Соискатель кафедры международного права
Дипломатической академии МИД России
Гвоздецкий Дмитрий Сергеевич
Дипломатическая защита - один из самых старых институтов международного права. На сегодняшний день, дипломатическая защита является вопросом, по которому имеются обширные материалы и источники, связанные с кодификацией, конвенциями, практикой государств, юриспруденцией и теорией, и несмотря на это еще достаточно неясности и неопределенности в отношении норм, касающихся дипломатической защиты.
На своей 48-й сессии в 1996 году Комиссия международного права ООН (далее по тексту - КМП ООН или Комиссия) выделила тему "Дипломатическая защита" в качестве одной из трех тем, подходящих для кодификации и прогрессивного развития. В том же году Генеральная Ассамблея в своей резолюции 51/160 от 16 декабря 1996 года предложила Комиссии продолжить изучение этой темы, а в 1997 году на своем 2477-м заседании во исполнение резолюции была учреждена Рабочая группа по данному вопросу.
В связи с тем, что отрасль дипломатической защиты обладает столь обширными непоследовательными, разнонаправленными и противоречивыми источниками, в своем третьем докладе по вопросу о дипломатической защите Специальный докладчик г-н Джон Дугард указал: "Задача Комиссии состоит в том, чтобы сделать выбор между конкурирующими нормами. При этом выборе ей следует руководствоваться как весомостью источников в поддержку той или иной нормы, так и справедливостью этой нормы в современном международном сообществе. Хотя Комиссия в основном занимается кодификацией, она все-таки вместе с тем развивает право, делая выбор между конкурирующими нормами"1.
Сложность задачи, стоящей перед Комиссией при рассмотрении данной темы, обусловлена необходимостью отыскания правильного баланса между кодификацией обычных норм международного права в данной области и его прогрессивным развитием в соответствии с новыми тенденциями.
В ходе обсуждения темы дипломатическая защита Комиссия пришла к выводу, что для анализа правовых норм, практики применения этого института, должен использоваться обычно-правовой подход. По мнению Комиссии, разработка данной темы должна затрагивать лишь "вторичные" нормы международного права, относящиеся к дипломатической защите (нормы, которые определяют правовые последствия невыполнения обязательств, предусмотренных "первичными" нормами), а "первичные" нормы (нормы, возлагающие определенные обязательства, нарушение которых может повлечь за собой юридическую ответственность) могут рассматриваться лишь там, где их разъяснение будет необходимо для того, чтобы четко сформулировать ту или иную "вторичную" норму.
Комиссией было подчеркнуто, что предоставление дипломатической защиты - это право государства осуществлять ее через свое дипломатическое представительство находящееся на территории государства-ответчика, где были нарушены права его граждан. Одновременно с этим следует отметить, что сотрудник международной межправительственной организации (далее по тексту - МПО или организация) является международным гражданским служащим, на работу которого берет организация, которая в последующем наделяет последнего дипломатическими привилегиями и иммунитетами и может в случае их нарушения осуществить дипломатическую защиту в форме "квазидипломатической" защиты путем предъявления претензии к государству-ответчику (включая государство гражданства сотрудника), другой МПО или другому участнику международных отношений.
В ходе обсуждения темы "дипломатическая защита", некоторые члены Комиссии отметили, что юридическая связь гражданства имела определенное важное значение в прошлом, когда государства были единственными субъектами на международной арене, и что эта связь постепенно утрачивает свое значение в мире, где МПО играют все более заметную роль наряду с государствами. Поэтому было предложено охватить этот вопрос в проектах статей2.
Изучение правового статуса МПО в рамках КМП ООН берет свое начало со второй половины 50-х гг. прошлого столетия. Именно в это время ведущие юристы-международники стали обращать внимание на особенности взаимоотношений государств и международных организаций, на специфику присущих МПО привилегий и иммунитетов. В декабре 1958 года в ходе очередной 13 сессии Генеральная ассамблея ООН приняла резолюцию 1289 (XIII), именовавшуюся "Отношения между государствами и межправительственными организациями". Ее проект был подготовлен Шестым (юридическим) комитетом Генеральной ассамблеи ООН.
Руководствуясь данной резолюцией, КМП ООН на своей 11 сессии в 1959 году приняла решение рассматривать тему, касающуюся статуса МПО и их взаимоотношений с государствами, в качестве составной части общей кодификационной программы. При этом работа КМП ООН по рассматриваемой проблеме осуществлялась в два этапа. В ходе первого из них (1963-1971 гг.) специальный докладчик А. Эль-Эриан) основное внимание уделил исследованию правового статуса, привилегий и иммунитетов представительств государств при международных организациях и их персонала, деятельности постоянных миссий наблюдателей и делегаций государств в органах МПО и на международных конференциях, дипломатическому праву международных организаций в целом. В 1971 году КМП ООН приняла окончательный проект статей (82 статьи), посвященный рассматриваемой проблеме, и представила его Генеральной ассамблее ООН. Одновременно была высказана рекомендация созвать международную конференцию по вопросу разработки многосторонней конвенции, регламентирующей взаимоотношения государств и международных организаций. Стоит заметить, что такая конференция действительно была созвана в Вене и завершилась подписанием в 1975 году Конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера. В ходе второго этапа работы КМП ООН (1979-1992 гг., специальный докладчик Л. Диас Гонсалес) основное внимание юристов-международников было приковано к исследованию самого понятия международной организации, изучению и анализу правосубъектности МПО, их компетенции, присущих им привилегий и иммунитетов, правовому положению принадлежащих международным организациям собственности и активов, правовым аспектам взаимоотношений МПО друг с другом3.
В своем третьем докладе в 2002 году Специальный докладчик рассмотрел предложения о том, чтобы расширить проекты статей таким образом, чтобы они охватывали вопросы, которые традиционно не подпадают под эту сферу4. В соответствии с этим на своей 54 сессии в 2002 году Комиссия рассмотрела вопрос о том, следует ли включать в нынешние проекты статей положения, касающиеся защиты МПО своих должностных лиц.
В ходе своей работы члены Комиссии международного права неоднозначно подходили к вопросу о дипломатической защите предоставляемой со стороны международных организаций. Ряд членов Комиссии выразили сомнение в том, что может ли такая защита, предоставляемая со стороны МПО быть охарактеризована как дипломатическая защита. Ряд других членов Комиссии напротив выразили свою точку зрения, что такая защита все таки может быть рассмотрена как дипломатическая защита.
Итак, Комиссия считает, что дипломатическая защита МПО осуществляется в определенной форме, определенными способами в определенных границах, с применением к нарушителям мер юридической ответственности.
Дипломатическая защита предоставляемая от МПО, как уже было сказано выше осуществляется в форме квазидипломатической защиты.
Квазидипломатическая защита с точки зрения современного международного права не рассматривается Комиссией как дипломатическая защита в ее общепринятом понимании, т.к. в ее содержание не входит принцип гражданства физического лица.
Квазидипломатическая защита рассматривается Комиссией условно, т.е. по сути МПО может предоставлять своим сотрудникам функциональную защиту, которая в свою очередь является частью дипломатической защиты.
Квазидипломатическая защита имеет следующие характерные черты:
- она не сводится к "мерам" как таковым, а предполагает только инициирование процесса;
- осуществляется в рамках правовой процедуры, которая направлена на предупреждение, пресечение нарушенных прав и их восстановление;
- используется в качестве средства для усиления защиты прав человека;
- тесно связана с императивными нормами jus cogens, которые по своей юридической природе означают жесткость не применение каких либо диспозитивных норм при решении того или иного юридического вопроса между спорящими сторонами;
- нормы квазидипломатической защиты тесно связаны с нормами международной ответственности, при наступлении которой собственно и происходит инициирование процесса предоставления защиты со стороны одного субъекта международного права к другому.
Анализируя нормы дипломатической защиты МПО можно дать ее определение в узком и широком смысле.
Институт дипломатической защиты МПО в узком смысле слова - это предъявление со стороны какой-либо организации претензии к другому субъекту международного права (государству-ответчику, включая даже государство гражданства сотрудника этой организации, или другой организации) в целях защиты нарушенных интересов организации-предъявителя, а также защиты и укрепления статуса сотрудника этой организации.
Институт дипломатической защиты МПО в широком смысле слова - это действия по содействию защите со стороны организации своих сотрудников, если было совершенно международно-противоправное деяние преимущественно направленное против организации и лицо, нанятое организацией, имеет постоянную связь с последней, в том смысле, что оно является международным гражданским служащим и, соответственно, первичное право на защиту этого лица будет принадлежать организации (в случае причинения ущерба такому лицу при исполнении им своих функций), а государству гражданства - лишь субсидиарное5.
Дипломатическая защита международных организаций включает в себя как материальные нормы, так и процессуальные. Материальные нормы определяют права и обязанности международной организации в предоставлении дипломатической защиты своим сотрудникам, а процессуальные - закрепляют саму процедуру осуществления дипломатической защиты с соблюдением всех процессуальных сроков предъявления международного требования к государству-ответчику, международной организации или другому участнику международных отношений6.
Анализируя определение дипломатической защиты, можно назвать ее предмет и признаки.
Предметом дипломатической защиты сотрудников МПО в юридическом плане являются интересы организации, а также уважение статуса сотрудника организации в сфере юрисдикции страны пребывания при выполнении им официальных функций. Это касается должностных лиц ООН, экспертов ООН, выезжающих в командировки по поручению организации, Генерального секретаря ООН и персонала секретариата.
Признаки дипломатической защиты:
- Субъектом правоотношения по дипломатической защите является МПО, выступающая в защиту своего сотрудника, с одной стороны, а с другой стороны, субъект международного права причинивший вред;
- По своему типу эти правоотношения являются охранительными, поскольку связаны с охраной прав сотрудника организации;
- Объектом рассматриваемых правоотношений являются защищаемые права сотрудника, а также защита нарушенных интересов организации;
- Основанием дипломатической защиты выступает международно-противоправное деяние, причинившее вред сотруднику МПО. Однако основанием является не столько юридический факт в виде правонарушения, сколько целый фактический состав, куда входит как правонарушение, так и обращение потерпевшего сотрудника за защитой к МПО.
Таким образом, дипломатическая защита представляет собой довольно своеобразную правовую конструкцию7, со своими отличительными признаками и особенностями.
Значение предоставления дипломатической защиты со стороны МПО своим сотрудникам заключается в следующем:
- Независимость сотрудника МПО от иной защиты отличной от оказываемой ему организацией, в том числе от защиты государства, гражданином которого он является. Это необходимо, для того чтобы обеспечить самостоятельность действий сотрудника и, соответственно, самостоятельность деятельности самой организации. В противном случае можно поставить под сомнение самостоятельность его действий;
- Не имеет абсолютно ни какого значения, является ли сотрудник МПО гражданином сильного или слабого государства, в большей или в меньшей степени испытывающим сложности в области международных отношений, в любом случае он находится под защитой организации при исполнении своих функции;
- МПО вправе предъявить международные претензии с целью защиты своих прав вне зависимости от того, является ли причинившие ущерб организации государство членом этой организации или нет;
- Обязательства государств, в соответствии с которыми сотрудникам организации предоставляется право выполнять свои функции, принимаются не в интересах сотрудников, а в интересах самой организации. Предъявляя претензии о нарушении этих обязательств, организация не представляет интересы своего сотрудника, а по сути дела реализует свое собственное право, право на то, чтобы данные государствами обязательства перед конкретной МПО соблюдались в полной мере. На этом основании организация может потребовать возмещения, нанесенного сотруднику ущерба.
При оказании дипломатической защиты своим сотрудникам МПО может использовать любые законные способы и средства, предусмотренные современным международным правом, такие как дипломатические переговоры, дипломатическое вмешательство, обращения к международным судебным органам и т.д. Для наглядности проиллюстрирую один пример связанный с проблемой уважения статуса сотрудника МПО и предоставления ему защиты посредством обращения к международным судебным органам.
Так, в ноябре 1995 г. газета "International Commercial Litigation" в статье "Правосудие Малайзии под судом" процитировала мнение специального докладчика Комиссии по правам человека ООН Дато Парам Кумарасвами (Dato` Param Cumaraswamy) относительно обилия "жалоб на то, что определенные высокопоставленные лица в бизнесе и корпоративном секторе имеют возможность манипулировать системой правосудия в Малайзии". Ссылаясь на особенно вопиющий случай рассмотрения дел в судах этой страны, г-н Кумарасвами охарактеризовал его как "совершенно очевидный пример специального подбора судьи". Это замечание, было, пожалуй, самым суровым за последние годы обвинением в адрес судебной системы Малайзии.
Четыре малазийские фирмы, сочтя себя оскорбленными высказыванием г-на Кумарасвами, возбудили против него ряд гражданских дел по обвинению в диффамации (распространении заведомо ложных сведений), требуя возмещения причиненного вреда на общую сумму более 100млн долл. США. Но юрисконсульт ООН обратил внимание властей страны на то обстоятельство, что г-н Кумарасвами давал интервью в своем официальном качестве, т.е. как специальный докладчик Организации, а потому пользуется иммунитетом против судебных преследований, и предложил проинформировать об этом суды страны. Более того, о том же был извещен Генеральным секретарем ООН и Высокий суд Малайзии. Судья же вынес на это определение, что извещение Генерального секретаря ООН представляет собой всего лишь изложение мнения, имеющее ограниченную доказательственную силу, но никакой обязывающей силы для суда.
После того как ООН и правительство Малайзии не сумели дружески разрешить этот спор, Экономический и социальный совет Организации решением от 5 августа 1998 г. обратился с запросом в Международный Суд по поводу дачи упомянутого консультативного заключения относительно применимости к делу Кумарасвами п."b" разд.22 ст.VI Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН.
Малайзия, признавая, что Кумарасвами являлся экспертом, выполнявшим поручение ООН, и что подобные эксперты пользуются привилегиями и иммунитетами, предусмотренными Конвенцией 1946 г., вместе с тем оспаривала, что инкриминируемые слова были произнесены им именно в ходе выполнения официального задания, а, следовательно, в отношении их не должно применяться положение об иммунитете от судебного преследования. Международный Суд на это указал: при определении того, пользуется ли конкретный эксперт иммунитетом, предусмотренным п. "b" разд.22, решающая роль принадлежит Генеральному секретарю ООН. Признание же того, был ли представитель ООН, совершая то или иное действие, при исполнении своих обязанностей, зависит от конкретных обстоятельств дела. В подтверждение практикой являются контакты с прессой по вопросам, связанным с проводимыми ими расследованиями, с тем, чтобы общественность была в курсе их работы". Кроме того, Суд указал на продление Комиссией по правам человека на три года мандата г-на Кумарасвами, а если бы он вышел за рамки своего мандата и дал интервью, не входившее в круг его обязанностей, Комиссия не сделала бы этого.
Учитывая все эти факты, Международный Суд вынес заключение: "Генеральный секретарь справедливо счел, что г-н Кумарасвами произнес слова, процитированные в "International Commercial Litigation", при выполнении задания, порученного ему как специальному докладчику ООН". Подавляющим большинством голосов (при одном "против") Суд определил применимость к делу Кумарасвами разд.22 ст.VI Конвенции и обязал правительство Малайзии довести данное консультативное заключение до сведения малазийских судов, "дабы международные обязательства, взятые на себя Малайзией, были выполнены и иммунитет Кумарасвами уважался"8.
Как видно из проиллюстрированного мной примера главной гарантией соблюдения международно-правовых норм о дипломатической защите сотрудников МПО служит сам статус сотрудников, который закреплен в Уставе ООН, Конвенцией, о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г., Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений от 21 ноября 1947 г., Конвенцией о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе и дипломатических агентов, 1973 г., Конвенции по защите персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала 1994 г., и другими многосторонними и двусторонними международными договорами в которых закрепляется без преувеличения будет сказано право международных организаций на осуществление дипломатической защиты своих сотрудников. Хотя в перечисленных международных договорах положения о предоставлении дипломатической защиты со стороны МПО своим сотрудникам отсутствует, но при анализе ряда статей перечисленных международных договоров это право МПО становится очевидным.
Особенно хотел бы подчеркнуть Устав ООН положения, которого воспринимаются подавляющим большинством других международных соглашений о создании МПО и не будет преувеличением сказать, что именно из этого акта проистекает право международных организаций на осуществление дипломатической защиты и право сотрудников на ее предоставление со стороны МПО.
Устав ООН оказывает непосредственное влияние на правовой статус персонала других международных организаций системы ООН. В Уставе ООН заложены основные принципы и нормы, регулирующие правовое положение персонала организации, непосредственно закреплены привилегии и иммунитеты высших должностных лиц (статьи 100,101, 105 Устава ООН).
Как уже было сказано выше нормы дипломатической защиты сотрудников МПО закрепляются многосторонними и двусторонними международными договорами, которые определяют иммунитет организации со страной пребывания. Например, договоры Российской Федерации различают два иммунитета сотрудников международных организаций: полный и функциональный.
Полным иммунитетом на все время выполнения официальных функций обладают, как правило, сотрудники универсальных и важнейших региональных организаций. Так, на основании раздела 8 (i) ст. IX Статей Соглашения Международного валютного фонда 1944 г. все управляющие, исполнительные директора, их заместители, члены комитетов, представители, советники всех названных лиц, должностные лица и служащие Фонда пользуются иммунитетом от юрисдикции в отношении действий при исполнении своих официальных обязанностей.
Функциональный иммунитет относится к любым действиям, совершенным лицами, действующими в официальном качестве. В соответствии со ст. 2 п. 6 Соглашения о сотрудничестве между Правительством РФ и Международной организацией по миграции 1992 г. сотрудникам Организации в РФ предоставлен иммунитет "от личного ареста или задержания, судебного преследования в отношении высказанного в устной или письменной форме и всех действий, совершаемых ими в их официальном качестве". Аналогичные правила закреплены в отношении должностных лиц и сотрудников Постоянного представительства МБРР в РФ (статья XII Соглашения между РФ и Международным банком реконструкции и развития и Постоянном представительстве МБРР в РФ 1996 г.), в отношении персонала Бюро МОТ (статья 12 Соглашения между Правительством РФ и МОТ о Бюро МОТ в Москве 1997 г.) и сотрудников некоторых других организаций.
Наряду с международно-правовым регулированием вопросов о дипломатической защите сотрудников МПО следует выделить также и внутригосударственные средства защиты данной категории лиц, которые закреплены во внутреннем законодательстве государств-членов Организации. Например, в Российской Федерации нормы о защите сотрудников международных организаций закреплены в Гражданском процессуальном кодексе РФ ст.401 "Иски к иностранным государствам и международным организациям. Дипломатический иммунитет", в Уголовном кодексе РФ ст.360 "Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой" и другими федеральными законами РФ посвященных данной проблеме9.
В целом правовой иммунитет сотрудников МПО является самостоятельным правовым средством организации, через которое организация предоставляет исключительное право своим сотрудникам, занимающим особое положение в межгосударственных отношениях, не подчиняться общим законам. В случае его нарушения МПО имеет право предоставить своим сотрудникам дипломатическую защиту.
Институт дипломатической защиты является, самым действенным средством уважения международных обязательств
по отношению к сотрудникам международных организаций предоставления им привилегий и иммунитетов, необходимых для выполнения возложенных перед ними функций, но в то же время недопустимо и злоупотреблением этим институтом. Например, Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г. (раздел 22) предусматривает, что специализированное учреждение имеет право и обязано отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и когда отказ от иммунитета может быть произведен без ущерба для интересов специализированного учреждения.
В целом проблема совершенствования гарантий осуществления дипломатической защиты со стороны МПО, на мой взгляд, заключается в следующем:
Устранение имеющихся пробелов в международном праве касающиеся норм дипломатической защиты сотрудников МПО путем дальнейшей кодификации и прогрессивного развития относящихся к нему норм. Конечно, определенная работа в этом направлении уже идет. Так, КМП ООН уже разработан ряд статей, в которых в частности, дается определение дипломатической защиты, устанавливаются порядок и условия ее предоставления, а также регламентируются иные вопросы. Но, к сожалению, наработанная законодательная практика в этом направлении пока еще не совершенна;
На мой взгляд,
было бы целесообразно разработать универсальное многостороннее соглашение в сфере дипломатической защиты, которое помогло бы на сегодняшний день и в будущем избежать коллизии между правом государства на ее предоставление с одной стороны, а с другой стороны неоспоримое право организации;
Совершенствование и принятие надлежащих мер, предусмотренных международным правом в отношении государства-ответчика, нарушающего международные нормы, касающихся уважение статуса сотрудника организации.
Международная практика в развивающихся международных отношениях такова, что для соблюдения международно-правовых норм касающихся дипломатической защиты сотрудников МПО нужны действенные механизмы института дипломатической защиты и для этого, прежде всего, нужно устранять имеющиеся в настоящее время пробелы.
Список использованной литературы:
1. Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят четвертой сессии. 29 апреля - 7 июня и 22 июля -16 августа 2002 года. Третий доклад по вопросу о дипломатической защите, подготовленный Специальным докладчиком, г-ном Джоном Дугардом. A/CN.4/523 P.4
2. Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят четвертой сессии. 29 апреля - 7 июня 2002 года и 22 июля - 16 августа 2002 года. Специальный докладчик, г-н Валерий Кузнецов. A/CN.4/L.619 P.9
3. Peter H.F. Bekker. The legal position of intergovernmental organizations: A functional necessity analysis of their legal status and immunities. Dordrecht, Boston, London, 1994. P. 9-35.
4. Гвоздецкий Д.С. Современное понимание и значение правового института дипломатической защиты международных организаций // Журнал Право: теория и практика N1 2008 С.11
5. Гвоздецкий Д.С. Понятие и содержание института дипломатической защиты международных организаций // "Закон и право" N5 2008 С. 68
6. Гвоздецкий Д.С. Дипломатическая защита международных гражданских служащих ООН. Юридические критерии привязки //Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов N2 2008 С.61
7. Ковалев А.А. Актуальные вопросы дипломатической защиты // Московский журнал международного права N4/2006/64. М., С. 56
8. Я.С. Кургузова Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций // Законодательство и экономика N3 2003
www.allrus.info
