УТВЕРЖДАЮ
Первый заместитель директора
Государственного научного учреждения
`Государственный научно-исследовательский институт
системного анализа
Счётной палаты Российской Федерации
доктор исторических наук, профессор
А.И.Подберёзкин
`___`___________2003 г.
Отчёт о научно-исследовательской работе
`Ресурсное обеспечение военной безопасности и
возможности совершенствования порядка расходования ресурсов`
по теме
`Исследование финансово-экономических и бюджетных аспектов планирования и реализации ресурсного обеспечения
военной безопасности`
Шифр `ГФК-3.7.5`
Руководитель временного творческого коллектива
доктор технических наук, профессор
В.И. Цымбал
`___`___________2003 г.
Москва, 2003 год
Реферат
Отчет 111 страниц.
Объектом исследования является процесс ресурсного обеспечения военной безопасности Российской Федерации и деятельность Счетной палаты РФ по повышению эффективности ресурсного обеспечения.
Цель работы - поиск и научное обоснование путей повышения эффективности расходования ресурсов, выделяемых государством на обеспечение военной безопасности страны.
В результате проведенных исследований разработаны рекомендации нормативно-правового, организационного, методического и информационного характера, которые могут усовершенствовать деятельность Счетной палаты РФ и обеспечить повышение эффективности ресурсного обеспечения военной безопасности России.
Степень реализации. Подготовленные материалы являются основой для выдвижения законодательных инициатив.
Список исполнителей
Г.В. Бабкин
Доктор экономических наук (подпись) С.Ф. Викулов
Кандидат технических наук (подпись) А.А. Косенко
Доктор экономических наук (подпись) Г.А. Лавринов
Доктор технических наук (подпись) В.И. Цымбал
(подпись)
Содержание
Введение 5
1 Комплексный анализ программ и планов, разрабатываемых и выполняемых в РФ, с целью укрепления ее военной безопасности 7
2 Анализ ресурсов, расходуемых на обеспечение военной безопасности, а также систем планирования и реализации ресурсного обеспечения 33
3 Обоснование и выбор основных направлений совершенствования системы управления ресурсным обеспечением военной организации 44
4 Разработка предложений по совершенствованию процедур планирования и осуществления ресурсного обеспечения военной безопасности РФ 68
Заключение 86
Список использованных источников 90
Приложение. Основные положения федеральных целевых программ, связанных с развитием научно-технического сектора российской экономики и принятых к финансированию в 2002г. 92
Введение
Научно-исследовательская работа (НИР) по теме `Исследование финансово-экономических и бюджетных аспектов планирования и реализации ресурсного обеспечения военной безопасности` в части анализа ресурсного обеспечения военной безопасности и совершенствования порядка расходования ресурсов выполнена под шифром `ГФК-3.7.5`.
Основанием для выполнения НИР была уточнённая редакция `Плана основных направлений научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ Счетной палаты Российской Федерации на 2003 год`, утвержденная Председателем Счетной палаты Российской Федерации 30 мая 2003 года, а также договор, заключённый 1 октября между Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счётной палаты Российской Федерации (НИИ СП) в лице первого заместителя директора НИИ СП Подберёзкина Алексея Ивановича, с одной стороны, и Временным творческим коллективом, возглавляемым дтн, профессором Цымбалом Виталием Ивановичем, со стороны исполнителей НИР.
Цели работы - поиск и научное обоснование путей повышения эффективности расходования ресурсов, выделяемых государством на обеспечение военной безопасности страны.
Для достижения поставленных целей предстояло решить следующие задачи:
1. Комплексный анализ программ и планов, разрабатываемых и выполняемых в РФ с целью укрепления её военной безопасности.
2. Анализ ресурсов, расходуемых на обеспечение военной безопасности, а также систем планирования и реализации ресурсного обеспечения.
3. Обоснование и выбор основных направлений совершенствования системы управления ресурсным обеспечением военной безопасности РФ.
4. Разработка предложений по совершенствованию процедур планирования и осуществления ресурсного обеспечения военной безопасности, а также контроля за этой деятельностью с учётом предназначения и возможностей Счётной палаты РФ.
Основными результатами НИР следует считать предложения по проведению мероприятий (действий), рекомендуемых к осуществлению по инициативе Счётной палаты на следующих направлениях:
законодательном - для совершенствования порядка ресурсного обеспечения военной безопасности, включая повышение эффективности контроля за расходованием средств;
организационном - для совершенствования механизма государственного управления ресурсным обеспечением военной безопасности;
методическом - для повышения обоснованности управленческих действий на этапах планирования и осуществления планов;
информационном - для развития информационно-аналитического обеспечения работ Счётной палаты в области ресурсного обеспечения военной безопасности.
Представленные материалы приспособлены, по мнению исполнителей НИР, к практической деятельности Счётной палаты и будут способствовать повышению эффективности ее работы.
Несмотря на полноту рассмотрения вопросов, поставленных в техническом задании на НИР, следует отметить, что в целом проблема повышения качества контроля за эффективностью расходования ресурсов, выделяемых на обеспечение военной безопасности граждан, общества и государства, ещё требует дальнейших проработок.
1 Комплексный анализ программ и планов, разрабатываемых и выполняемых в РФ, с целью укрепления ее военной безопасности
Обеспечение безопасности граждан, общества и государства - одна из важнейших функций органов государственной власти. Военная безопасность является приоритетной, а её обеспечение - прямой обязанностью военной организации.
На рисунке 1.1 приведена примерная классификация категорий (видов) национальной безопасности, разработанная на основе.
Под военной безопасностью будем понимать состояние защищенности личности, общества и государства от военных угроз и последствий их реализации; состояние внутренних и международных условий жизни, которое нейтрализует или исключает возможность нанесения личности, обществу, государству, коалиции государств, всему мировому сообществу ущерба средствами вооруженного насилия.
Военная безопасность характеризуется либо отсутствием по отношению к ее объектам военной угрозы, либо их способностью гарантировано противостоять военному давлению и вооруженной агрессии. Она предполагает решение следующих основных задач:
обеспечение вооруженной защиты территориальной целостности, национальной независимости и суверенитета государства;
создание военных гарантий стабильности общественного и государственного строя, поддержание правопорядка и гражданского мира в стране;
противодействие вооруженным террористическим действиям криминальных группировок.
Военная безопасность обеспечивается комплексом военных, экономических, политико-дипломатических и других невоенных мер (рисунок 1.2), направленных на разрешение международных и внутригосударственных противоречий, предупреждение их перерастания в конфронтационное, военно-силовое противоборство. Экономические меры играют при этом важнейшую роль потому, что обороноспособность страны основывается прежде всего на ее экономических возможностях. Об этом прямо сказано в Концепции национальной безопасности РФ. Научно-техническая революция чрезвычайно усилила взаимосвязь и взаимозависимость войны и экономики.
Произошли коренные изменения в характере возможной войны, во всем военном строительстве. Вместе с тем чрезвычайно усилилось обратное влияние на экономику мероприятий, связанных с экономическим обеспечением военной организации государства. В силу этого экономическое обоснование военных мероприятий и каждого конкретного шага в области обороны страны приобрело большое значение. Комплексный характер процесса обеспечения национальной безопасности государства в целом и ее военной составляющей, в частности, предполагает выполнение широкого круга мероприятий, большая часть которых связана с обеспечением военной безопасности косвенно, через поддержание на заданном уровне различных отраслей промышленности, инфраструктуры, социального развития и т.д.
Выполнение мероприятий, прямо или косвенно связанных с обеспечением военной безопасности, финансируется как через разделы федерального бюджета, непосредственно связанные с обеспечением национальной безопасности в различных аспектах (`Национальная оборона`, `Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства` и др.), так и через другие разделы, например `Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу`, `Промышленность, энергетика и строительство` и др.
И если при формировании федерального бюджета в части расходов по его разделам, непосредственно связанным с обеспечением национальной безопасности, задача оптимизации рассматривается и хоть как-то решается (например, в рамках программно-целевого планирования развития системы вооружения), то в отношении финансирования других мероприятий, распределенных по другим разделам и подразделам бюджетной классификации, до сих пор задача оптимизации даже не ставилась.
Вместе с тем, можно предположить, что здесь имеются значительные резервы повышения эффективности ресурсного обеспечения мероприятий по обеспечению военной безопасности.
Для исследования размеров возможных при этом резервов проведем комплексный анализ программ и планов, разрабатываемых и выполняемых в РФ, с целью укрепления ее военной безопасности.
Во-первых речь следует вести о тех программах и планах, которые предусмотрены законами РФ. Основные из них представлены в таблице 1.1.
В таблице обозначены статьи конституции (к) и некоторых законов (б - о безопасности, о - об обороне, м - о мобилизации, з - о закупках для государственных нужд), а также инстанции, готовящие и утверждающие эти планы и программы. Многие из них упомянуты также в Бюджетном кодексе. Там же отмечена важная роль в решении государственных проблем, отводимая федеральным целевым программам. Всего в Министерстве обороны, как упоминалось на совещании 2 октября 2003 года, более 30 программ и планов.
Надо отметить, что обилие планов и программ не является свидетельством высокого качества управления. Гораздо более важна их системная увязка, непротиворечивость и полнота охвата проблем. Пожалуй, это - главное направление повышения эффективности планирования.
Таблица 1.1-Перечень основных программ, планов и других документов,
регламентирующих согласно законам РФ военное строительство и военную деятельность
Nо п/п Наименование документа Упоминание в законах Разработчик Лицо, утвер-ждающее, под-писывающее Коммента-рии
2 3 4 5 6
1 Военная доктрина РФ К - Ст.83з О - Ст.4,п.2.2 Ст.14,п.1 Ст.15,п.1 СБ Минобороны Генштаб Президент
2 Основные направления военной политики РФ Б - Ст.15 О - Ст.4,п.2.1 Ст.14,п.1 СБ Минобороны Президент Ежегодно в послании Президента Федеральному Собранию
3 План применения ВС РФ О - Ст.4,п.2.7 Ст.15,п.4 Генштаб Президент
4 План гражданской обороны О - Ст.2,п.9 Ст.4,п.2.15 Ст.6,п.20 Ст.7,п.10 Ст.15,п.15 Ст.21 Правитель-ство РФ Генштаб Органы исполнитель-ной власти субъектов РФ и местного с/управления Президент
5 Концепции и планы строительства и развития войск РФ О - Ст.4,п.2.7 Ст.14,п.2 Ст.15,п.2 Минобороны Генштаб Президент
6 Федеральная государственная программа оперативного оборудования территории РФ в целях обороны О - Ст.2,п.10 Ст.4,п.2.7 Ст.6,п.15 Ст.7,п.2 Ст.15,п.4 Правитель-ство РФ, Генштаб, органы испол. власти субъектов РФ и местного с/управления Президент
7 Планы размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами, объектов по ликвидации ОМУ и ядерных отходов О - Ст.4,п.2.16 Ст.6,п.16 Правитель-ство РФ, Президент
8 Федеральная государственная программа вооружения (Федеральная программа разработки, создания и производства вооружения и военной техники на десятилетний период, уточняемая один раз в 5 лет не позднее чем за 9 месяцев до начала соответствующего периода) О - Ст.4,п.2.8 Ст.6,п.6 Ст.14,п.3 З - Ст.3, п.1, Ст.3, п.2 Правитель-ство РФ, Минобороны Президент
9 Федеральная государственная программа развития ОПК О - Ст.4,п.2.8 Ст.6,п.6 Правитель-ство РФ, Президент
10 Программы ядерных и других специальных испытаний О - Ст.4,п.2.9 Правитель-ство РФ, Президент
11 Программы военно-технического сотрудничества РФ с зарубежными странами в соответствии с международними договорами РФ З - Ст.3,п.1 ВТС - Ст.9,10,11 Правитель-ство РФ Правитель-ство РФ
12 Мобилизационный план ВС РФ О - Ст.4,п.7 Ст.15,п.4 М -Ст.4,п.2.3 Генштаб Президент
13 Планы перевода на работу в условиях военного времени (мобилизационные планы) Органов государственной власти РФ, Органов местного самоуправления, Экономики страны О - Ст.2,п.6 Ст.4,п.2.7 Ст.6,п.7 Ст.7,п.9 М -Ст.4,п.2 Правитель-ство РФ, органы испол. власти субъектов РФ и местного с/управления Президент
14 Планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов О - Ст.2,п.8 Ст.4,п.2.7 Ст.6,п.7 Правитель-ство РФ Президент
Второе направление лежит в области оптимизации мероприятий каждой из федеральных целевых программ, выполняемых с использованием средств федерального бюджета.
Методически анализ может быть построен следующим образом: вначале необходимо определить основные направления мероприятий по обеспечению военной безопасности, а затем соотнести с ними основные мероприятия тех или иных федеральных целевых программ.
При определении основных направлений мероприятий по обеспечению военной безопасности будем исходить из того, что она обеспечивается двумя путями, обозначенными в названии целевой статьи расходов, например, для Вооружённых Сил (ВС) РФ: 1) содержание; 2) строительство ВС РФ. Первый путь характеризует текущие расходы на решение конкретных задач обеспечения военной безопасности и обеспечения жизнедеятельности войск (сил). Второй путь характеризует капитальные расходы, ориентированные на перспективу. Конкретное содержание военного строительства вытекает из Основ государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2010 года, в которых определено, что государственная политика Российской Федерации по военному строительству - система концептуальных взглядов и практических мер военно-политического, организационного, экономического, социального и иного характера, реализуемая федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными организациями и гражданами по совершенствованию военной организации государства и обеспечению его военной безопасности.
Практические меры военно-политического, организационного, экономического, социального и иного характера, установленные этим документом будем рассматривать в качестве основных направлений обеспечения военной безопасности (раздел 5 Основ). Эти направления, по нашему мнению, целесообразно дополнить мероприятиями военно-экономического обеспечения военной безопасности, вытекающими из Военной доктрины Российской Федерации. В результате, общая структура направлений обеспечения военной безопасности должна включать:
1. Совершенствование системы и повышение качественного уровня государственного управления военным строительством и обеспечением военной безопасности Российской Федерации.
2. Оптимизация состава и структуры Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.
3. Совершенствование подготовки Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.
4. Совершенствование системы подготовки мобилизационных ресурсов, комплектования Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.
5. Реформирование систем военного образования и науки, воинского воспитания, совершенствование военно-патриотического воспитания и внутриармейских отношений.
6. Совершенствование военно-технической политики, развитие вооружения, военной и специальной техники.
7. Развитие и обеспечение функционирования оборонного промышленного комплекса страны.
8. Совершенствование систем технического и тылового обеспечения Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.
9. Международное военно-политическое (военное) и военно-техническое сотрудничество.
10. Совершенствование нормативной правовой базы военного строительства и системы взаимоотношений военной организации с обществом и личностью.
11. Оптимизация расходов материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на обеспечение военной безопасности, повышение эффективности их использования.
12. Развитие научно-технической, технологической и производственной базы страны, Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск.
13. Обеспечение правовой защиты объектов интеллектуальной собственности, содержащихся в продукции военного назначения, а также в технологиях их разработки и производства.
14. Интеграция гражданского и военного секторов экономики страны и координация военно-экономической деятельности государства в интересах обеспечения военной безопасности.
15. Создание инфраструктуры государства с учетом решения задач по обеспечению военной безопасности.
16. Развитие военной инфраструктуры в интересах обеспечения военной безопасности.
17. Повышение уровня социального обеспечения военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, а также граждан, работающих в оборонном промышленном комплексе.
18. Обеспечение функционирования и совершенствование систем мобилизационной готовности и мобилизационной подготовки экономики и населения страны.
19. Накопление и содержание запасов материальных средств.
20. Осуществление взаимовыгодного международного военного (военно-политического) и военно-технического сотрудничества.
21. Выполнение международных договоров Российской Федерации в военно-экономической сфере.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что большая часть рассмотренных направлений может быть обеспечена за счет мероприятий, осуществляемых в рамках различных федеральных целевых программ (ФЦП).
Предметный анализ Федеральных целевых программ, принятых к финансированию в 2003г., позволил вычленить те из них, мероприятия которых могут быть использованы для реализации отмеченных выше направлений военного строительства и развития военной организации. Результаты экспертного анализа возможности использования ФЦП в интересах повышения военной безопасности приведены в таблице 1.2.
Данные таблицы свидетельствуют о том, что потенциал роста эффективности расходов в интересах повышения военной безопасности страны достаточно высок. Однако пока этот потенциал практически не задействован, поскольку на практике отсутствует взаимоувязка мероприятий этих программ не только с направлениями обеспечения военной безопасности, но и между собой.
Более того, наблюдается отсутствие координации между основополагающими федеральными целевыми программами, которые непосредственно связаны с конкретными направлениями обеспечения военной безопасности, например, с развитием оборонно-промышленного комплекса (ОПК), в том числе его научно-технического сектора.
И хотя из федеральных целевых программ, принятых в 2003г. к финансированию, многие направлены на развитие научно-технической сферы (см. Приложение), результаты проведенного анализа показывают, что они не объединены единым замыслом и единой системой управления. Это исключает возможность перетока результатов работ между смежными направлениями и снижает общую эффективность.
Так: Государственная программа вооружения (ГПВ) формируется в Минобороны России, согласовывается с соответствующими министерствами и ведомствами и утверждается Президентом страны;
государственным заказчиком - координатором таких программ, как Федеральная целевая научно-техническая программа `Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники` на 2002-2006 годы, `Национальная технологическая база` на 2002 - 2006 годы, `Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)` является Минпромнауки России;
инвестиционная программа по техническому перевооружению производственных мощностей предприятий ОПК формируется в рамках Минэкономразвития России;
государственным заказчиком Федеральной целевой программы `Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года` является Российское авиационно-космическое агентство;
государственным заказчиком - координатором Федеральной целевой программы `Электронная Россия (2002-2010 годы)` является Министерство Российской Федерации по связи и информатизации;
государственным заказчиком - координатором Федеральной целевой программы `Энергоэффективная экономика` на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года является Министерство энергетики Российской Федерации;
государственным заказчиком координатором федеральных целевых программ `Интеграция науки и высшего образования России на 2002 - 2006 годы` и `Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)` является Министерство образования Российской Федерации и т.д.
В августе 2003 года была утверждена ещё одна ФЦП, непосредственнос вязанная с военным строительством и направленная на перевод ряда воинских частей, отнесенных к категории постоянной готовности, на исключительно добровольный принцип комплектования. Характерно, что в этой программе несмотря на наличие специальных программ обеспечения войск вооружением и военной техникой, программ капитального строительства, записаны также и эти мероприятия.
Значительные резервы кроются и в координации отраслевых и региональных программ, мероприятия которых также могут быть использованы для повышения уровня военной безопасности Российской Федерации.
Эти программы, как показывает практика, еще в меньшей степени взаимосвязаны как между собой, так и с программами федерального уровня, поскольку обособлены рамками отрасли или региона и задаются решениями соответствующих руководителей. Однако эти программы в своей совокупности способны значительно повысить научно-технический потенциал страны и снизить затраты на решение различного рода проблем, что в свою очередь будет способствовать повышению уровня военной безопасности страны. Для примера рассмотрим перечень программ, предусмотренных к финансированию бюджетом 2003г. г. Москвы, непосредственно связанных с научно-техническим развитием города:
городская программа по энергосбережению на 2001-2003 годы (Постановление Правительства Москвы от 9 октября 2001 года Nо912-ПП);
комплексная программа `Безопасность Москвы` (решение Научно-технического Совета комплексной программы `Безопасность Москвы` от 16 августа 2001 года);
комплексная целевая программа по созданию новой медицинской техники и технологий для городского здравоохранения на 2002-2004 годы;
программа по созданию монорельсового транспорта (Распоряжение Премьера Правительства Москвы Nо794-РП; Протоколы от 4.10.2000г. Nо121 и от 27.12.2000г. Nо162);
программа развития общегородской автоматизированной системы управления дорожным движением в г.Москве (система `Старт`) на период 2001-2002 гг. (Постановление Правительства Москвы от 5 декабря 2000 года Nо971);
московская городская комплексная программа по внедрению в Москве передовых информационно-расчетных технологий на основе пластиковых карт (Постановление Правительства Москвы от 15 декабря 1998 года Nо962);
московская городская комплексная программа создания и внедрения системы безналичных расчетов на товары и услуги с использованием `Карты москвича` (Постановление Правительства Москвы от 15 декабря 1998 года Nо962) и др.
В соответствии с этими программами, в частности, только в направлении создания и развития информационных систем предполагается:
создание единого информационного пространства города Москвы;
реализация информационных технологий, определяющих процедуры закупки товаров, работ и услуг в органах городского управления;
развитие комплексной автоматизированной системы управления деятельностью станции скорой и неотложной медицинской помощи;
развитие распределенной автоматизированной системы обработки информации по социальной защите населения Москвы;
создание системы, интегрирующей в единый информационный ресурс информацию о жителях города;
создание автоматизированной системы учета и управления объектами городского хозяйства в целях оптимизации планирования работ, проводимых предприятиями комплекса;
создание общегородской автоматизированной системы контроля и управления потоками твердых бытовых отходов;
создание системы мониторинга работ по ремонту улично-дорожной сети города.
Системообразующей при этом является Городская программа развития науки и технологий в интересах города Москвы на 2002-2004 годы (утв. постановлением Правительства Москвы от 2 апреля 2002 г. Nо230-ПП), включающая в себя научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы прикладного характера, направленные на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач городского хозяйства и управления, в том числе:
создание новой техники и технологий;
разработка новых видов оборудования, материалов и конструкций;
разработка и внедрение информационных систем;
развитие прогрессивных технологических и организационных систем управления;
разработка и развитие нормативно-методической базы управления в отраслях экономики города.
Нетрудно заметить, что цели этих программ пересекаются во многом с федеральными целевыми программами. Более того, результаты выполнения перечисленных выше программ г. Москвы, связанных с развитием научно-технического потенциала, могут быть использованы другими регионами, что, с одной стороны, позволит полученные результаты в определенной степени коммерциализировать за счет их распространения, а с другой - сэкономить средства на выполнении программ, ориентированных на достижение аналогичных целей. Также важным является то, что в качестве исполнителей практически всех как федеральных, так и региональных программ участвуют предприятия ОПК, поскольку пока именно они остаются наиболее высокотехнологичными.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что эффективность федеральных целевых программ, также как отраслевых и региональных далеко не максимальная.
Что касается финансовых ресурсов, выделяемых на выполнение федеральных целевых программ, то они характеризуются следующими данными.
1. В целом, на реализацию ФЦП Федеральным законом `О федеральном бюджете на 2002 год` было предусмотрено 131,5 млрд. руб., в том числе 28,8 млрд. рублей государственных капитальных вложений, 13,9 млрд. рублей - на НИОКР и 87,3 млрд. руб. - на работы, выполняемые по направлению `прочие нужды`. В Федеральном Законе `О федеральном бюджете на 2003 год сумма государственных ассигнований по реализацию ФЦП была больше и составила 142,7 млрд. руб.).
2. В 2002г. величина бюджетных ассигнований в расчете на одну программу, возросла с 0,43 млрд. руб. в 2001 году до 2,8 млрд. руб., что во многом объясняется сокращением количества принятых к финансированию программ.
3. По данным Главного управления федерального казначейства Минфина России, в 2002 году федеральные целевые программы были профинансированы за счет федерального бюджета на сумму 137,8 млрд. рублей, что несколько больше, чем планировалось.
4. В то же время, средств для выполнения ФЦП в федеральном бюджете планируется меньше, чем предусмотрено утвержденными ФЦП. Так, в 2002 году реально за счет средств федерального бюджета программы были профинансированы на 72% от суммы, предусматриваемой паспортами утвержденных ФЦП. Таким образом, принятые при утверждении программ объемы финансирования федеральных целевых программ, в 2002 году оказались за рамками бюджетных возможностей.
5. Структура финансирования утвержденных ФЦП не соответствует паспортным данным программ. Так, распределение средств на 2002г. по утвержденным ФЦП должно было иметь следующие пропорции:
государственные капитальные вложения - около 60,0%;
НИОКР - 14,0%;
прочие нужды - 26,0%.
Однако фактическая структура финансирования программ по направлениям из федерального бюджета в 2002 году имела следующие пропорции:
государственные капитальные вложения - 26,9%;
НИОКР - 10,2%;
прочие нужды - 62,9%.
В 2004 году предполагается финансирование 50 федеральных целевых программ, 13 из которых были утверждены Правительством РФ до 2001 года, 27 программ в 2002 году, 9 программ - в 2002-2003 годах.
При этом реализацию 7 ФЦП с 2004 года предполагается прекратить, а финансирование 11 ФЦП приостановить.
Данные о финансировании ряда оборонно-ориентированных программ в 2002г. приведены в таблице 1.3, а в 2003г. и прогноз на 2004г.- в таблице.
Необходимо отметить, что проблема повышения результативности ФЦП не нова, и по существу сложность ее решения стала причиной постепенного снижения количества программ, принимаемых к финансированию в федеральном бюджете.
Таблица 1.4- Данные о финансировании некоторых оборонно-ориентированных программ в 2003-2004гг. (млн. руб.)
Nо п/п Наименование федеральных целевых программ 2003г. (бюджет) 2004г. (паспорт программы) 2004г. (проектировки)
1 2 3 4 5
1. Федеральная космическая программа России на 2001-2005 годы 102,50 1106,70 1106,70
2. Программа `Глобальная навигационная система` - 35,50 35,50
3. Программа `Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года` 118,00 102,20 102,20
4. Программа `Электронная Россия на 2002-2010 годы` 550,00 3570,90 550,00
5. Программа `Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 годы)` 800,00 800,00
6. Программа `Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)` 601,30 2147,00 601,30
7. Программа `Национальная технологическая база` на 2002-2006 годы 325,00 573,40 325,00
8. ИТОГО: 2496,8 7535,7 3520,7
Более того, в начале 2003 года Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации выступило с инициативой, направленной на повышение результативности реализации федеральных целевых программ и повышение эффективности использования выделяемых финансовых ресурсов, включая средства федерального бюджета.
Для этого Минэкономики предложило провести переоценку экономической эффективности федеральных целевых программ с тем, чтобы закрыть в 2003-2004 годах программы, не отвечающие выбранным критериям эффективности. При этом одним из основным критериев стало привлечение средств из внебюджетных источников (по всем ФЦП, реализуемым в 2002 году, среднее соотношение средств федерального бюджета и средств, привлекаемых из бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников, составляло 3,7 руб. сторонних инвестиций на каждый рубль федерального бюджета).
На основе этого, в I полугодии 2003 года была проведена ревизия всех реализуемых федеральных целевых программ. Однако ни одна из выполняемых программ не была приостановлена, хотя по проекту федерального бюджета, объем государственных капитальных вложений в рамках ФЦП на 2004 год был определен на 15% ниже уровня 2003 года.
Однако, по нашему мнению, не только проблема повышения результативности (эффективности) федеральных целевых программ, но и увеличения их вклада в обеспечение национальной безопасности в целом и военной, в частности, может быть решена не столько путем сокращения количества программ, финансируемых из федерального бюджета, сколько усилением межпрограммной корреляции.
То, что до настоящего времени задача межведомственной координации федеральных целевых программ различной целевой направленности не решена, во многом обусловлено и другой проблемой - недостаточной осведомленностью структурных подразделений, занимающихся формированием целевых программ, о выполненных, или параллельно выполняемых программах.
До сих пор не существует специальной базы данных, объединяющей паспортные данные программ различной целевой направленности, выполняемых за счет бюджетов всех уровней. И если в отношении федеральных целевых программ, принятых к финансированию на очередной год, такие данные достаточно легко можно установить на основе анализа данных федерального бюджета (относительно программ, не отнесенных к государственной тайне), то данные программ более низкого уровня, за редким исключением, практически недоступны для анализа и изучения возможностей применения результатов их выполнения.
Однако с точки зрения взаимоувязки программ различной целевой направленности важно иметь данные не столько об уже утвержденных программах, сколько о планируемых к выполнению. Это связано с тем, что внести необходимые коррективы в части целевой направленности, источников финансирования, выполняемых работах и, главное, конечных потребителей результатов выполнения программы можно только на начальном этапе. А без этого невозможно объединить программы организационно, финансово и информационно.
В принципе в стране существует система регистрации:
проектов и программ технической помощи (содействия) (Постановление Правительства РФ от 17 сентября 1999 г. Nо1046 `Об утверждении Порядка регистрации проектов и программ технической помощи (содействия), выдачи удостоверений, подтверждающих принадлежность средств, товаров, работ и услуг к технической помощи (содействию), а также осуществления контроля за ее целевым использованием`;
открытых НИОКР (Положение о государственной регистрации и учете открытых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, утв. приказом Миннауки РФ от 17 ноября 1997 г. Nо125);
научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения (Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2002 года Nо131 `О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения`).
Однако эта система пока еще не в состоянии решить указанную проблему. Тем более, что регистрации подлежат уже принятые к выполнению работы.
Не в полной мере решает информационную проблему и государственная система научно-технической информации (Постановление Правительства РФ от 24 июля 1997 г. Nо950 `Об утверждении Положения о государственной системе научно-технической информации`), представляющая собой совокупность научно-технических библиотек и организаций - юридических лиц независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, специализирующихся на сборе и обработке научно-технической информации и взаимодействующих между собой с учетом принятых на себя системных обязательств.
Следующей проблемой межведомственной координации научно-технических программ различной целевой направленности является отсутствие реальной экономической заинтересованности федеральных и региональных органов исполнительной власти в совместном выполнении программ и планов (за исключением федеральных целевых программ). Эта проблема во многом связана с отсутствием механизма долевого финансирования работ различными ведомствами (из бюджетов этих ведомств), а также распределением прав собственности на полученные результаты. Непроработанность финансово-экономических аспектов межведомственной координации затрудняет и организационную координацию программ. Выходом из этого положения, по нашему мнению, может стать разработка механизмов коммерциализации результатов, получаемых в рамках выполнения тех или иных программ.
С учетом вышеизложенного, для преодоления ведомственных барьеров в интересах более глубокой скоординированности программ и планов, выполняемых за государственный счет, а также повышения эффективности использования средств из бюджетных источников всех уровней необходимо создать иерархический механизм взаимоувязки программных мероприятий:
предусмотренных программами федерального значения, направленных на повышение научно-технического потенциала страны в целом или отдельных отраслей промышленности и принятых к финансированию непосредственно из федерального бюджета;
предусмотренных программами отраслевого значения, выполняемых в рамках бюджетов отраслей промышленности;
регионального значения, что позволяет привлечь средства региональных бюджетов для научно-технического развития страны.
По нашему мнению, решение основной проблемы взаимоувязки программ различной целевой направленности должно сводиться к поиску пересечения целей, лежащих в основе формирования каждой программы. Это обусловлено тем, что, как правило, формулировки программных целей, особенно научно-технического характера, слабо формализованы и имеют достаточно широкий спектр, что позволяет, при необходимости, их преломлять соответствующим образом. Поэтому многие из результатов, получаемые в процессе достижения программных целей, при определенной адаптации могут быть использованы для решения других задач, что позволяет коммерциализировать получаемые при этом результаты.
Степень пересечения программных целей может служить основой для оценок распределения затрат на выполнение совместных проектов (долевого финансирования), а также получаемых при этом результатов, в том числе экономических.
В то же время поиск такого рода пересечений должен быть максимально облегчен с тем, чтобы прежде чем приступить к разработке программы, можно было провести поиск аналогов. Эту задачу можно решить только на основе использования современных информационных технологий, прообразом применения которых можно считать организацию конкурсов на выполнение научно-исследовательских работ, когда информация об условиях конкурса помещается на официальные сайты федеральных органов исполнительной власти в Интернете и легко доступна заинтересованным юридическим и физическим лицам.
Проблему недостаточной межпрограммной корреляции особенно важно решить в отношении программ, выполнение которых будет способствовать снижению затрат на разработку образцов ВВТ, предусмотренных к созданию Государственной программой вооружения.
В настоящее время с целью концентрации ассигнований на более эффективное решение задач обороны и безопасности государства в число исполнителей основных НИР, предусмотренных ГПВ (в первую очередь, системно-аналитических работ, в которых производится ежегодное обобщение результатов исследований и разрабатываются предложения в Государственный оборонный заказ (ГОЗ) на последующие годы), включаются головные организации промышленности, привлекаемые к инвестиционным проектам по разделу `Уникальные технологии экспериментальной обработки и испытаний` в Федеральной целевой программе `Национальная технологическая база` и государственные научный центры Российской Федерации, участвующие в Федеральной целевой программе `Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники`.
Перечисленные проблемы не только снижают эффективность использованию бюджетных средств, но и не позволяют однозначно оценить общие объемы военных расходов в государстве, хотя такая проблема существует и не только в Российской Федерации.
http://nvolgatrade.ru/
