментальных исследований и прикладных исследований в областях, отражаемых по разделам бюджетной классификации. Здесь же приведены только общие суммы ежегодных расходов на гражданские исследования: 2008 г. -119,3 млрд. руб.; 2009 г. - 139,9 млрд. руб.; 2010 г. - 173,3 млрд. руб.
Имеющееся расхождение данных об объемах финансирования гражданской науки из федерального бюджета в оценке вышеназванных ведомств, свидетельствует о несовершенстве применяемых ими методик отнесения научных исследований к работам гражданского назначения и делает актуальной задачу разработки единой методики.
Для целей данного исследования представляла интерес динамика финансирования научных исследований, данные о которых публикуются в открытой части федерального бюджета. Основная часть из них относится к гражданской науке. Доля открытой части в общих затратах бюджета на науку составляла в последние годы около 53%. Начиная с 2008 г., нет возможности рассчитать этот показатель, т.к. изменилась структура представления данных о финансировании науки в бюджете. Что касается динамики абсолютных значений показателей финансирования научных исследований в открытой части бюджета, то отмечается рост объемов финансирования, как по суммарному значению, так и в разрезе составляющих его показателей (фундаментальные и прикладные исследования, международное сотрудничество).
Анализ предшествующих среднесрочному планированию расходов периодов показал, что 97- 99 % фундаментальных исследований проходило через открытые статьи бюджета. Поэтому можно считать с достаточной долей точности, что и в бюджете 2008-2010 объем финансирования фундаментальных исследований отражен полностью. Совершенно иная ситуация с прикладными исследованиями. По причине засекреченности общего объема ассигнований на науку и, в том числе, на прикладные исследования, отмечается существенное уменьшение объема ассигнований по данному виду исследований. Отсутствие в федеральном бюджете данных по объему ассигнований на гражданские исследования и утвержденной методики его определения, не дает возможности оценить состояния дел в данной сфере.
Проведенное в рамках данной работы исследование включало анализ структуры затрат на гражданские исследования в разрезе главных распорядителей бюджетных средств, целевых статей, программ, видов расходов в соответствии с действующей бюджетной классификацией. Анализ данных показывает продолжающуюся практику распыления средств федерального бюджета на научно-исследовательские работы. Так, 19 млн. рублей распределены среди 7 ведомств, размер ассигнований по которым установлен от 1 до 5 млн. рублей. Около 220 млн. рублей распределены среди 14 ведомств при размере ассигнований на каждое ведомство от 6 до 25 млн. рублей. Тем самым, вопрос о концентрации бюджетных средств на приоритетных научных направлениях с получением от их вложений эффективного результата практически остается нерешенным.
При общей численности ГРБС более 70 министерств и ведомств основные объемы прикладных исследований проводятся пятью-шестью ведомствами. Суммарный удельный вес проводимых ими исследований составлял порядка 80% в период 2005-2007 гг., и снизился до 70-65% в период 2008-2010 гг. Причем, три ведомства из их состава (Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по науке и инновациям) выполняют более 50% всех прикладных наук. Из них наиболее высокими темпами растет финансирование тем, заказчиком которых является Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по промышленности.
В результате проведенного исследования определены конкретные направления научных работ, совокупность которых, на наш взгляд, составляет гражданскую науку.
Данные о размере ассигнований на гражданскую науку по несекретной части федерального бюджета свидетельствуют о том, что в структуре гражданской науки от 48% (2008 г.) до 55% (2010 г.) занимают фундаментальные исследования. Расходы на выполнение фундаментальных исследований запланированы по разделу 01 "Общегосударственные вопросы", подраздел 01.10. Они представлены несколькими целевыми статьями и направлены в основном на поддержку государственных академий наук и их региональных отделений, поддержку организаций, осуществляющих фундаментальные исследования. Отдельной целевой статьей в бюджете предусмотрены средства на учреждения по обеспечению хозяйственного обслуживания (код 0936600). Незначительная часть средств запланирована на реализацию отдельных мероприятий ФЦП "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технического комплекса России на 2007-2012 годы" (код целевой статьи 1004000).
Что касается прикладных исследований, проведено обобщение материалов по сложившейся структуре составляющих их затрат, практики Минфина России по отнесению расходов программного и внепрограммного характера к гражданским исследованиям. Анализ содержательной части ФЦП позволил выявить те из них, которые направлены на решение задач гражданского назначения с учетом политики финансирования приоритетных направлений науки и технологий. Значительная часть направлений прикладных исследований гражданского назначения связана с космосом. Доля расходов, связанных с исследованиями в данной области, составляет в общей структуре гражданских исследований более 30%, среди прикладной ее части - порядка 60%. Суммарный объем ассигнований по подразделу "Исследование и использование космического пространства" и ФЦП "Федеральная космическая программа России на 2006-2915 годы" имеет тенденцию к росту и составляет в 2008 г. 37,7 млрд. руб., в 2009 г. - 67,0 млрд. руб., в 2010 г. - 40,8 млрд. руб. Столь существенный рост планируемых расходов в 2009 г. в рамках ФЦП "Федеральная космическая программа России на 2006-2915 годы" по сравнению с предыдущим периодом связан практически с двукратным увеличением объемов финансирования по отдельным видам расходов. В частности, на закупку специальной техники и выполнение НИОКР.
Исследования по приоритетным направлениям гражданского назначения проводятся в рамках ФЦП "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технического комплекса России на 2007-2012 годы" и развиваются с устойчивой тенденцией увеличения объемов финансирования. Их доля в совокупности исследований гражданского назначения находится на уровне 10-13 процентов.
С 2008 г. реализуется ФЦП "Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2010 годы". Объем ассигнований на предусмотренные в данной ФЦП мероприятия составляет порядка 5-7% в структуре расходов бюджета на гражданскую науку.
Обобщая материал о финансировании гражданской науки, можно заключить, что имеется положительная тенденция роста ассигнований из федерального бюджета, в абсолютном значении сопоставимых с запланированными в Стратегии развития науки. В то же время, уровень минимального финансирования гражданской науки, определенный Основами выше, чем фактическое его обеспечение. Вместе с тем вызывает беспокойство то обстоятельство, что при планировании бюджетных ассигнований на гражданскую науку происходит ориентирование на абсолютные значения, предусмотренные Основами политики, что в условиях интенсивного роста ВВП и общих расходов бюджета ведет к снижению доли финансирования науки. Представляется, что в ситуации, когда наши мировые конкуренты (в частности, страны ЕС) считают своей стратегической целью повышение доли внутренних расходов на науку до 3%, нам также нужно ориентироваться на удельные показатели.
На наш взгляд, имеется еще одна существенная проблема, связанная с тем, что через Министерство образования и науки России, как орган ответственный за координацию государственной политики в сфере науки и научно-технической деятельности, проходит только часть финансирования гражданской науки. Так, при подготовке проекта федерального бюджета на 2005 год около 71% расходов по финансированию науки гражданского назначения (39,8 млрд. рублей) было сформировано под руководством Министерства образования и науки Российской Федерации. В 2006 г. эта цифра составила всего 40,6 миллиарда рублей, то есть 59,3% от общего объема расходов на гражданскую науку. В 2007 г. тенденция сохраняется - 52,2 млрд. руб. (50,1%). В бюджете на 2008 - 2010 гг., в результате изменения состава ГРБС, эти суммы еще меньше (23,6 млрд. руб. -. 29,7 млрд. руб.), т.е. порядка 20% от объема ассигнований на гражданскую науку.
Это положение в значительной степени лишает возможности проведения скоординированной государственной политики в сфере науки и научно-технической деятельности, разработка и реализация которой возложена на Минобрнауки России.
Проблема непрозрачности федерального бюджета как главного финансового документа страны, отсутствие в нем раздела расходов на науку и методики отнесения расходов к исследованиям гражданского назначения, отмечается представителями различных ведомств и исследователями. Это не только затрудняет расчеты, но придает им некоторую условность, недостоверность. В результате все это не позволяет осуществлять государственный финансовый контроль за эффективным и результативным использованием указанных средств на должном уровне.
www.allrus.info
