Шарифов М.Ш. - к.филос.н., юрисконсульт ГосНИП "Расчет"
Понятия "федерализм" и "федеративное устройство" ("федерация") употребляются в качестве синонимов. Однако данные понятия соотносятся как общее и честное. Федерализм - гораздо более широкое и емкое понятие. Смысловая нагрузка понятия "федерализм" не ограничивается только измерением государственной сферы, а охватывает всю общественную систему целиком: "федерализм... может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма".
Федерализм выступает как исходное, базовое и принципиальное понятие, а федерация - как одно из его основных значимых проявлений. Федерализм предоставляет возможность преодоления концептуальных ограничений классической теории суверенитета. Методологической базой теории федерализма является теория общественного договора. Слово "федерализм" происходит этимологически от латинского "foedus", что означает "союз, альянс, договор". Некоторые исследователи связывают зарождение теории федерализма с влиянием теории ковенанта, основы которой были заложены в XVI столетия Генрихом Буллингером. В настоящее время теория ковенанта активно разрабатывается Винсентом Остромом и Даниэлом Элазаром. Концепция ковенантного федерализма представляет собой набор нормативных принципов, которые связывают партнеров моральным обязательством/контрактом или соглашением, основанным на доверии. В основе идеи федерализма лежит идея о договорных отношениях, отражающих компромисс и согласование интересов частного с целым.
Децентрализация государственной власти может осуществляться не только в направлении передачи полномочий по реализации государственной власти институтам гражданского общества, но и в направлении федерализации системы реализации публичной и государственной власти. Федерализация обусловлена потребностью в "небольших самоуправляющихся территориальных образованиях, более адаптивных к потребностям гибких производств и технологий, более ответственных за индивидов, более способных защитить и легитимировать групповые привязанности, религиозные, этнические, культурные, социальные и иные традиции".
Федерализм - это идеология самоуправляющегося общества, альтернатива любой централизованной властной иерархии, любой бюрократической системы. Свое воплощение федерализм находит не только в государственных, но и в общественных институтах: профсоюзах, корпорациях, общественных движениях и организациях и т.д.
Как форма системы многоуровневого управления федерализм предполагает наличие различных центров публичной и государственной власти. Федерализм - предполагает децентрализацию публичной и государственной власти по вертикали, причем без потери управляемости и контроля со стороны центра. "Федерализм как структурный принцип основан на равновесии между самоуправлением и совместным управлением, которое устанавливается и защищается конституционно. Все действия федерального правительства и особенно федеральные законодательные акты должны основываться на уважении к этому равновесию, чтобы реализовать конституционные полномочия".
Федерализм сочетает в себе как интеграционные функции, так и функции децентрализации. Функции централизации направлены на обеспечение целостности и стабильности многосоставного общества, интеграции его структурных элементов в различных сферах общественной жизни. Функции децентрализации выражаются в оптимизации государственного управления, обеспечении законодательного права субъектов, минимизации или нейтрализации сепаратистских тенденций, снижении степени интенсивности или урегулировании социальных конфликтов, обеспечении права субъектов на национально-культурную автономию, политической социализации населения региона.
Децентрализация власти - обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рассматриваемое понятие. По выражению Д. Элейзера, "партнерство - ключевой аспект федерализма. Оно подразумевает распределение реальной власти между несколькими центрами, которые должны договорным путем вырабатывать механизмы взаимодействия друг с другом для достижения общих целей".
Взаимодействие этих центров предполагает реализацию на федеративном уровне сдержек и противовесов по горизонтали (между ветвями государственной власти) и по вертикали (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации). "Федерализм - это концепция, подчеркивающая организацию территории, населенной сообществами разных культур, которые живут вместе внутри институциональной системы, которая обеспечивает нерушимость территории и в то же время гарантирует сохранение граждан, обитающих на этой территории. Соответствующее функционирование такого единства подразумевает разделение полномочий между наднациональным и региональным, национальным и местным институциональными уровнями. Это означает большую дееспособность и гарантию, что принятые решения соблюдают местную специфику.
Федерализм - это не только удел государств с федеративным устройством. Кроме федеративных государств существуют государства с федеративным разделением, как, например, регионалистские государства, ассоциированные государства, кондоминиумы и наднациональные сообщества государств (Европейский союз). В последнее время в литературе встречается специальный термин - "регионалистское государство", используемый для обозначения децентрализованных унитарных государств, территория которых целиком состоит из автономных образований (например, Италия, Испания и Великобритания). Статья 5 Конституции Итальянской Республики от 1947 года: "Республика, единая и неделимая, признает местные автономию и содействует их развитию; осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах; приводит принципы и методы своего законодательства в соответствие с требованиями автономии и децентрализации". Статья 143 Конституции Испании от 27 декабря 1978 года предусматривает механизм реализации инициативы по предоставлению автономии отдельным регионам страны. Создание в Великобритании Шотландского парламента и Ассамблеи Уэльса стало значимым событием в федерализации страны. Для Шотландии предусмотрена столь широкая система выборного местного самоуправления, что "это позволяет сегодня говорить о Великобритании чуть ли как не о федерации".
Одним из важнейших принципов федерализма является принцип субсидиарности, суть которого состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведение федерального центра включаются только полномочия, которые оно может выполнить лучше, чем нижние субъекты федерации.
Принцип субсидиарности предполагает, что федерализм как форма многоуровневого управления предотвратит "деспотии большинства". И. Духачек подчеркивает, что федерализм - это "территориальное выражение внутреннего кредо демократии". Специфика федерализма - это консенсус при установлении федеральной власти.
Вместе с тем принцип субсидиарности нельзя понимать как основание для расчленения суверенитета. Трудно не согласиться с А. Федорященко, подчеркнувшего, что "правильной будет позиция тех российских и зарубежных ученых, кто считает, что государственный суверенитет не может быть разделенным, разграничению подлежат предметы ведения федерации и ее составных частей, а также полномочия, связанные с реализацией соответствующих компетенций". Признание за субъектами федерации частичного внутреннего суверенитета, при полном отрицании внешнего суверенитета - на наш взгляд необоснованно.
М.В. Глигич-Золотарева формулирует собственное определение федерации как "конституционно закрепленной формы государственного устройства, подразумевающей формирование государства из территорий его членов, обладающих особым статусом и набором прав, собственной правовой системой, возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на федеральном уровне". В теории конституционного права выработана система признаков, характеризующих федеративное устройство. Однако наиболее существенным различием является политическая и правовая возможность участия регионов в принятии и реализации общегосударственных вопросов. Федерализм предполагает "равновесие федеральной и местных властей, при котором федерированные части сохраняют особое, своеобразное самостоятельное участие в правительственной организации общефедерального суверенитета". Это предполагает, что в федеративном государстве, в отличие от унитарного государства, существует двойственность источника выработки государственной воли: "Главным признаком как федеративного государства, так и субъекта федерации является наличие у субъекта федерации права образовывать (формировать) общефедеральную волю (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично). Посредством реализации данного права субъекты федерации принимают участие в особого рода правоотношениях, именуемых федеративными. В унитарном государстве независимо от объема прав, предоставленным территориальным образованиям, и степени их самостоятельности в решении вопросов местной жизни федеративные правоотношения невозможны в принципе".
В федеративном государстве "общая воля" вырабатывается как бы из двойного источника: из сочетания волеизъявления всех граждан, с одной стороны, и субъектов федерации - с другой. Субъекты инкорпорированы в исполнительную и законодательную федеральную власть: "Главной чертой федеративного государства является инкорпорирование региональных единиц в центральное правительство для решения ряда вопросов законодательной и исполнительной власти". Главным признаком субъекта федерации, по которому можно провести отграничение субъекта федерации от законодательной автономии, является "участие местной власти в образовании общей власти". Это позволяет говорить о наличии у субъекта федерации "особых прав во взаимоотношениях с федерацией", которые в совокупности и формируют его правовой статус как субъекта государственной власти. Признание у субъекта федерации полноты "государственной власти, не означает умаления или разделения суверенитета РФ, а является необходимым признаком федеративного государства и федеративной организации государственной власти". Институциональная самостоятельность частей федерации как субъектов государственной власти является необходимым признаком федеративного устройства. В "Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 26 июня 2007 года (утвержден Федеральным законом от 24.07.2007 N 199-ФЗ), отмечается, что Республика Татарстан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 2 "Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 26 июня 2007 год). Принципиальным является использование в скобках термина "государство" после словосочетания "Республика Татарстан" (пункт 1 статьи 2 Договора), а также признание наличия у субъекта федерации государственной власти (статья 1 Договора).
Государственный характер власти субъектов федерации "нельзя понимать как предоставление им неограниченной власти и тем более как право на полную независимость". Признание государственной власти за субъектом федерации означает, что "в субъекте Российской Федерации есть основные атрибуты, которые характеризуют государство, кроме суверенитета и индивидуального гражданства, а именно система высших органов власти и система законодательства".
Суверенность субъекта федерации отвергнута даже в Соединенных Штатах (решение Верховного Суда США по делу Чизхолм против Джорджии), где субъекты федерации обладают широкими полномочиями при формировании общефедеральной государственной воли: "Для целей Союза, - констатировал судья Вильсон, - Джорджия не является суверенным государством". Как заявлял еще в 1793 г. судья Вильсон в одном из решений Верховного Суда, "для конституции Соединенных Штатов термин суверенитет совершенно неизвестен".
Заключение вышеназванного договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан требует пересмотра устоявшегося в российской конституционно-правовой доктрине мнения, что власть субъекта федерации - это не государственная власть. Фактически договор на федеральном уровне повторил вывод Конституционного Суда Республики Татарстан, сформулированный в постановлении по делу о толковании положения части первой статьи 1 Конституции Республики Татарстан от 7 февраля 2003 года N 8. Конституционный Суд Республики Татарстан считает, что "суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан". При этом неотъемлемость Конституционным Судом Республики Татарстан понимается как качественное состояние Республики Татарстан, "в силу чего обладаемая Республикой Татарстан вся полнота государственной власти не может быть уменьшена или ограничена путем изъятия или перераспределения принадлежащих Республике Татарстан ее исключительных полномочий по предметам ведения Республики Татарстан и полномочий Республики Татарстан по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан каким-либо иным способом, кроме как изменением конституционно-правового статуса Республики Татарстан и в порядке, установленном Конституцией Республики Татарстан и Конституцией Российской Федерации".
Государственный характер власти органов субъекта Федерации отражен во многих нормативных актах различного уровня. Например, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", постановление Правительства Российской Федерации от 08.12.2008 N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".
В преамбуле Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодатель отмечает, что субъекты Российской Федерации самостоятельны в установлении системы законодательных (представительных) и исполнительных органов именно государственной власти.
В пункте 1 Правил заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2008 N 924, Правительство Российской Федерации устанавливает: "Правила определяют порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".
Использование в договоре от 2007 года термина "государство" после слов "Республика Татарстан" лишает доказательственной базы исследователей, которые утверждают, что определение республики как государства в Конституции Российской Федерации "представляет собой допущенный в свое время дефект, который должен быть ликвидирован в целях снижения асимметричности российской федеративной модели".
Полномочия и правовой статус субъектов федерации не могут быть изменены федеральными органами в одностороннем порядке, так как согласно идее федерализма, субъекты задуманы как исконные хранители полномочий, легших в основу полномочий федерации.
Часть 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации гласит: "Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". Конституционный Суд РФ подчеркнул, что изменение статуса субъекта Федерации не может приравниваться к изменению его наименования.
Двойственность формирования суверенной воли находит свое практическое воплощение в двухпалатной системе законодательного органа, когда нижняя палата отражает волю всего народа федерации, а верхняя палата -
волю субъектов федерации.
Учитывая особую значимость верхней палаты в вопросах обеспечения интересов региона, отмена ценза оседлости, озвученная в послании Президента Российской Федерации Д.А, Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года в качестве планируемой меры реформирования федеральных отношений, должна предполагать параллельное проведение реформы, направленной на усиление роли Совета Федерации как органа, аккумулирующего региональные интересы.
Обеспечение двойственности источника формирования суверенной воли предполагает наличие институциональных механизмов предотвращения игнорирования большинством (федерацией) мнения субъекта федерации. Например, в Соединенных Штатах к таким механизмам относятся:
- выделение каждому штату независимо от его величины двух мест в Сенате;
- непрямые выборы президента США коллегией выборщиков, в которой все голоса одного штата достаются лидирующему кандидату, а все голоса, поданные за его противника, пропадают;
- механизм внесения изменений и принятия поправки к Конституции США требует согласия трех четвертей законодательных органов штатов.
Исторические корни зарождения этих механизмов восходят к мерам по обеспечению своих интересов между рабовладельческими и нерабовладельческими штатами на заре становления американской государственности.
Российская правоприменительная практика свидетельствует о недостаточной эффективности взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов, что подчеркивается
в проекте Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации, разработанного Министерством регионального развития Российской Федерации. Не оптимизирована сама структура территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, что было подчеркнуто в послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному собранию от 5 ноября 2008 года.
Министерство регионального развития Российской Федерации пришло к выводу, что "достижение в долгосрочном периоде
целей региональной политики на пути к формированию эффективного и компактного государства в значительной мере определяется безотлагательным завершением процесса разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и организации их эффективного исполнения.
Прежде всего, необходимо децентрализовать исполнение полномочий Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, передав его исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и одновременно сократив количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". Однако действенные меры в этом направлении не реализованы в полной мере.
http://www.allrus.info/
