Усенко Александр Юрьевич
В конституциях всех демократических государств четко отражена мысль, что единственным суверенитетом власти является народ. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" . В ст. 3 Конституции РФ записано: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:
1.Конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто, так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;
2.Коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;
3.Социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизлияния граждан);
4.Правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в установленных законом организационно-правовых формах;
5.Реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его сопровождающих.
По точному замечанию В.А. Кряжкова, определение местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч.1 ст.1 Конституции РФ). Оно свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч.2 ст.3 Конституция РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч.1,2 ст.32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст.24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч.2 ст.8, ч.2 ст.9 Конституции РФ), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов . Данная точка зрения нацеливает на рассмотрение местного самоуправления в системной связи с иными основами конституционного строя страны. Очевидно, что в структуре указанных основ выделяются собственные исходные ценности. По отношению к ним иные положения гл. 1 Конституции РФ имеют инструментальный характер: раскрывают содержание исходных принципов применительно к отдельным сферам жизнедеятельности общества; выступают по отношению к ним в роли гарантий. В качестве таких конституционных ценностей следует назвать две идеи, которые В.В. Невинский рассматривает в качестве главных ориентиров развития российского общества. Это возвышение достоинства человека (личности) и упрочение державности (государственности).
Местное самоуправление раскрывает и обеспечивает исходные конституционные ценности в тесном взаимодействии с конституционными положениями в верховенстве на всей территории страны Конституции РФ, федеральных законов, самоопределении народов, единстве и равенстве гражданства, единстве экономического пространства, равенстве форм собственности, социальной направленности государства, идеологическом и политическом многообразии и т.п. В частности, в рамках местного самоуправления как политико-правового пространства должна обеспечиваться действенность всех перечисленных положений.
Статья 1 Конституции РФ в числе базовых принципов российского государства называет правовую направленность государства, республиканскую форму правления и демократический режим. Перечисленные положения являются организующими устоями и для местного самоуправления, поскольку оно является каналом осуществления народовластии. Однако такой основополагающий для государства принцип, как осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) прямо на местное самоуправление не распространяется, хотя может иметь место и на деле осуществляется во многих муниципальных образованиях. На этом уровне нет законодательных и судебных органов. До вступления в силу Закон N 131 от 06 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не обязательно было создание исполнительных, контрольных органов местного самоуправления. Указанный подход вытекает и из Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3 и др.).
Системный анализ Российской Конституции дает основание для следующего утверждения: наряду с закреплением принципа горизонтального разделения власти (ст.10 говорит о том, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную) Конституция закладывает и принцип вертикального разделения власти (ст.5, 11, 12). В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром (Российской Федерацией в целом) и регионами (субъектами Российской Федерации) обособляются также местные сообщества жителей (муниципальные образования). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три группы органов:
1. Федеральные органы;
2. Государственные органы субъектов Федерации;
3. Органы местного самоуправления.
Вертикальная децентрализация власти с обособлением самостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в основополагающий элемент конституционного строя страны. В обозначенном смысле местное самоуправление на территории субъекта РФ - децентрализация в децентрализации, способ предотвращения сепаратистских устремлений субъекта Федерации. В известном смысле местное самоуправление для субъектов Федерации - то же самое, что федерализм для государства в целом.
Конституция РФ закрепила ряд принципиальных положений, гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления России. Основные из них следующие.
1. Организация и осуществление самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских и сельских поселениях и на иных территориях.
2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в своих уставах собственного правового положения, структуры и статуса своих органов.
3. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
4. Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов перед населением.
5. Запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
6. Обязанность решений, принятых путем прямого волеизлияния граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.
7. Организационная самостоятельность муниципальных органов подкрепляется законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности, институтами муниципальной собственности и местного бюджета.
8. Судебная защита местного самоуправления через возможность предъявить в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.
Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма. Статья 12 указывает, что органы местного самоуправления (а это ведущие и постоянно функционирующее звено муниципальных образований) не входят в систему органов государственной власти. По мнению А.А. Торшенко, "... речь не идет об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправления, а тем более - о противопоставлении их друг другу.
Необходимо иметь в виду, что и то, и другое - составные части единого конституционного (но не государственного) механизма". Заложенная в российской конституции вертикальная децентрализация власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий "публичная власть" и "государственная власть", которые ранее отождествлялись. По смыслу Конституции Российской Федерации механизм публичной власти совмещает в себе верховную публичную власть, материализуемую государством, и местную власть, осуществляемую в муниципальных образованиях органами местного самоуправления или непосредственно населением. Кроме прочего это означает, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную волю, а конституционную волю.
Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью". Это понятие позволяет сформировать четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта - вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования). Конституция России к объектам территориального управления, помимо вопросов местного значения, причисляет и муниципальную собственность. Такой подход к определению местного самоуправления свидетельствует о признании муниципальной собственности в качестве одного из важнейших элементов местной власти, поддерживающих ее самостоятельный статус в системе государственно-властных отношений.
Иными словами, Конституция Российской Федерации создала максимально благоприятные условия для полнокровного развития компетенционных возможностей местного самоуправления.
Однако в России не было подлинного местного самоуправления. Реальный путь изменения сложившейся ситуации - это построение федеральной власти "снизу", развитие настоящего самоуправления, превращения государства в цивилизованный институт гражданского общества.
Перестроить существующую пирамиду власти: сделать власть ответственной за распоряжение общественными делами, а не владельцем собственности граждан, их жизненных судеб, общенародных ресурсов. Это современный путь организации власти, реальный механизм ее демократизации, подконтрольности обществу и подлинного самоуправления.
Одной из первоочередных проблем развития современного Российского государства является возрождение местного самоуправления как важнейшего института самоуправления в сложившихся демократических государствах. До тех пор, пока органы местного самоуправления в России не возьмут реальную власть, основанную на праве территории (поселения), трудовой ассоциации распоряжаться местным богатством, муниципальной собственностью, местными ресурсами, в том числе и землёй, все остальные законодательные акты останутся голой декларацией, не обеспечивающей механизм развития реальной самостоятельной деятельности населения. В настоящее время главная цель реформирования общественных отношений - повышение хозяйственной и трудовой активности населения в решении собственных проблем, в создании условий, позволяющих каждому человеку реализовать свой потенциал, свои способности, обеспечить благосостояние семьи - не только не достигнута, но и во многом дискредитирована.
Развитие демократии и народного самоуправления не есть ослабление центральной власти, наоборот, разгружает ее от несвойственных функций, ставит саму власть в рамки правового поведения и позволяет сосредоточиться на решении вопросов своих властных полномочий. Многие функции управления государство должно делегировать своим гражданам на разные уровни местного самоуправления.
Роль местного самоуправления как фактора развития гражданского общества неразрывно связана со статусом местного самоуправления как власти, максимально приближенной к народу. Этот статус зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления и получил развитие в федеральном законодательстве, предусматривающем:
-возможность самоорганизации граждан по месту их жительства в форме территориального общественного самоуправления (ТОС), органы которого наделены публично-властным полномочием представлять интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
-обязательность проведения публичных слушаний по вопросам принятия устава муниципального образования, местного бюджета и отчета о его исполнении, генерального плана поселения;
-возможность проявления жителями инициативы по принятию муниципальных правовых актов;
-возможность проведения собраний граждан по месту жительства, на которых могут приниматься обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также избираться лица, уполномоченные представлять собрание граждан во взаимоотношениях с ними;
-возможность проведения опросов для выявления мнения населения о предполагаемых решениях органов местного самоуправления и государственной власти.
Самоуправление представляет собой процесс превращения человека, из объекта управленческой деятельности в её субъект. Самоуправление рассматривается не как антипод управления, а как реальное средство вовлечения в управленческую деятельность не только большого числа людей, но и всех уровней управления. В сложившихся условиях государству необходимо отойти от рассуждений о том, насколько ослабить или усилить централизм. Необходимо выработать такой подход к централизации и децентрализации в государственном управлении, согласно которому централизация обеспечит гармоничное, системное развитие в целом, а децентрализация - принятие и реализацию "свободных решений" каждым субъектом работающим на принципах самоуправления.
Россия не первое и не последнее государства в мире ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Эти поиски начались давно, еще на заре возникновения российского государства. Многочисленные труды нескольких поколений российских ученых оставили заметный след в изучении данного вопроса. Тем не менее, до сих пор не найдены такие механизмы, которые удовлетворяли бы потребности и интересы верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур и, главное, жителей конкретных поселений и иных территориальных сообществ. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что на протяжении десятилетий советской власти, функционирования административно-командной системы отвергались сами принципы самоуправления. В советской общественной науке отражалось директивное отрицание его идеи.
Однако в период развития демократических преобразований в Российском государстве появилась необходимость возрождения института местного самоуправления. Прочность и надежность "каркаса здания" государственности зависит то его фундамента, и этот фундамент - сфера местного самоуправления. Без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России. Без достаточного развития системы местного самоуправления, без законодательного, реального обеспечения возможностей самостоятельно решать не местном уровне экономические, финансовые, социально-бытовые, культурные и иные вопросы, трудно формировать рыночные структуры.
Понятие "местное самоуправление" вошло в отечественное обществоведение сравнительно недавно - в 1990 г. Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. В новейших реформах возможно выделение пяти этапов, последний из которых начался в 2003 году и продолжается в настоящее время.
В начале 2000 годов в Российской Федерации начали формироваться политические и институциональные контексты развития местного самоуправления, среди которых можно отметить:
-экономическая стабильность и тенденции к росту, которого удалось достигнуть за счет повышения цен на экспортируемые энергоресурсы;
-увеличение разрыва по всем социально-экономическим параметрам между регионами и муниципалитетами;
-принятие пакета федеральных законов и других нормативно-правовых актов, открывающих для органов местного самоуправления более широкие возможности по улучшению системы управления (Земельный кодекс, Налоговый кодекс, Градостроительный кодек, Жилищный кодекс и различные целевые программы);
-расширение участия гражданского общества в деятельности местного самоуправления.
К числу основных проблем в организации и деятельности местной власти, которые привели к необходимости подготовки новой редакции Федерального закона, его разработчики отнесли следующее:
- неопределенность, а в ряде случаев множественность моделей территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения;
- нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.
Задача разрешения указанных проблем была поставлена перед Комиссией о разграничении полномочий во главе с заместителем руководителя президентской администрации Дмитрием Козаком, образованной Президентом Российской Федерации. В ходе работы Комиссии над разрешением проблемы разграничения полномочий, концептуальные идеи четкого и однозначного установления полномочий для местного самоуправления с выделением расходных обязательств местных бюджетов, необходимости ликвидации "нефинансируемых мандатов" и безусловной передачи на местный уровень финансовых средств, предназначенных для исполнения полномочий, были дополнены не менее фундаментальными положениями о необходимости введения двухуровневой организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.
Поэтому основная концептуальная идея о разграничении полномочий трансформировалась в концептуальную идею унификации организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством введения двух уровней организации местной власти. По существу, речь шла о децентрализации сложившихся в субъектах Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня, хотя при стремлении Федеральной власти к установлению вертикали власти от центра к субъектам через назначение глав субъектов и попыток продвижения идеи о назначении мэров столиц субъектов данная модель децентрализации низших уровней власти смотрится во-первых нелогичной, во-вторых она приводит к противостоянию властных структур субъекта и органов местного самоуправления районного уровня с одной стороны с органами местного самоуправления городских и сельских поселений с другой стороны.
Для местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, введение двухуровневой системы территориальной организации потребует проведения комплексной реформы организации местной власти, которая затронет организационные, финансовые, компетенционные основы местного самоуправления. Существенные изменения произойдут и в системе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
На этапе подготовки законопроекта и принятия новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.М. Козак обращал внимание на то, что для проведения реформы местного самоуправления наряду с принятием новой редакции основного Федерального закона о местном самоуправлении потребуется в последующем внесение изменений и дополнений во многие действующие федеральные законы.
По подсчетам специалистов законодательное реформирование двух уровней публичной власти на основе разрабатываемой новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" потребует внесения системных изменений и дополнений более чем в 70 федеральных законов.
После серии интенсивных обсуждений, предложенные проекты воплотились в принятые Думой законы, основным из которых стал новый Федеральный закон о местном самоуправлении, по сути это очередной этап реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.
6 октября 2003 года Президент Российской Федерации подписал новую редакцию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" который должен вступить в полную силу с 1 января 2006 года.
Масштабность законодательно закрепленных изменений позволяет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления. В новом Законе от 6 октября 2003 г. предусмотрен значительный по времени переходный период, в течение которого его положения будут действовать наряду с положениями Закона от 28 августа 1995 г. Установление переходного периода подразумевало постепенное внедрение новых форм самоуправления, плавную реорганизацию имеющихся муниципальных институтов, обеспечение преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной власти и самое главное как уже говорилось выше приведение действующего законодательства касающегося вопросов местного самоуправления в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Реформа местного самоуправления в России перешла в стадию реализации. Наряду с базовым Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ, существенное влияние на ход реформы будут оказывать Федеральный закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в редакции от 04.07.2003 N 95-ФЗ, связанные с этими законами изменения в других законодательных актах (в т.ч. касающихся социальных льгот), Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений", новые редакции Градостроительного кодекса, Жилищного кодекса, пакет законов о рынке доступного жилья, а также изменения в структуре федеральных органов государственной власти в рамках проводимой в стране административной реформы.
Уже к 1 января 2005 г. субъектами РФ принимались законы, определяющие статус, территории и границы муниципальных образований. Местные бюджеты на 2005 год разрабатывались с ученом возложения на органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом N 95-ФЗ ряда расходных полномочий, традиционно относящихся к сфере деятельности местного самоуправления: образовательный процесс в школах, социальная поддержка с социальное обслуживание отдельных категорий граждан и др. Изменения в Бюджетном кодексе РФ определили новую финансовую базу местного самоуправления.
Общий замысел реформы местного самоуправления, ее декларируемые базовые принципы имеют бесспорно позитивный характер. В то же время, как во всяком большом деле, практическая реализация Федерального закона N 131-ФЗ выявляет множество нерешенных проблем, коллизий и недостатков, которые чаще всего прячутся в частностях, в деталях. Эти частности начали проявляться при первых шагах реализации закона.
Кризис внедрения муниципальной реформы в середине 2005 г., когда в Государственную думу группой депутатов была внесена поправка (так называемая поправка Гришанкова), предусматривающая откладывание сроков проведения муниципальной реформы, лишь подтвердил существование значительных трудностей, связанных с предлагаемыми подходами к преобразованию механизмов местного самоуправления. Кризис разрешился в пользу сторонников откладывания реформы. В несколько смягченном виде предложенная поправка была принята 21 сентября 2005 г. Изменения, внесенные в Закон N 131-ФЗ, предусматривали установление до 1 января 2009 г. переходного периода, в рамках которого применительно к вновь образованным муниципальным образованиям субъекты Федерации могли самостоятельно устанавливать разграничение вопросов местного значения и доходных источников между муниципальными районами и поселениями и тем самым в значительной степени определять темпы и направления реализации муниципальной реформы.
Как выразился в ходе обсуждения председатель комитета Владимир Семенович Мокрый, 131-й закон - не является самоцелью; это часть реализации концепции разграничения полномочий между уровнями власти в России. "Субъекты настояли, чтобы им дали право регулировать перечень полномочий муниципальных образований, и мы разрешаем субъектам определять порядок решения вопросов местного значения", - сказал он.
Следует выделить основные причины откладывания реформы местного самоуправления, к которым можно отнести:
- недостаточность правового обеспечения реформы, особенно в сфере имущественных отношений, безвозмездного распределения собственности между различными уровнями власти;
- неправильное распределение доходных источников между различными уровнями власти, что не позволяет финансово обеспечить решение вопросов местного значения во вновь созданных сельских поселениях;
- дефицит квалифицированных кадров, материального и финансового обеспечения для решения вопросов местного значения во вновь созданных поселениях;
- риски, связанные с параллельным проведением муниципальной реформы и других реформ - налоговой (в части земельного налога), жилищной и т.п.;
- неготовность ряда институциональных механизмов, предполагаемых Законом N 131-ФЗ (например, отсутствие регистрации муниципальной собственности, незавершенность земельной реформы, неготовность налоговой службы работать с муниципалитетами поселенческого уровня и т.п.);
- противодействие реформе региональных элит.
Реформирование местного самоуправления в Хабаровском крае осуществлялось в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 -ФЗ на основании Программы реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2004-2005 годов в связи с реализацией требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденной постановлением Думы от 25 февраля 2004 года N 1091.
В целом итоги выполнения Программы свидетельствуют, что в 2004-2005 годах Законодательной Думой, Правительством края и органами местного самоуправления проведена значительная работа по реформированию местного самоуправления, ей был придан комплексный, системный характер. В результате в полном объеме создана правовая база, выполнены мероприятия по территориальной реорганизации и созданию системы органов местного самоуправления, обеспечено организационное и методическое сопровождение реформы, осуществлялся постоянный контроль за выполнением требований законодательства и мероприятий Программы. Проведенная работа позволила всем 236 муниципальным образованиям края с 1 января 2006 года исполнять положения федерального закона N 131 -ФЗ в полном объеме.
Организация выполнения утвержденной Законодательной Думой в феврале 2004 года Программы реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2004-2005 годов в связи с реализацией требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придала работе по реформе местного самоуправления в крае комплексный и целенаправленный характер. В целях организации выполнения Программы, для координации работы и контроля за ходом реформы местного самоуправления Законодательной Думой создана комиссия под руководством председателя Думы, в которую вошли депутаты, представители Правительства края, юстиции, науки, главы муниципальных образований и другие специалисты.
Учитывая крупномасштабность и сложность реформы местного самоуправления, Губернатором края в феврале 2004 года утвержден план первоочередных мероприятий Правительства Хабаровского края по выполнению Программы. Для организации и контроля реализации отдельных мероприятий Губернатором края образован Совет по вопросам реформирования местного самоуправления во главе с заместителем Председателя Правительства. В Правительстве края в 2004 году создан отдел по вопросам местного самоуправления, на который возложена ответственность по реализации мероприятий реформирования местного самоуправления.
В органах местного самоуправления были разработаны и осуществлялись планы мероприятий по реализации мероприятий Программы, образованы рабочие группы (комиссии) по организации и контролю за ее исполнением.
В течение 2004-2005 годов в целях организации исполнения требований Федерального закона N 131-ФЗ, координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления проведено 6 заседаний Комиссии, 15 заседаний подкомиссий, на которых рассмотрены вопросы создания правовой базы реформирования местного самоуправления, установления двухуровневой системы местных бюджетов, налогов и сборов, разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, перераспределения имущества между федеральным центром, краем и двумя территориальными уровнями муниципальных образований, кадрового и организационно методического обеспечения реформы местного самоуправления.
Методическое сопровождение реформы осуществлялось в формах разработки концептуальных положений, различных рекомендаций, модельных муниципальных правовых актов. Всего Законодательной Думой совместно с Правительством края разработано и направлено в органы местного самоуправления более 50 методических и модельных актов, например:
4 варианта новых редакций муниципальных образований;
свыше 50 модельных положений (о представительных и контрольных органах, о публичных слушаниях, о правотворческой инициативе, по вопросам местных бюджетов и межбюджетных отношений и т.д.);
рекомендации по системе муниципальных правовых актов, принимаемых представительными органами муниципального образований, по порядку их подготовки, принятия, подписания и обнародования и другие.
Учитывая, что в крае создано 12 вновь образованных поселений и в апреле 2005 года состоялись выборы в органы местного самоуправления этих поселений, было уделено большое внимание оказанию им организационно-методической помощи. Разработан "Алгоритм действий органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления вновь образованного поселения, находящегося на территории муниципального района, по выполнению требований Федерального закона N 131-ФЗ", проведен обучающий семинар.
Для повышения роли представительных органов в решении вопросов местного значения, координации их действий в социально-экономическом развитии территорий, укрепления взаимодействия с Законодательной Думой в 2005 году образован Совет представителей представительных органов городских округов и муниципальных районов при Законодательной Думе Хабаровского края. Проведено 4 заседания данного Совета, на которых рассмотрены ход выполнения Программы, проблемы реализации отдельных законов Хабаровского края и другие вопросы.
Законодательной Думой в 2004-2005 годах в целях разъяснения федерального закона N 131-ФЗ, обучения кадров проблемным вопросам его реализации, оказания методической помощи в проведении реформы местного самоуправления организовано 19 семинаров и 3 стажировки для представителей исполнительной власти всех муниципальных районов края.
Таким образом, проведенная в 2004-2005 годах организационная работа и контроль за ходом выполнения Программы помогли выработать в крае единую политику в реформировании местного самоуправления, придали реформе плановый, системный и целенаправленный характер, что дало определенные положительные результаты.
В программе 8 разделов и 155 пунктов различных мероприятий. Полностью выполнено 114 (74 %) намеченных мер, в стадии выполнения 41 (26 %), в том числе 19 пунктов с длительным сроком исполнения.
Комиссия и Совет утвердили концепцию территориальной организации и концепцию построения системы органов местного самоуправления, которые были положены в основу разработки краевых законов в области территориальной реформы и законов и уставов муниципальных образований, регулирующих порядок формирования, полномочия, организацию деятельности органов местного самоуправления.
На основании выработанных концепции и принятых краевых законов в крае не допущено передела территорий муниципальных образований, необоснованного разделения, объединения муниципальных образований. Задолго до установленных статьей 85 федерального закона N 131-ФЗ сроков муниципальные образования наделены соответствующим статусом. Установлены границы всех муниципальных образований, оформлено их картографическое описание, принят Закон N 194 от 30.06.2004 "О наделении муниципальных образований районов статусом муниципального района и об установлении их границ". Выполнены установки федерального закона N 131- ФЗ, в соответствии с которыми на базе административных центров районов образованы 12 самостоятельных муниципальных образований (поселений), входящих в состав территорий муниципальных районов, Закон Хабаровского края N 191 от 30.06.2004 "О наделении административных центров районов статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ".
Таким образом, в крае создана двухуровневая территориальная организация местного самоуправления, включающая в себя:
I территориальный уровень:
2 городских округа и 17 муниципальных районов;
II территориальный уровень:
29 городских и 188 сельских поселений.
До реформы в крае было 224 муниципальных образования, после реформы - 236, в том числе 12 вновь образованных.
По численности населения (на 01.01.2005) муниципальные образования распределяются следующим образом:
городской округ "Город Хабаровск" - 579 тыс. человек;
городской округ "Город Комсомольск-на-Амуре" - 276 тыс. человек;
муниципальные районы с численностью населения свыше 30 тыс. ч.- 9;
муниципальные районы с численностью населения свыше 30 тыс. ч.- 8;
городские и сельские поселения с численностью населения свыше 5 тыс. человек - 25;
городские и сельские поселения с численностью населения от 1 до 5 тыс. человек - 87;
городские и сельские поселения с численностью менее 1 тыс. ч. - 94;
сельские поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - 11.
В итоге мероприятия Программы по территориальной реорганизации местного самоуправления выполнены полностью.
Краевыми законами и уставами в крае создана следующая система органов местного самоуправления.
Главы муниципальных образований избираются только на муниципальных выборах, а не из состава депутатского корпуса, и возглавляют местные администрации. Таким образом, в крае решено было отказаться от варианта "второго портфеля" должностного лица, т.е. главы администрации, назначаемого по контракту.
В поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек главы муниципальных образований избираются также на муниципальных выборах, входят в состав представительных органов, являются одновременно их представителями и возглавляют местные администрации.
В 11 поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек избираются только главы, а представительные органы не формируются, их полномочия выполняют сходы граждан.
В декабре 2004 года и в апреле 2005 года в соответствии с внесенными изменениями в Избирательный кодекс Хабаровского края прошли выборы органов местного самоуправления с новым статусом и с новыми полномочиями, определенными федеральным законом N 131-ФЗ.
Численность депутатов представительных органов установлена по минимальной норме, требуемой федеральным законом N 131-ФЗ: 35 человек в г. Хабаровске и по 7 человек в муниципальных образованиях с численностью населения менее 1 тыс. человек.
Действующая в крае на 01.01.2006 система органов местного самоуправления характеризуется следующими показателями:
1.Представительных органов - 225 с численностью депутатов 2153 ч.
В 11 муниципальных образованиях полномочия представительных органов исполняют сходы граждан.
2.Глав муниципальных образований - 236, все они возглавляют местные администрации, в том числе 94 главы муниципальных образований одновременно являются председателями представительных органов.
3.Местных администраций - 236.
4.Контрольных органов - 2.
В крае создана оптимальная система органов местного самоуправления, исключающая дублирование управленческих функций и экономящая финансовые средства на их содержание.
В целях укрепления экономических основ местного самоуправления принято постановление Правительства края "Об основных направлениях территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года". Правительством края подготовлены модельные акты о порядке разработки программ развития муниципальных образований на среднесрочную перспективу. На основе этих документов органами местного самоуправления разрабатываются "Основные направления развития экономики и социальной сферы на период 2006-2010 гг.". Реализация этих программ позволит увеличить экономический потенциал территорий и эффективно развивать социальную инфраструктуру.
Согласно федеральному закону N 131-ФЗ осуществлялось перераспределение имущества, находящегося в федеральной собственности, в собственности края и собственности муниципальных образований, в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и муниципальными образованиями.
Органами местного самоуправления осуществлен комплекс мер по учету, инвентаризации и регистрации прав собственности на муниципальные имущественные объекты.
Составлены реестры муниципального имущества, согласованы перечни имущественных объектов, подлежащих передаче из собственности муниципальных районов в собственность поселений, так например принят Закон Хабаровского края N 52 от 26.07.2006 года "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между городским поселением "Город Вяземский" Вяземского муниципального района Хабаровского края и Вяземским муниципальным районом Хабаровского края . И такие Законы приняты по всем муниципальным районам.
Учитывая, что в отдельных поселениях не созданы финансово-экономические, кадровые условия, позволяющие в полном объеме решать закрепленные за ними вопросы местного значения, и в целях недопущения разрушения сложившихся систем управления, особенно теплоэнергетического, жилищно-коммунального комплексов, сферы градостроительства, культуры и др., осуществлены меры по передаче части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов. Обеспечено правовое сопровождение вышеуказанной работы в виде заключенных соглашений о передаче полномочий между указанными органами местного самоуправления.
Выполняя краевую Программу, органы местного самоуправления активизировали работу по развитию малого предпринимательства в муниципальных образованиях. Предпринимательские структуры увеличили производство товаров и услуг, они привлекаются к выполнению социально значимых работ, благотворительности и спорту.
В ходе реализации Программы сохранены сложившиеся отраслевые структуры экономического управления в строгом соответствии с разграничением полномочий между органами государственной власти края и органами местного самоуправления.
В целом в крае осуществлены определенные мероприятия по созданию экономических основ для работы органов местного самоуправления в новых условиях, налажен учет муниципального имущества, созданы условия для его разграничения и создания двухуровневой системы муниципальной собственности, органами местного самоуправления поселений проводиться работа по передаче части полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.
В 2004-2005 годах, выполняя Программу, Законодательной Думой, Правительством края, органами местного самоуправления осуществлен комплекс мер по реформированию местных финансов, по подготовке на новой основе местных бюджетов на 2006 год. Министерство финансов края разработало и направило в органы местного самоуправления Методические рекомендации о бюджетном процессе в муниципальных образования Хабаровского края в соответствии с требованиями федеральных законов N 131- ФЗ, N 120 -ФЗ, направлены также планы для подготовки проектов местных бюджетов и совершения бюджетных операций по зачислению доходов и финансированию расходов в 2006 году.
Принято 19 краевых бюджетных и налоговых законов, которые создали условия для формирования местных бюджетов и организации бюджетных отношений в соответствии с новыми требованиями федерального закона N 131- ФЗ.
Комиссией и Советом вопросы реформирования местных финансов систематически рассматривались на заседаниях. В органы местного самоуправления были направлены модельные муниципальные правовые акты и типовые формы отдельных документов по осуществлению бюджетного процесса в муниципальных образованиях в 2006 году.
Органы местного самоуправления всех муниципальных образований при организации и методической помощи Правительства края и Законодательной Думы приняли 11 основных нормативных правовых актов, необходимых для формирования и функционирования местных бюджетов на 2006 год, в соответствии с требованиями федерального законодательства.
В целях подготовки финансовых работников в 2004-2005 годах Законодательной Думой, Правительством края проведены научно-практическая конференция, ряд семинаров по финансовой реформе. Организованы курсы финансовых работников и бухгалтеров органов местного самоуправления.
Таким образом, краевая Программа в части реформирования местных финансов в основном выполнена. Краевой и местные бюджеты на 2006 год приняты, бюджетные процессы и межбюджетные отношения в крае будут осуществляться в полном объеме в соответствии с требованиями федеральных законов.
Анализ реализации федерального закона N 131 - ФЗ в 2004-2005 годах, опыт его практического правоприменения, изучение хода реформы, сложность и противоречивость отдельных положений федерального закона показывают, что отдельные мероприятия Программы выполнены либо не в полном объеме, либо не с тем качеством, как этого требуют новые условия. Так, не в полном объеме осуществлено исполнение 41 пункта мероприятий из 155.
Особенно много недоработок в таких блоках, как реформирование экономических, финансовых отношений, в кадровом и информационном обеспечении деятельности местного самоуправления.
Анализ мероприятий Программы показывает, что главная задача на этапе реформы - создание новой экономической основы местного самоуправления, основным в которой является разграничение имущества между тремя уровнями власти, создание двухуровневой муниципальной собственности в порядке, определенном разделением вопросов местного значения между городскими округами, муниципальными районами и поселениями, инвентаризационный учет имущества - решена не в полном объеме, что отрицательно сказывается на эффективном использовании муниципального имущества.
Следовало перераспределить между Российской Федерацией, Хабаровским краем и муниципальными образованиями 178 имущественных объектов, из них фактически передано на другой уровень собственности 94, или 53 %.
Из 27 имущественных объектов краевой государственной собственности передано муниципальным образованиям 9, или 33%.
Выполняя требования о перераспределении имущества, муниципальные образования составили перечни муниципальных имущественных объектов, подлежащих передаче в федеральную собственности, включая 22 объекта, но ни одного объекта не передано. Из 49 объектов, подлежащих передаче в краевую государственную собственность, передано 40, или 82 %.
В основном закончено составление реестров муниципальной собственности, которые определили состав муниципальных имущественных объектов в количестве 37062. Из них в соответствии с требованиями статей 14, 15 и 50 федерального закона N 131-ФЗ согласована с органами местного самоуправления поселений передача им в собственность 16783 объектов, однако по состоянию на 20.02.2006 г. осуществлена передача только 4780 объектов, или 20 %.
Сдерживающим фактом разграничения имущества между муниципальными районами и поселениями является неудовлетворительная работа по проведению технической инвентаризации имущественных объектов и государственной регистрации прав собственности.
Таким образом органы государственной власти края и органы местного самоуправления в переходный период 2006-2008 годов должны осуществлять комплекс мер по завершению имущественной реформы в строгом соответствии с требованиями федерального закона N 131-ФЗ.
Изучение работы органов местного самоуправления показало, что недостаточно качественно проведен процесс передачи части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов. Особенно это касается полномочий в области теплоэнергетики, жилищно-коммунального хозяйства, культуры, градостроительства.
В крае нет примеров, когда органы местного самоуправления муниципальных районов передают часть своих полномочий органам местного самоуправления поселений, готовых в экономическом, организационном и кадровом отношении эту часть полномочий исполнять.
Недостаточно глубокая проработка вопросов передачи части полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов отрицательно влияет на процесс управления муниципальным хозяйством.
Исходя из этого, в переходный период 2006-2008 годов, анализируя проблемы разграничения полномочий, следует оптимизировать их перераспределение в целях более эффективного функционирования муниципальной экономики и социальной сферы.
Не в полном объеме выполнены мероприятия Программы в области разработки и осуществления планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований. Срок действия большинства программ социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов завершился в 2005 году.
Изучение показало, что многие органы местного самоуправления слабо, осуществляют комплексный анализ выполнения вышеуказанных программ, нарушают сроки разработки и принятия основных направлений социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Это может привести к отсутствию приоритетных направлений развития территорий, несогласованности их с финансовым и другим ресурсным обеспечением. На уровне поселений планы социально-экономического развития, как составные разделы общих программ муниципальных районов, вообще отсутствуют.
Эти недоработки обусловлены тем, что органы местного самоуправления не уделяют должного внимания проблемам стратегического и тактического планирования развития территорий, слабо увязывают его с общекраевыми программами.
Не в полной мере соответствует требованиям федерального закона N 131 - ФЗ выполнение мероприятий в области реформирования местных финансов. Основными недостатками в этой работе являются нарушение сроков обеспечения органов местного самоуправления методическими и инструктивными материалами по формированию на новой правовой основе местных бюджетов и организации межбюджетных отношений, низкая результативность пополнения доходной части местных бюджетов, что ведет к тенденции снижения доли собственных доходов в общих доходах местных бюджетов, недостаточное взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными налоговыми органами и органами казначейства.
В связи с этим органами государственной власти края и органами местного самоуправления на основе изучения хода исполнения местных бюджетов в 2006 году необходимо разработать и осуществить в переходный период 2006-2008 годов комплекс мер, направленных на "оздоровление" местных финансов, пополнения местных бюджетов за счет всех источников, прежде всего улучшения налогособираемости.
Несмотря на проведенную в 2004-2005 годах работу в кадровом обеспечении реформы местного самоуправления, также допущены недостатки, так во многих муниципальных образованиях либо вообще отсутствуют комплексные программы обучения, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, либо они выполняются не в полном объеме.
Неоправданным является увеличение численности работников органов местного самоуправления, которое произошло в ходе реформы местного самоуправления, численность работников выросла с 6400 до 6900 человек т.е. на 500 человек.
Штатная численность депутатов представительных органов муниципальных образований, работающих на постоянной основе, составляет 26,5 единицы, до реформы депутатов на постоянной основе работало 17 человек.
Не полностью выполнены установки Программы по организации работы 12 вновь образованных муниципальных образований. Имеют местно нерешенные проблемы в разграничении полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов, в перераспределении собственности, в организационном и материально-техническом обеспечении.
Итоги выполнения Программы были подведены на совместном заседании Комиссии и Совета, на котором было отмечено, что Губернатором и Правительством, Законодательной Думой, органами местного самоуправления края проведена значительная
работа по реформированию местного самоуправления, ей был придан комплексный, системный характер. В результате в полном объеме создана законодательная база, обеспечено организационное и методическое сопровождение реформы, осуществляется постоянный контроль, своевременно выявлялись проблемы и устранялись недостатки. Все это позволило всем 236 муниципальным образованиям в полной мере приступить к реформированию местного самоуправления.
http://www.allrus.info/
