Капицын В.М.
д.полит.н., профессор ИППК МГУ
В тексте Конституции Российской Федерации и особенно в толкованиях Конституционного Суда РФ нашел широкое отражение пространственно-территориальный аспект. Жизнь часто диктует перевод территориальных вопросов в правовую плоскость, что, однако, далеко не просто в связи с гуманитарным и политическим преломлением территориальной организации общества.
Значение пространственно-территориальной основы передается в различных смыслах, но все эти смыслы логически выводимы из понятия государства как сочетания основных и производных признаков. Еще Аристотель в свое время прозорливо усмотрел телеологичность государственности, направляющей деятельность семей, селений, городов к некоей комплексной целостности. Иоанн Солсберийский увидел эту целостность в соединении образа правителя, территории и подданных. Признаки государства в своем происхождении неизбежно берут начало из территориальной привязанности людей и сообществ, отраженной в ментальной укоренённости жизни конкретных людей. Но государство преобразует эти привязанности с помощью общей идеи, символических комплексов, национальных интересов, политики, что концентрированно выражено в Конституции.
В Конституции РФ многократно упоминается в соответствующих конституционно-правовых коннотациях "территория", "своя земли", "земля и природные ресурсы", "место жительства", "целостность и неприкосновенность территории", "государственная целостность", "состав Российской Федерации", "единство экономического пространства", "территориальные органы" и т.д. Выражением территориального вопроса стало не свободное от противоречий закрепление принципов и норм организации и функционирования местного самоуправления, породившее немало юридических коллизий. Установление территориальной основы местного самоуправления тесно связано с основами конституционного строя . В связи с этим появилось, например, понятие "территориального предела местного самоуправления", который по своему содержанию заключается не в техническом установлении границ муниципальных образований, а в создании каркасообразующей системы, от которой зависят финансово-экономическая, правовая, компетенционно-функциональная основы.
Проблематика местного самоуправления - один из маркеров, показывающих, что конституционное право России становится более чутким к сигналам со стороны общества, его жизненных сфер, а также к разработкам гуманитарных наук. Помимо сильного влияния административного права, конституционное право испытывает воздействие также междисциплинарной территориально-антропологической проблематики. На стыке многих дисциплин при разработке проблем территориальности привлекаются ресурсы теории идентификации, коммуникации, синергетики, таких наук, как политология, социология, география, конституционное, муниципальное, земельное, бюджетное, инвестиционное право. На междисциплинарных "стыках" институционализируются юридическая антропология, юридическая и гуманитарная география.
Интересна в этом смысле социологическая теория структурации Э. Гидденса. Он показывает, что любой институциональный образец существует локально, в рутинизированном контексте, т.е. ограничен физическими и символическими границами, а также временным отрезком, в течение которого этот локус является вместилищем взаимодействия и соответствующими способами соединяет это пространство с другими локальностями. Социальные действия повторяются в одном и том же месте, а место соответственно определяет локальные требования к действию. Важной характеристикой определенной локальности является та степень, с какой она принуждает социального субъекта (актора) поддерживать присутствие в локальности, в том числе и публичное присутствие. Локальность порождает особый локальный контекст, который интерпретируется обыденным сознанием . Но этот контекст встроен в контекст государственный (нечто подобное аристотелевскому телеологизму). И такая встроенность поддерживается и "сверху" и "снизу" традициями, законами, обычаями, практикой, становится характеристикой локальности. В США с 1868 г. действует правило Диллона, согласно которому муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают свои права и полномочия из легислатур штатов. Это вынуждает муниципалитеты учитывать в своих действиях интересы штатов, что оптимизирует взаимодействия разных уровней.
Такое понимание территориальности как реципрокной локальности (открытой разным иерархическим уровням взаимодействия) важно для характеристики местного самоуправления, применимо также для модернистской и постмодернистской ситуации, в том числе и для крупного города, который в условиях глобализации в более значительной степени "тяготится" территориальной локальностью, по сравнению с другими поселениями. В современных исследованиях не представлено убедительных доказательств даже в отношении глобализированного города, что он оторвался от места, хотя можно согласиться с тезисом М. Кастельса о том, что "пространство потоков" в городах расходится с "пространством места". Так Э. Амин и Н. Трифт полагают, что городское пространство является местом соединения глобального и "виртуального", локального и "реального", т.е. сами по себе локальные или глобальные феномены существовать не могут, но объединяются они именно в городе. Города сами по себе не являются агентами экономической системы: они - локус, где глобальная хозяйственная система реализуется в пространстве и где хозяйственные агенты сталкиваются и взаимодействуют между собой .
Э. Гидденс отмечает, что в контексте местной локальности происходят взаимодействия, используются правила и ресурсы; в рутинизированном контексте локальности социальные субъекты рефлексивно отслеживают и интерпретируют свои действия и действия других. Локальности, таким образом, существуют только благодаря их непрерывному структурированию в течение времени. Именно на локальном уровне социальные субъекты становятся взаимозависимы, т.е. интегрируются. Э. Гидденс различает социальную и системную интеграцию: обеспечиваемую непосредственным взаимодействием (соприсутствие в определенном месте) и связанную с взаимодействием в расширенных пространственных рамках.
Такое понимание локальности и социального института, норм и правил объясняют возникновение такого вида прав как территориальные права, которые можно относить к основным . Они выражают содержание отношений, начиная владением участком земли, пространством двора (квартала), общинным самоуправлением и кончая разграничением полномочий на региональном, общенациональном (государственном) уровнях, представлением суверенитета в глобальном пространстве. Территориальные права влияют на статус субъектов (граждан, общин, объединений, государств). Это говорит в пользу того, что они приобретают характер основных, а затем и конституционных прав. Во многих государствах территориальные права как показатель и элемент устойчивого развития находятся в центре внимания.
Исток формирования территориальных прав - территориальная групповая идентификация, первоначально выраженная в "инстинкте территориальности" (освоения пространства и защиты в знаковых формах). Важнейший пространственный архетип территориальных притязаний - граница. Для понимания пространственных архетипов важным является описание Э. Гидденсом "sense of trust" - чувства доверия - совокупности бессознательных процессов, происходящего из способности уменьшать тревожность и позволяющего снижать неопределенность. Обеспечивается определенный уровень безопасности, поддерживаемый рутинизацией взаимодействий с другими. Рутинизация - обеспечение устойчивости неких образцов поведения во времени, их регулярности, стабильности и предсказуемости. Для характеристики такой стабильности применим тезис о значении локальной идентичности местного самоуправления.
Само понятие "социальное пространство" можно понять через рутинизацию как социализацию территории, где разворачивается социальная практика. Образы места (территории) концентрировались в ментальных матрицах как первичных регуляторах, отражались в речевых практиках, символах, институционализировались через обычаи, соглашения по мере закрепления территорий, разрешения земельных споров, примирений соседей. Первые образцы общественного (примирительного) права возникали при разрешении территориальных споров племен. Пространственные архетипы (образы, схемы, "карты") строятся с помощью дихотомий "свой - чужой", "открытость - закрытость", "безопасность - опасность", "зависимость - автономия" и воплощаются в нормах, стандартах, программах и т.д. . Возникают практики, приобретающие политико-правовой характер, начиная с межевания полей, протестов против точечных застроек, территориального общественного самоуправления и кончая оформлением государственного суверенитета, границ, права на самоопределение, международными территориальными спорами.
Территориальные права живут в нормативном контексте жизненных сфер, самоорганизации локальных систем, базирующихся на территории. Последняя из природной среды превращается в жизненную сферу. Территориальные отношения вплетаются в систему жизненных сфер сообщества, приобретают правовой характер, оформляются в виде самостоятельной жизненной сферы. Мы рассматриваем территориальную сферу и как базовую для всех других, и как рядоположенную с другими жизненными сферами: естественно-антропологической (телесность: здоровье, демография, семья, быт), духовно-культурной (духовность: язык, конфессия, образование), агентно-профессиональной (агентность: промыслы, местное предпринимательство). В этих сферах распределяются ресурсы; претендуя на них и обретая их по правилам, субъекты "заслуживают" социальный статус.
Все жизненные сферы формируются как правовые пространства по мере освоения территорий, разрешения территориальных (земельных, жилищных) споров. Анализ территориальных прав предполагает выделение сначала "горизонтальных" (онтологических) оснований реализуемости человеческого капитала. Освоение и сохранение территории (места) поддерживает социальный статус человека в повседневности. Он выступает как: а) автохтон (или аллохтон, старающийся натурализоваться); б) житель, поддерживающий локус (семьянин, сосед, член местного сообщества), творящий социальную среду общения и взаимопомощи; в) духовно культурное существо, сохраняющее культурные (субкультурные) нормы на данной территории и в данном сообществе; г) агент, способный к упорядоченному обмену результатами труда на данной территории и вне ее, участвующий в гражданском обороте, в том числе, обороте земли.
Проявление территориальности в названных сферах и статусе человека дает возможность выделить основания территориальных прав, объединяемых по онтологической привязке к месту (локусу), но разграничиваемых по реализуемому и охраняемому жизнесферному интересу и специфике функций. Тогда выделяются территориально-функциональные аспекты различных прав, например, экологических и земельных (отношению к природе и земле как месту обитания, в том числе коллективных прав местных жителей и мигрантов), жилищных и демографических (воспроизводство территориального сообщества, семьи, рода, этноса), духовных (местная субкультура, духовная самобытность, доминирующая в данной местности конфессия), агентно-владетельных (в том числе, по отношению к недвижимому имуществу) и агентно-профессиональных (местное производство). Такая дифференциация пространств сообществ в поселениях может объяснять и формирование сетей, например в современных городах.
Если же брать "вертикальный" срез, то находится дополнительное основание классификации территориальных прав, придающее им институциональный характер и объясняющее их эволюцию в направлении прав конституционных. А именно такие основания, как связи индивидуальных, местных (региональных), государственных и глобальных интересов, причастности к представительству в системе легитимации власти. Тогда выделяется (по мере ослабления привязки к локусу) территориальный аспект прав участия и представительства: а) членов соседских сообществ, например в ТОС, ТСЖ; б) жителей муниципальных образований - в представительном местном самоуправлении, управлении регионом; в) избирателей и граждан государства - в формировании составов центральных (федеральных) органов государственной власти; г) представителей прав территорий - в международных отношениях.
Какое же место территориальные права занимают в ряду других прав человека? Территориальные права трудно вписываются в ставшее стандартным представление об "общепризнанных правах человека". Сама специфика территорий (локусов) предполагает некоторую самобытную реализацию прав на данной территории. Это имеет под собой как антропологическую, так и пространственную подоплеку, что отмечается, в частности специалистами по урбанизации. Поэтому определение их места в системе прав человека требует других оснований, нежели это принято в международной классификации.
Таковыми являются, во-первых, "горизонтальное" основание, развертывающееся в жизнесферных локальностях, а во-вторых, "вертикальное" основание, выраженное в соотношении индивидуальных, коллективных, государственных, глобальных интересов и соответствующих механизмах реализации, охраны, защиты прав. По "горизонтальному" основанию территориальные права составляют а) самостоятельный вид ("собственно территориальные"), стоящий в одном ряду с б) естественно-антропологическими, в) духовно-культурными, г) агентно-профессиональными правами. По "вертикальному" основанию их можно характеризовать как права территориального участия в управлении территорией и представительстве, механизме реализации, охраны и защиты. Это своего рода виды конституционно-правовой субъектности, проявленной в индивидуальном, муниципальном, (региональном), федеральном и даже глобальном исполнении.
Что самое важное в "вертикальном" основании, так это то, что из его связей вырабатывается на всех уровнях и во всех жизненных сферах институционализированное доверие между жителями, местной властью, гражданами и государственной властью на региональном и федеральном уровнях, а также на глобальном уровне при международном межмуниципальном сотрудничестве. Благодаря этому поддерживается институционализированное доверие на территориях и в государстве, а следовательно, обеспечивается целостность, стабильность, толерантность, и в то же время эффективность политики. А, отталкиваясь от доверия, мы выходим на проблему конструирования территориальной справедливости.
Территориальные права в силу их серьезного влияния на реализации, охрану и защиту других жизнесферных (повседневных, онтологических) прав, на характер и сбалансированность субъектности, институционализацию доверия занимают важное место при конструировании социальной, в том числе территориальной, справедливости. Так материальные ресурсы и научно-технические достижения сами по себе далеко не всегда способны гармонично развивать территорию. Последнее зависит от сочетания "горизонтальных" и "вертикальных" оснований, сбалансированности субъектности при реализации территориальных и других прав. Расхождение разных горизонтальных и вертикальных проявлений территориальных прав и территориальной организации вызывает острые противоречия и трудности развития территорий . Поэтому все более актуальными становятся проблемы оптимизации федеративного устройства, пространственно-территориальной организации, решения вопросов местного значения, типов и форм муниципальных образований, территориального общественного самоуправления.
Организация сообществ с учетом территориальной справедливости включает в себя согласование местных норм, предполагающих местные (региональные) стимулы развития (неравенства) и коллективные механизмов выравнивания и консолидации ресурсов (бюджетов) с общей организацией государства, государственного бюджета. Балансируя интересы разных уровней, их комбинации и коллизии, территории сохраняют локальность и одновременно преодолевают ее, воспроизводят этнические, региональные, национально-государственные, международные сообщества с системами неравенств и механизмами их нейтрализации приближаются к тем или иным социальным стандартам.
Территориальность порождала осознание определенных прав владения, пользования, распределения, механизмов охраны, также как и механизмов дифференциации и интеграции ("я - мы"), сравнения ("свой - чужой", "мы - они") и конкуренции разных территорий. Социализированная территориальность обусловливала призывы к территориальной справедливости, стимулировала наступательные и оборонительные идентичности, сплоченность и разобщенность. Но, чтобы наметить некоторые подходы к представлению, а возможно, и измерению территориальной справедливости и территориальных прав, рассмотрим, прежде всего, механизмы самоорганизации и территориальной самоидентификации. Это тем более актуально, что понятие социальной справедливости вернулось в 2000-х годах в политико-правовой лексикон.
Территориальная справедливость выступает как одна из сторон дистрибутивной (распределительной) справедливости, указывает на порождаемые территориальной организацией социальные различия и влияет на социальное пространство таким образом, чтобы снизить негативные и усилить позитивные последствия территориальных различий при реализации, охране и защите территориальных прав.
Асимметрия в реализации территориальных прав означает, с одной стороны, серьезное расхождение в онтологических параметрах развития территориальных поселений и регионов, расселения, развития культуры, агентно-профессиональной структуры, а, с другой, дефект институционально-организационных механизмов, интегрирующих индивидуальные, коллективные, национально-государственные интересы людей, организаций, поселений.
Совершенствование территориальной организации общества требует изменения отношения к местному локусу. Без активизации локального местного уровня невозможно дальнейшее становление гражданского общества в России. Есть некоторые успехи, например, в Саратове заслуживает внимание опыт ассоциации самоуправляемых территорий . Но практика отношений самодеятельных сообществ, социальных сетей на местах показывает сохранение острых противоречий поселений, отраслевых ведомств, администраций. Тем не менее, есть возможности снижения асимметрии территориальных прав и совершенствования территориальной организации российского общества.
В финансово-правовом аспекте - унификация некоторых правовых режимов и стандартов с одновременным построением механизмов учета особенностей районов, введение социальных стандартов государственных и муниципальных услуг, стимулов для органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления к осуществлению приоритетных социально-экономических преобразований; ускорение создания системы федерального мониторинга социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, укрепление финансовой и налоговой самостоятельности регионов, создание механизма бюджетного выравнивания, упорядочение эффективности использования бюджетных средств, процедуры и критериев оценки эффективности и вытекающих из нее санкций, введение в бюджетные законы индикаторов результативности исполнения бюджетов с учетом генеральных схем пространственного размещения производительных сил, сводного прогноза социально-экономического и демографического развития регионов, разработка и принятие многоуровневых территориально-отраслевых программ, ориентированных на показатель развития человека.
В миграционном законодательстве - поправки, упорядочивающие систему стимулов для переезда соотечественников в Россию, учет трудовых иммигрантов, осваивающие регулирование идентификационных процессов, учет расширения действия космополитических идентичностей, распространение двойной и множественной идентичности, нивелирующих связи людей с территорией, ослабляющих локальную местную идентичность. Территориальная организация в России серьезно деформирована и в плане концентрации административного и производственного потенциала, что способствует "западному" дрейфу населения, а также запустению сельских регионов. Расположения в Сибири и на Дальнем Востоке определенных центров принятия решений, приближения или облегчения доступности людей к местам концентрации интеллектуального потенциала могла бы способствовать усилению локальной идентификации, ослаблению западного дрейфа и сохранению сельских поселений.
Необходимо совершенствование норм и применения Федерального закона N 131, т.к. он не учитывает всех особенностей территорий поселений, районов, округов: а) приграничных; б) северных, в том числе арктических, как правило, с большой пространственной протяженностью, неразвитостью коммуникаций, зависимостью от централизованного завоза; в) обособленных, труднодоступных, в том числе островных (на Курилах, в северных морях, на некоторых реках; г) горных; д) курортных; е) исторических; ж) территорий с морскими побережьями; з) таежных; и) территорий городов федерального значения, в том числе внутригородских; к) территорий с сильной доминантой градообразующих предприятий; л) ЗАТО; м) наукоградов; н) центров инновационного развития, территориально-производственных кластеров; о) особых экономических зон; п) территорий с сильными этнокультурными традициями. Этим особенности не заканчиваются. Думается, что необходимо при разработке законодательства учитывать и опыт экономического микрорайонирования, в частности выделения поясов непосредственного тяготения, которые обычно называют пригородной зоной, а также некоторых экономико-географических характеристик поселений.
В плане представительства с мест необходимо изменение практики назначения членов Совета Федерации, введение для ряда территорий определенного количества мест по выборам в Государственную Думу и региональные законодательные органы, в том числе по мажоритарной системе. Для подъема активности участия населения в представлении территориальных прав и улучшения территориальной организации необходимо формирование местных (городских, районных) общественных палат по квотно-куриальному принципу. Выборы в первую курию - от представителей национальных общин, автохтонов и мигрантов, имеющих вид на жительство; во вторую курию - от всех местных жителей (семей, дворов, домов, улиц, ТСЖ, ТСО), с учетом демографического состава; в третью курию - от местных работников культуры, образования, здравоохранения, социальных работников, попечительских советов школ и дошкольных учреждений; в четвертую - от работников местных предприятий, кустарей и представителей местного бизнеса и профсоюзов. Это помогло бы найти новый импульс для поддержания местных социальных сетей, создало бы площадки для институционализированного взаимодействия категорий населения и агентов для решения взаимовыгодных вопросов, например, коммунальщиков, строителей и жителей, педагогических коллективов и сообщества, производителей товаров и услуг и потребителей.
Локальное местное измерение конституционно-правовых отношений весьма перспективно, т.к. гуманитарная ткань социума воссоздается именно на локальном уровне, здесь начинаются процессы социальной интеграции и солидаризации, стабилизирующие общество. Опыт российских реформаторов показывает, что увлечение макроэкономическими характеристиками обрекает на неудачу любую социальную модернизацию, игнорирующую территориальную организацию общества, реальные жизненные сферы.
http://www.allrus.info/
