На недавнем заседании правительства Москвы рассматривался важнейший для нашего мегаполиса вопрос - "О прогнозе социально-экономического развития города Москвы на 2006 -2008 гг.". Что хотелось бы отметить в первую очередь в этом актуальнейшем документе? Прежде всего, нужно указать на то, что прогноз составлен с учетом тенденций развития города, сложившихся в предшествующие годы и сохранившихся в текущем году.
За 2002-2004 гг. валовой региональный продукт мегаполиса вырос на 29,4%, среднегодовой прирост промышленного производства составил 15,5%. Эти показатели превышают средние по России.
Сформированные на базе развития городской экономики доходы бюджета позволили выполнить социальные обязательства, принятые городской властью, и реализовать крупные инвестиционные проекты по развитию городского хозяйства.
В предстоящий трехлетний период предполагается сохранение опережающих по сравнению с общероссийскими показателями темпов роста промышленного производства в Москве. Основаниями для этого прогноза власти города считают: стабильный спрос на продукцию московских предприятий машиностроения, пищевой промышленности, энергетики; формирующуюся в последние годы тенденцию увеличения капиталовложений предприятий в обновление основных фондов; растущий интерес частных, в том числе иностранных, инвесторов к вложениям в московскую промышленность и строительство. Темп роста товарооборота города прогнозируется на уровне, сложившемся в предыдущие годы. Также на предстоящие годы прогнозируется умеренный, около 4% в год, рост инвестиций в основной капитал.
В результате федеральной налоговой реформы более 80% налоговых доходов и 2/3 всей суммы доходов бюджета города определяются двумя источниками: налогом на прибыль и подоходным налогом. Если поступление подоходного налога прогнозируется на предстоящие годы с ростом, пропорциональным росту заработной платы, то с поступлением налога на прибыль есть ряд проблем, которые связаны с тем, что законодательство данной сферы ежегодно и весьма существенно реформируется. Так, в 2005 году уменьшилась доля поступлений этого налога в региональные бюджеты до 17,5%, в результате чего на 12 -13 млрд. рублей сократились доходы городского бюджета. Очередное изменение в данной сфере, с 1 января 2006 года, в виде амортизационной премии за ввод основных фондов может стоить городскому бюджету 15 млрд. рублей.
В связи с изменениями в федеральном законодательстве серьезные проблемы появились с организацией поступлений неналоговых доходов в бюджет города. Так, если в прошлом году в Москве было 11,4 тыс. юридических лиц - плательщиков земельного налога, то в настоящее время их осталось только 4,5 тыс. Остальные, в связи с отсутствием правоустанавливающих документов на земельные участки, не платят ни налог, ни арендную плату.
Кроме того, прогноз предполагает ревизию системы льготирования арендных ставок, в том числе для предприятий малого бизнеса. Льготироваться в первую очередь должны производственные и инновационные предприятия, приоритетные для города виды производств и обслуживания.
По итогам заседания мэр Москвы поручил доработать Прогноз социально-экономического развития города, отведя на работу над документом несколько недель.
Что, на мой взгляд, было бы необходимо учесть в представленном Прогнозе?
Прежде всего мне хотелось бы обратить внимание на ежегодное послание Федеральному Собранию президента Российской Федерации, в котором сформулированы цели и задачи на ближайшие три года, четко и однозначно обозначены приоритеты развития экономики и социальной сферы страны. Не затрагивая политическую и идеологическую составляющие послания, отмечу, что все изменения в экономике, налоговой и бюджетной сфере, по мнению президента, должны быть направлены на создание благоприятных условий для жизни и работы людей, снижение смертности, повышение реальных доходов учителей, врачей, работников культуры, науки и военнослужащих.
Руководитель государства поставил задачу за три года повысить доходы бюджетников в реальном выражении не менее чем в 1,5 раза. При этом он возложил ответственность за установление размера и своевременную выплату зарплат большинству из них на региональные власти. То есть на нас с вами.
Исходя из этого, мы и должны формировать планы и выстраивать структуру наших целей и задач.
При подготовке прогноза социально-экономического развития города прежде всего хорошо было бы понять, в каких условиях мы будем жить в ближайшие годы, какие изменения в налоговой сфере произойдут в этот период и как они отразятся на наших возможностях в полной мере финансировать решение насущных социальных и хозяйственных задач.
К сожалению, 2006 год не станет для нас приятным исключением. Как и в предыдущие годы, мы вынуждены формировать свой прогноз при явном дефиците достоверной информации о конкретных параметрах налоговой и финансовой политики федерального правительства и Центрального банка России.
До настоящего времени не ясны основные новации, которые будут определять объемы поступлений по основным бюджетообразующим налогам.
В частности, известно, что планируется внести изменения в налог на прибыль, доля которого составляет сегодня 4б% от всех--налоговых поступлений в бюджет города.
С 2006 года планируется ввести так называемую "амортизационную премию", позволяющую списывать на себестоимость единовременно 10% от первоначальной стоимости основных средств и соответственно резко сокращать налогооблагаемую базу.
Также будет разрешено списывать все .100% расходов на НИОКР без привязки к полученному от них экономическому результату.
И, наконец, изменится порядок переноса убытков на будущие периоды. С 1 января 2006 года размер убытков, разрешенных к переносу на будущее, увеличится с 30 до 50%, а с 2007 года планируется вовсе отменить эти ограничения.
Такие изменения считаю наиболее спорными, поскольку они открывают возможность манипулировать показателями и необоснованно занижать налогооблагаемую базу по прибыли.
В 2006 году планируется также повысить ставки акцизов на алкоголь и добычу газа нз 9% и на 15% на табак. При этом может быть принято решение собирать акцизы на алкоголь непосредственно с заводов-производителей. То есть платежи пойдут в бюджеты Московской области, Калуги, ряда республик Северного Кавказа и так далее, минуя бюджет Москвы. Думаю, что из 6,5 млрд. рублей мы потеряем не меньше половины доходов, а по оценкам ряда специалистов, чуть ли не 2/3 от этой суммы.
Помимо этих изменений, федеральные органы власти полностью отменяют налог на наследование, вносят изменения в порядок уплаты налога на имущество, отчуждаемое в порядке дарения, и соответствующие корректировки в налог на доходы физических лиц.
Все эти изменения в настоящее время до конца не проработаны. Не ясно, как они отразятся на поступлении единого социального налога. А в том, что такое воздействие произойдет, нет никаких сомнений. Сам единый социальный налог также планируется подвергнуть очередной реформе путем установления льготных ставок для так называемых технико-внедренческих зон.
Годовая выручка для хозяйствующих субъектов, при которой можно будет применять упрощенную систему налогообложения, увеличится с 15 до 20 млн. рублей. Ряд новаций планируется внести в методику расчета доходов от аренды имущества и порядок оценки имущества с учетом вносимых в него улучшений и модернизации.
Следует признать, что большинство этих изменений имеют целью стимулировать производственную и хозяйственную деятельность и в перспективе должны дать положительный эффект.
Но в оцениваемом нами трехлетнем периоде они неизбежно сработают на уменьшение общего объема налоговых поступлений. Это следует ясно понимать и учитывать при планировании доходов бюджета.
Поступления в бюджет по неналоговым источникам также имеют на сегодняшний день довольно ограниченный потенциал роста.
За последние три-четыре года мы практически полностью выбрали имевшийся резерв по арендным платежам и где-то даже перегрели этот источник. В середине прошлого года пришлось вновь возвращаться к снижению ставок для социально ориентированных организаций и введению дифференцированных коэффициентов и снижать плановые задания.
Вместе с тем та большая работа, которая была проделана правительством города в 2004 году и в начале 2005 года, позволяет надеяться на определенный прогресс по доходам за счет повышения эффективности администрирования платежей и качества управления городским имуществом.
Напомню, что правительство города трижды в 2004 году рассматривало на своих заседаниях различные аспекты совершенствования управления городским имуществом. На сегодняшний день все цели определены, задачи сформулированы и приняты организационные мероприятия по решению этих задач. На основе консолидации акций и долей города в акционерных инвестиционных компаниях и внедрения института доверительных управляющих мы должны значительно повысить эффективность управления городским имуществом, снизить издержки и добиться роста бюджетных доходов от земельно-имущественного комплекса.
При оценке динамики основных макроэкономических показателей я склонен согласиться с теми экспертами, которые придерживаются позиции осторожного оптимизма.
В частности, меня весьма настораживает тот факт, что по итогам 2004 года на фоне беспрецедентно благоприятной экономической конъюнктуры в России произошло снижение динамики роста основных экономических показателей по сравнению с предыдущим, 2003 годом. Объемы валового внутреннего продукта, инвестиций, физический объем экспорта и денежные доходы населения росли очень небольшими темпами.
Уровень инфляции не снизился, как это прогнозировалось в 2003 году, а остался практически на прежнем уровне. Первые месяцы текущего года тоже не добавляют оптимизма. Уже сейчас очевидно, что достичь целевого показателя инфляции на уровне 8,5% не удастся. Только с начала года она уже составила 7,5%.
Главной причиной стал резкий рост тарифов на услуги ЖКХ, которые увеличились в среднем по стране на 29%. В Москве по ряду позиций эта цифра была еще выше.
Говоря о формировании прогноза, важно отдавать себе отчет в том, что реалистический прогноз может быть сформирован только на основе достоверной информации о предельных параметрах повышения тарифов на услуги ЖКХ на весь трехлетний период с разбивкой по годам. В прогнозе социально-экономического развития, подготовленном Департаментом экономической политики, приводятся данные об ожидаемой динамике роста тарифов и потребностях в бюджетных дотациях для населения города. Понятно, что эти цифры являются достаточно приблизительными, поскольку такой важнейший рычаг макроэкономического регулирования, как тарифная политика, находится не в наших руках. Здесь, как и в налоговой сфере, мы вынуждены следовать в фарватере решений федеральных органов власти. Основные успехи, которые демонстрирует сегодня российская экономика, связаны с длительным, почти двукратным превышением цен на газ и нефть по сравнению с цифрами, использованными при расчете бюджетов 2003 и 2004 годов. Если убрать эту составляющую, то общая картина станет не такой уж благополучной.
Федеральное правительство при подготовке проекта бюджета 2006 года взяло курс на уменьшение стабилизационного фонда и увеличение текущих расходов бюджета за счет использования высоких цен на нефть.
Я не хочу сейчас включаться в дискуссию между председателем правительства России и министром финансов, тем более что президент в своем бюджетном послании поставил в этой дискуссии точку.
Для нас важно констатировать, что значительная часть текущих бюджетных расходов государства будет финансироваться не за счет роста производительности труда, валового внутреннего продукта, а за счет поступлений от продажи энергоресурсов. То есть деньги в значительной своей части будут просто проедаться, а не работать на увеличение промышленного потенциала, создание новых рабочих мест, производственных мощностей, транспортной инфраструктуры и т. д.
Мы в Москве этого себе позволить не можем. У нас нет сверхдоходов от нефти и других полезных ископаемых.
Каждая копеечка, поступающая в городской бюджет, является результатом напряженной работы городской промышленности и сферы услуг, итогом кропотливых расчетов экономистов. жесткого контроля и администрирования со стороны городских властей. Лишних денег в городе нет и до конца 2008 года не предвидится.
При этом отмена упомянутого ранее налога на наследование повлечет за собой ликвидацию одного из двух существующих в настоящее время стабильных источников формирования местных бюджетов.
За счет каких средств компенсировать выпадающие доходы, пока не ясно. По всей видимости, придется сокращать расходы традиционного бюджета и урезать городские программы. Приоритетными статьями расходов в рассматриваемом периоде по-прежнему останется социальная политика. В части образования - зарплата профессорско-преподавательского состава, в части здравоохранения - зарплата врачей и специалистов. Будут повышаться доплаты к пенсиям. Рост указанных расходов необходимо планировать в темпах, опережающих инфляцию. Наша задача - постоянно улучшать уровень жизни категорий населения, зависящих от бюджета. Кроме того, важнейшими задачами бюджета остаются: инвестиции в инфраструктуру, помощь местным бюджетам, поддержка правоохранительных структур.
При формировании расходных параметров финансового плана города считаю необходимым остановиться еще на одном нововведении. Это так называемый принцип "бюджетирования по результатам". Под этим словосочетанием подразумевается переход от индексирования "базовых" показателей к программно-целевому методу планирования бюджета.
Для нас в Москве это уже давно пройденный этап. За последние два года Комплекс экономической политики и развития города, а также Департамент финансов Москвы совместно с отраслевыми структурами и префектурами проделали очень большую работу по сокращению числа городских целевых программ и исключению из общего перечня тех программ, которые не обеспечены финансовыми ресурсами.
В последней редакции бюджета города вместо прежних 92 насчитывается всего лишь 34. При этом все программы прошли соответствующую процедуру согласования и утверждения на основании городского закона.
Практически мы подошли к возможности полностью формировать бюджет на основе программно-целевого метода, поскольку для запуска этого процесса необходимо как минимум 1-2 года, чтобы иметь возможность изучить, как исполнены ранее утвержденные мероприятия, и принять решение о возможности и целесообразности их дальнейшего финансирования.
В настоящее время мы уже проанализировали в рамках своей компетенции большинство городских программ и можем предлагать для включения в бюджет конкретные мероприятия с учетом ранее обозначенных приоритетов.
Когда мы говорим о социальной направленности нашей бюджетной политики, мы имеем в виду не только постоянный рост прямых социальных выплат и приоритетное финансирование городской социальной программы. Важную часть социальных расходов составляют капитальный ремонт жилищного фонда, строительство нового жилья, реконструкция и развитие дорожной сети, инженерных коммуникаций, транспортного хозяйства. Все это очень капиталоемкие направления. Но при этом они также являются и важнейшей частью социальной инфраструктуры города, не финансировать которую мы не можем без риска ухудшить условия жизни людей в нашем мегаполисе.
Поэтому, определяя сегодня генеральные пропорции бюджетных расходов между отраслями городской экономики на ближайшую перспективу, следует в первую очередь определиться с объемом и источниками инвестиционных расходов.
Перспективным финансовым планом предусматривается резкое, в 3 с лишним раза, снижение с 2006 года размера дефицита бюджета. Соответствующим образом будут сокращаться объемы капитальных вложений.
Их уровень с 91,4 млрд. в текущем году предусмотрено уменьшить до 28,2 млрд. в 2008 году, что составит только 5% общей суммы бюджетных расходов.
Даже с учетом значительного роста внебюджетных инвестиций такое резкое сокращение капитальных расходов нельзя признать достаточно обоснованным.
52,5 млрд. рублей, которые запланированы на 2006 год, более соответствуют реальным потребностям города в капиталовложениях, хотя и составят чуть больше 50% от уровня текущего года.
К основам экономической теории относится аксиома, согласно которой при объеме текущего потребления свыше 75% доходов начинается стагнация хозяйственной системы, а при дальнейшем повышении этого показателя наступает деградация экономики.
Я бы предложил еще раз осмыслить предлагаемые пропорции и пересмотреть их в сторону увеличения капитальных расходов. Прямые социальные расходы, которые традиционно учитываются в нашем социальном блоке, составляют в текущем году 32%. Перспективный финансовый план предусматривает значительный рост доли социальных расходов: с 39% в 2006-м до 46% в 2008 году.
С учетом того, что за последние три года удельный вес расходов на образование, культуру и здравоохранение в общем объеме расходов бюджета непрерывно возрастал и достиг, по моему мнению, оптимального уровня в бюджете 2005 года, считаю, что дальнейшее их увеличение, конечно, возможно, но при наличии веских оснований и конкретных расчетов, с включением в состав городских целевых программ.
Расходы городского хозяйства с учетом снижения объемов капитальных вложений должны объективно увеличиваться в связи с необходимостью ремонта и обслуживания действующих коммуникаций и жилищного фонда. Общие объемы и динамика расходов по этому направлению соответствуют этой задаче и способны, по моему мнению, обеспечить надежное и бесперебойное функционирование городского хозяйства и жилищно-коммунальной сферы.
В настоящее время правительство Москвы и Московская городская Дума активно включились в процесс подготовки бюджета города на 2006 год. Конкретные бюджетные показатели будут формироваться с учетом всех тех обстоятельств, на которые я указал. Главным и неизменным остается одно: безусловный приоритет решения социальных задач и рост уровня жизни москвичей.
Московская правда, 6 июля 2005 г.
