Административная реформа оказала неожиданное влияние на рыбную отрасль. Радикальное реформирование Госкомрыболовства привело к ступору в управлении. Главы рыбодобывающих регионов, пользуясь неразберихой наверху, пытаются вернуть контроль над доходами от "рыбалки". В этой суматохе у небольших и небогатых рыболовецких компаний появился шанс стать на ноги.
Для многострадальной рыбной отрасли 2004 год может стать поистине знаковым. И дело не только в смене названия и статуса "рыбного" ведомства (из самостоятельного комитета оно превратилось в подчиненное Минсельхозу Федеральное агентство по рыболовству). Даже успешная охота прокуратуры на традиционно "взяткоемких" "оборотней с неводами" из бывшего Госкомрыболовства с выходом на фигуру Михаила Касьянова не станет главным событием года.
Все гораздо проще: 2004 год стал первым годом применения новой схемы распределения квот на добычу рыбы и морепродуктов. На эксперимент наложилась реформа правительства. Эффект получился сногсшибательный.
Прерванный полет
Казалось бы, благополучное завершение в прошлом году трехлетней войны рыбаков с Минэкономразвития - прекращение "рыбных" аукционов, принятие новых правил распределения квот на вылов рыбы, введение новой системы налогообложения - давало надежду, что ситуация станет налаживаться. Или хотя бы стабилизируется. Ведь улов в 2003 году стал одним из самых низких за последние 12 лет (см. график).
Но тут случилась реформа правительства. Начавшийся с конца марта (после назначения Станислава Ильясова главой агентства по рыболовству) ступор в ведомстве немедленно отразился на положении дел в отрасли. Понятно, что не в лучшую сторону.
По мнению вице-президента Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров (ВАРПЭ) Юрия Кокорева, "очередная реорганизация фактически вызвала паралич власти". Небольшой пример: администрация Астраханской области обратилась в агентство по рыболовству с просьбой продлить сроки весенней путины осетровых до начала июля (лов в регионе официально разрешен до 25 мая). Добыча осетровых должна была начаться еще в начале марта, но распоряжение правительства о лове осетровых в области появилось только 17 мая, а приказ Станислава Ильясова о распределении осетровых квот для астраханских предприятий пришел в регион лишь в начале июня. Ясно, что в процессе производства бумаг осетров ловили без всяких разрешений.
Не добавила порядка и введенная с нынешнего года система распределения квот на вылов рыбы и биоресурсов. Вкратце она выглядит так: квоты (доли предприятий в общем допустимом улове) распределяются между предприятиями сроком на 5 лет на основе так называемого "исторического принципа" - данных об объеме вылова за три предыдущих года. Это касается компаний, которые работают в так называемой исключительной экономической зоне РФ (200-мильная зона вдоль побережья, основное место добычи - в 2003 году там выловили 72,8% от общего объема улова). В прибрежном рыболовстве (12-мильная зона вдоль побережья, около 10% от объема вылова) доли определяются на 5 лет органами власти субъектов Федерации, территории которых примыкают к морскому побережью.
У этой схемы есть очевидные достоинства: все решается на основе чистой математики, с минимальным участием чиновников. Но есть и минусы. Из более чем 700 компаний, подавших в конце 2003 года заявки на получение пятилетних квот, больше сотни не были допущены к лову - из-за нарушения правил и долгов перед бюджетом. Кроме того, прибыль, получаемая отраслью от реализации товарной продукции, на 97% сформирована несколькими десятками крупных предприятий. Тенденция к укрупнению очевидна.
В то же время, по мнению бывшего замглавы Госкомрыболовства Леонида Холода, "любое государство в определенный момент старается ограничить процесс укрупнения компаний и сохранить социально значимые предприятия". "Социально значимые" - это рыболовецкие колхозы, работающие в прибрежной зоне и в основном ориентированные на внутренний рынок. А как следствие - убыточные.
Кроме того, нынешняя система никак не решает проблемы, созданной в ходе аукционов, проводившихся с 2001 по 2003 год. По словам Юрия Кокорева, в ходе аукционов "традиционные рыбаки были массово отсечены из-за отсутствия денежных средств, поскольку аукцион - состязание денежных мешков". Нередко бывали случаи, когда конечная цена аукционных продаж превышала цену реализации продукции. Что автоматически толкало победителя на перелов - банальное браконьерство. Помимо этого, по оценке экспертов, на аукционах 2003 года до 50% квот куплено подставными российскими фирмами на средства зарубежных компаний. Улов сдается ими не в России - расцветают браконьерство, "серый" импорт и уклонение от налогов. "Исторический принцип" данную ситуацию консервирует. При этом существует мощное лобби в регионах, заинтересованное в том, чтобы перераспределить квоты в пользу "добросовестных" компаний, работающих на российский рынок. Однако механизма такого перераспределения в новой системе не предусмотрено.
Госкомрыболовство и МЭРТ пытались создать такой механизм, разрешив вторичную продажу квот, но дело застопорилось из-за реформы правительства: ведомство Грефа потеряло контроль над отраслью, а вновь созданное агентство по рыболовству не успело приступить к работе. Результат - отрасль в некотором роде консервируется и криминализуется (см. интервью с Леонидом Холодом). Новые игроки могут появиться только через несколько лет.
Историческая справедливость
Но уже в скором времени агентство по рыболовству намерено выйти из "замороженного" состояния. Как заявил один из его чиновников, "готовятся и в ближайшее время будут рассмотрены предложения о формировании вторичного рынка квот." В том числе рассматривается возможность их реализации через аукционы.
Во Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий вообще говорят о возможности более радикальных изменений правил игры. Вице-президент этой организации Юрий Кокорев сообщил, что при главе Федерального агентства по рыболовству Ильясове еще в апреле был создан Консультативный совет, в который входят как чиновники, так и представители рыболовецких организаций. Среди вопросов, рассматриваемых советом, - новой порядок распределения квот.
По словам Кокорева, готовятся предложения об изменении сроков "историчности" в сторону их увеличения. Предлагается увязать вопросы выделения квот с поставками выловленной продукции на внутренний рынок. Так что у прозябавших как минимум последние три года аутсайдеров рынка есть шанс на восстановление исторической справедливости.
В ближайшее время правительство рассмотрит вопрос об увеличении поставок на российский рынок рыбы, выловленной в исключительной экономзоне России. По данным губернатора Мурманской области Юрия Евдокимова, известна даже точная дата: до 1 июля 2004 года предложения кабинету министров должны представить все заинтересованные ведомства. Впрочем, в Минсельхозе и агентстве по рыболовству о конкретных сроках предпочли не говорить. Более того, один из чиновников Минсельхоза заметил: "Мы не знаем, как заставить рыбаков поставлять улов на внутренний российский рынок вопреки экономической выгоде". Но есть те, кто знает.
Местный реванш?
Пользуясь структурной неразберихой (да еще на фоне уголовного скандала в рыбном ведомстве), на местах надеются вернуть заметно утраченные за последние годы позиции.
Один из наиболее активных лоббистов - губернатор Мурманской области Юрий Евдокимов - на прошедшем в начале июня заседании Госсовета апеллировал напрямую к президенту, призвав "передать приморским субъектам РФ решение всех вопросов, связанных с использованием водных биоресурсов в прибрежной морской зоне". А Владимир Путин распорядился включить в комиссию по квотам на вылов рыбы представителей регионов.
Беспокойный Юрий Евдокимов, решив не останавливаться на достигнутом, направил на имя министра сельского хозяйства Алексея Гордеева свои предложения. Суть их такова: закрепить норму, в соответствии с которой все водные биоресурсы, выловленные в исключительной экономической зоне России, направляются строго на переработку предприятиям приморских регионов. Право выдавать квоты на вылов в 200-мильной зоне предлагается передать региональным властям (сегодня, напомним, их распределяет правительство).
Предложения не ограничиваются только вопросами распоряжения квотами. Юрий Евдокимов предложил с 2005 года отдавать в распоряжение регионов не менее 60% поступлений от налога на пользование биоресурсами - вместо сегодняшних 30%. Как водится, "с целевым использованием этих средств для развития прибрежного рыболовства, обновления основных фондов рыбоперерабатывающих предприятий, мониторинга и использования прибрежных запасов".
В Минсельхозе не спешат. Один из чиновников лишь заметил, что предложения мурманского губернатора поступили - их, разумеется, будут рассматривать и анализировать. Но ничего менять в принятых правилах не готовы - по крайней мере, до тех пор, пока не узнают мнения других регионов. Но если федеральные чиновники не торопятся, то более мобильные региональные лидеры приложат все усилия, чтобы не упустить столь благоприятной возможности включиться в большую рыбную игру. И коррупционные скандалы в бывшем Госкомрыболовстве играют на руку именно региональному лобби.
Леонид Холод, экс-замглавы Госкомрыболовства РФ:
"Отсутствие механизма рыночного перераспределения квот приведет к росту коррупции".
"Не понятно, почему до сих пор не решена проблема формирования вторичного рынка квот. В концепции развития рыбохозяйственного комплекса РФ до 2020 года планировалось, что вторичный рынок будет действовать уже с начала 2004 года. При наличии системы первичного распределения квот должен одновременно существовать и алгоритм действий в том случае, если по тем или иным причинам предприятию не удается самостоятельно выловить свои квоты.
Отсутствие механизма вторичного рыночного перераспределения квот очень опасно, поскольку приведет к формированию теневых механизмов, росту коррупции. Сейчас сильна зависимость отрасли от административного ресурса: если компании необходимо купить дополнительные квоты, то при отсутствии легального механизма квотами в любом случае будут торговать, но уже из-под полы.
Предполагалось, что система вторичного рынка будет очень простой: владелец "лишних" квот направляет в госорганы письменный отказ от них, государство выставляет их на открытый рынок и возвращает тому деньги. Причем продажа квот должна проводиться в режиме он-лайн: либо в электронном виде, либо путем торговли на бирже".
http://www.profile.ru/items/?item=9453
No23(390) от 21.06.2004
