Миленина Н.С., аспирант кафедры конституционного и административного права УрАГС
К вопросу о разграничении понятий "государственный финансовый контроль" и "государственный финансовый надзор"
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N314 в основу организации федеральных органов исполнительной власти была положена так называемая функциональная модель. Согласно данной модели организационно-правовая форма конкретного федерального органа исполнительной власти определяется исходя из осуществляемых им функций.
Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти приобрела трехзвенную структуру: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство.
Особенностями федеральных органов исполнительной власти, имеющих статус федеральной службы, являются:
1) осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
2) запрет нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
3) запрет на формирование государственной политики в установленной сфере деятельности;
4) запрет на осуществление функций по управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности;
5) запрет на оказание государственных услуг в установленной сфере деятельности.
Таким образом, основу деятельности федеральной службы составляет осуществление контроля и надзора в определенной сфере государственного управления. В соответствии с п.2 Указа Президента N314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по контролю и надзору понимаются:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Вместе с тем, данное определение не раскрывает содержания ни контроля, ни надзора. Кроме того, ни в одном нормативно-правовом акте четкого понятия контроля и надзора не существует. Таким образом, можно констатировать тот факт, что на текущий момент остро стоит необходимость определиться с содержанием понятий "государственный контроль" и "государственный надзор", с критериями их разграничения.
Проблеме разграничения понятий "контроль" и "надзор" посвящено большое количество научных работ, тем не менее, теоретическая концепция разграничения контроля и надзора на текущий момент не разработана. Во многом указанная проблема связана с отсутствием единого подхода к определению контроля.
В общенаучном плане существует несколько подходов к определению контроля. Его исследуют как:
1) элемент государственного управления,
2) функцию управления,
3) функцию государственного органа,
4) элемент научного руководства всеми государственными и общественными делами,
5) неотъемлемую часть управления,
6) социальную функцию,
7) конечный пункт в процессе действия правового механизма,
8) одну из стадий управленческого цикла,
9) центральное звено системы государственного управления,
10) четвертую ветвь власти.
Существующие подходы не столько отражают стремление дать универсальное понятие контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых и т.д.
В правовой науке контроль рассматривается в узком и широком аспектах: как функция государственного управления или как специфическая деятельность государственных органов. Контроль пронизывает все сферы деятельности государственного управления, поскольку появляется в начале имманентно присущего управлению цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса. Выделяют несколько видов государственного контроля:
o судебный;
o финансовый;
o пограничный;
o таможенный.
На сущность контроля как функции государственного управления в правовой науке существует большое количество точек зрения. Так Д.Н. Бахрах отмечает, что контрольная функция по своему содержанию включает в себя два элемента:
1) наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности;
2) оценка деятельности с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций.
В.П. Беляев к указанным элементам добавляет третий - реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований. Выделенный В.П. Беляевым элемент имеет важное значение для реализации контроля как функции управления. Цель управления в различных сферах жизнедеятельности государства и общества сводится к достижению объектом управления посредством осуществления соответствующего воздействия на него субъектом управления состояния, соответствующего потребностям государства и общества. Вместе с тем, достичь такого состояния в рамках проведения контрольных мероприятий при исключительно описательном подходе невозможно. Для качественного изменения состояния системы необходимо не только выявлять сбои или неточности в функционировании, но и предпринимать меры по их пресечению и устранению.
М. Конин сводит контроль лишь к проверке законности действий подконтрольных субъектов. Однако большинство исследователей единодушны в том, что именно проверка соблюдения правовых норм является основным критерием разграничения понятий "контроль" и "надзор".
В правовой науке надзор рассматривается не как отдельный вид деятельности, а как форма, вид контроля. Д.Н. Бахрах выделяет три типа надзора:
o судебный,
o прокурорский,
o административный.
Учитывая, что надзор является ограниченным, суженным контролем, можно утверждать, что в рамках отдельного вида государственного контроля реализуется и соответствующий вид надзора. Иными словами, если существует судебный контроль, то в рамках него функционирует и судебный надзор, если реализуется финансовый контроль, то в качестве его суженного варианта существует и финансовый надзор. Вместе с тем, отдельные виды надзора могут реализовываться самостоятельно, т.е. без осуществления соответствующего контроля, например, - прокурорский надзор. Но в любом случае они являются одним из видов государственного контроля в целом.
Если контроль охватывает любые аспекты деятельности, включая проверку целесообразности ее осуществления, т.е. соответствие действий поставленным целям, то при надзоре речь идет о соблюдении формы: проверяются процедуры, порядок, правильность исполнения поручений. Таким образом, контроль и надзор отличаются по предмету: для контроля - это законность и целесообразность действий, для надзора - лишь законность. Данную позицию развивает Ю.А. Тихомиров, который отмечает, что при контроле определяется соответствие отдельных управленческих функций курсу управления в целом, тогда как при надзоре - выявлению подлежит соответствие отдельных управленческих действий тем задачам, целям, которые для объекта являются основополагающими, нарушение в их реализации может повлечь неустойчивое развитие организации, либо вообще прекращение ее деятельности.
Также для контроля свойственно наличие нормативно-функциональной зависимости субъекта и объекта контроля , иными словами контроль может осуществляться как в отношении подведомственных организаций, так и в отношении организаций, не находящихся в подчиненности у субъекта контроля. Надзор осуществляется только в рамках нормативной зависимости, т.е. объекты надзора не находятся в организационном подчинении субъекта надзора. Такую точку зрения разделяет Д.Х. Валеев, который в качестве основного отличия контроля от надзора выделяет тот факт, что надзор всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем.
Еще одним элементом, позволяющим отграничить контроль от надзора, являются их последствия. Так, в процессе контроля и по его итогам могут быть приняты меры различного характера: материально-технические, финансовые, организационные, дисциплинарные и административные. Тогда как в результате надзора применяются пресекающие меры, призванные пресечь совершающееся нарушение норм права, прекратить его, не допустить продолжения и расширения.
Итак, можно подвести итоги: контроль и надзор отличаются друг от друга:
1) предметом;
2) характером связей с объектом контроля / надзора;
3) юридическими последствиями.
В рамках науки финансового права существуют различные подходы к определению сущности такого вида государственного контроля как финансовый контроль. Так часть теоретиков, в основном зарубежных представителей, отмечает, что финансовый контроль является обязательной и неотъемлемой частью системы управления общественными финансами. Одним из представителей данного направления является Ирвин Дэвид, который указывает, что финансовый контроль - это часть единой системы управления, которая включает определение стратегических целей, планирование и прогноз, составление бюджета, регистрацию данных, сравнение хозяйственной деятельности с планом и осуществление контроля.
В рамках процессуального подхода исследователи обращают внимание на движение финансовых ресурсов практически во всех секторах экономики. В частности Н.Д. Погосян определяет финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности.
Через призму деятельности, направленной на выявление, предупреждение и пресечение нарушений в финансово-хозяйственной сфере подходят к определению финансового контроля Т.А. Башкатова, В.А. Бурцев, В.А. Двуреченских, В.М. Иванченко, А.Н. Козырин, С.Н. Рябухин и др. Так С.Н. Рябухин определяет финансовый контроль как объективно обусловленную деятельность человека, цель которой - оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве.
Учитывая тот факт, что государственный финансовый контроль является составной частью финансового контроля в целом, можно сформулировать следующее его определение: государственный финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных органов и уполномоченных государством лиц по выявлению законности и эффективности образования, распределения и использования денежных фондов государства в целях обеспечения правопорядка в сфере публичных финансов.
Что касается содержания понятия "финансовый надзор", то можно сказать, что в современной науке финансового права данная категория не получила должного исследования. Отдельные научные разработки имеются лишь в отношении одного из видов финансового надзора - банковского. Вместе с тем общепринятого определения банковского надзора также не разработано. Учитывая тот факт, что государственный финансовый надзор является видом, суженным вариантом государственного финансового контроля, можно предложить следующее его определение в рамках деятельностного подхода. Государственный финансовый надзор - это деятельность государственных органов и уполномоченных государством лиц по выявлению законности образования, распределения и использования денежных фондов государства в целях обеспечения правопорядка в сфере публичных финансов.
Учитывая предложенную выше позицию, что в рамках любого вида контроля осуществляется надзор, можно утверждать, что в ходе бюджетного контроля осуществляется бюджетный надзор, в ходе налогового контроля - налоговый надзор. Вместе с тем, отдельные направления государственного финансового контроля реализуются сугубо в форме надзора, применительно к ним не представляется возможным употреблять понятие "контроль". В частности, можно говорить о банковском, страховом, валютном надзоре как самостоятельных направлениях государственного финансового контроля.
Теоретические разработки в области разграничения понятий "государственный финансовый надзор" и "государственный финансовый контроль" имеют важное практическое значение, прежде всего, при определении правового статуса конкретных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление контрольных / надзорных полномочий в той или иной области. Благодаря данным разработкам возможно по другому сформулировать содержание функций "контроля" и "надзора", закрепленных в Указе Президента РФ N314. Изменения в Указ могут выглядеть следующим образом:
"Под функцией надзора понимается:
- деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти по выявлению законности функционирования органов государственной власти (и их должностных лиц), не находящихся в непосредственном подчинении с органом, уполномоченным на осуществление надзорных функций; органов местного самоуправления; юридических лиц и граждан. При этом под законным функционированием понимается исполнение указанными субъектами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти по выдаче разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти по регистрации актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Под функцией контроля понимается осуществление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, наряду с надзорной функцией, деятельности по оценке эффективности и целесообразности функционирования органов государственной власти, их должностных лиц, а также деятельности по оценке целесообразности функционирования юридических лиц. При этом под эффективным функционированием органа государственной власти понимается осуществление указанным субъектом деятельности в соответствии с принципами экономичности, продуктивности и результативности."
Отметим, что мы умышленно из объектов контроля "изъяли" граждан и органы местного самоуправления. По отношению к данным объектам возможно осуществление лишь надзора, т.е. возможно исследовать их деятельность только с точки зрения соблюдения действующего законодательства. Вопросы эффективности и целесообразности их деятельности находятся вне компетенции федеральных органов исполнительной власти. Более того, при осуществлении контроля за юридическими лицами уполномоченный федеральный орган исполнительной власти не вправе оценивать эффективность их функционирования, здесь возможно исследование лишь вопросов целесообразности деятельности юридического лица и его должностных лиц. В частности, Федеральная налоговая служба при выездной налоговой проверке выявляет не только факты функционирования организации в соответствии с законодательством о налогах и сборах, но также оценивает целесообразность применения налогоплательщиком той или иной схемы оптимизации налогообложения и т.п.
Исходя из предложенного понимания функции контроля и функции надзора можно сделать вывод, что из федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного финансового контроля контрольными органами являются: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная налоговая служба; к сугубо надзорным органам относятся: Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная таможенная служба и Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Таким образом, государственный финансовый надзор с точки зрения его содержания можно разделить на:
o банковский;
o страховой;
o валютный;
o таможенный;
o надзор за легализацией доходов, полученных преступным путем.
Рассмотрим подробнее надзор за легализацией доходов, полученных преступным путем. Федеральная служба по финансовому мониторингу является органом государственного финансового надзора, уполномоченным в соответствии с Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" осуществлять меры по противодействию отмыванию "грязных" денег, а также обязательный надзор операций с денежными средствами и иным имуществом и сделок с недвижимым имуществом. Необходимо отметить тот факт, что надзорные функции в данной сфере также осуществляют:
o Банк России - за кредитными организациями;
o Федеральная служба по финансовым рынкам - за профессиональными участниками рынка ценных бумаг и организациями, осуществляющими управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами;
o Федеральная служба страхового надзора - за страховыми организациями;
o Федеральная служба по надзору в сфере связи - за организациями федеральной почтовой связи;
o Пробирная палата России - за организациями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий.
Росфинмониторинг осуществляет надзорную деятельность за организациями, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы. К таким организациям относятся:
o лизинговые компании;
o ломбарды;
o организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и (или) проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме;
o организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;
o организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества.
Таким образом, Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет надзорную деятельность по отношению к организациям, не находящимися с ней в отношениях организационного подчинения, что, в свою очередь, соответствует первому критерию разграничения понятий "контроль" и "надзор".
В качестве одной из основных функций Росфинмониторинга можно назвать осуществление контроля и
надзор за юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Законодатель делает акцент на том, что данная служба выявляет лишь законность действий юридических и физических лиц. Остальные функции, закрепленные в Постановлении Правительства от 07.04.2004 N186, позволяют говорить о том, что Федеральная служба по финансовому мониторингу является органом по сбору и анализу "подозрительной" информации с признаками легализации преступных доходов, а также играет роль посредника в системе взаимодействия финансовых учреждений и правоохранительных органов. Таким образом, деятельность данной службы соответствует второму критерию разграничения понятий "контроль" и "надзор".
Вместе с тем, службой и ее территориальными управлениями очень активно проводятся камеральные проверки, по результатам которых в случае выявления фактов нарушения антилегализационного законодательства предпринимается ряд мер, среди которых можно выделить:
1) передачу материалов в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
2) обращение в органы финансового контроля для применения к подотчетным организациям различных мер воздействия;
3) приостановление операций с денежными средствами и иным имуществом;
4) привлечение нарушителей к административной ответственности.
Таким образом, данные меры обладают пресекательным характером, и цель их применения заключается, прежде всего, в пресечении совершаемого нарушения норм права, что в
целом соответствует третьему критерию разграничения понятий "контроль" и "надзор".
Резюмируя все выше изложенное, можно сказать, что Федеральная служба по финансовому мониторингу является органом государственного финансового надзора, т.к. ее деятельность осуществляется в целях выявления фактов соответствия / несоответствия действий физических и юридических лиц, не находящихся с ней в отношениях организационной подчиненности, антилегализационному законодательству. Меры же, применяемые ею по итогам поверки, носят исключительно пресекательный характер.
В настоящей статье предложен лишь вариант соотношения понятий "государственный финансовый контроль" и "государственный финансовый надзор", который, как представляется, сможет способствовать развитию дискуссии на данную тему. Вместе с тем неразработанность категориального аппарата науки финансового права, отсутствие четкой позиции законодателя по данному вопросу существенно осложняют практическую деятельность субъектов государственного финансового контроля и государственного финансового надзора.
http://www.allrus.info/
