Шуба Кирилл Дмитриевич аспирант Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского
12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая вслед за Европейской Хартией местного самоуправления установила, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется, а в пределах своих полномочий самостоятельно. Местное самоуправление было признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Конституция РФ в специальной главе "Местное самоуправление" установила, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Конституция РФ закрепила наиболее важные принципиальные положения, определяющие порядок формирования и функционирования системы местного самоуправления, и стала основой для реформирования и развития органов местной власти.
Однако в действительности в 1994 - 1995 гг. формирование органов местного самоуправления и организация их деятельности осуществлялись с серьезными нарушениями Конституции. Примером этому может послужить тот факт, что если на период осени 1993 г. в России насчитывалось свыше 29 000 представительных органов местного самоуправления, то на октябрь 1996 г. - только 8000.
В 1995 г. Департамент по проблемам местного самоуправления Министерства по делам национальностей и региональной политике отмечал, что во многих субъектах Российской Федерации на основе принятых ранее законов их органы государственной власти продолжали нарушать конституционные права населения на местное самоуправление "под предлогом разумной целесообразности".
В целом ряде субъектов Российской Федерации принимались законы, которые были направлены не на становление и развитие местного самоуправления, а на фактическую его ликвидацию, в том числе путем создания муниципальных образований только в районах и городах республиканского, краевого, областного значения, назначения местных должностных лиц вышестоящими руководителями, замены органов местного самоуправления органами государственного управления. Ярким, но не единственным подтверждением этого явилось "удмуртское дело". В апреле 1996 года был приняты законы Удмуртии "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". Согласно этим законам, выборные главы местного самоуправления заменялись главами администраций, которых назначал председатель Госсовета УР, а вместо представительных органов местного самоуправления создавались объединенные советы депутатов - органы переходного периода, которые объединяли депутатов представительного органа местного самоуправления и депутатов Государственного совета Удмуртии, избранных от данной территории.
Противостояние довольно быстро перешло на федеральный уровень. Примечательно, что инициатива руководства Удмуртии, которое инициировало в Совете Федерации предложение о внесении изменений в федеральный закон о местном самоуправлении, чтобы привести его в соответствие с удмуртской инициативой, встретила поддержку со стороны руководителей ряда других регионов. Таким образом, была предпринята попытка сделать данные законодательные акты Удмуртии моделью для распространения в масштабе всей страны.
Однако пять тысяч жителей Ижевска обратились в Конституционный суд РФ с запросом о том, соответствует ли отмена выборности мэров городов Конституции Российской Федерации. Мнение Конституционного суда запросили также президент страны и депутаты Государственной думы.
В ходе дискуссии в Конституционном суде РФ власти Удмуртии апеллировали к Договору между Удмуртской Республикой и Российской Федерацией о разграничении предметов ведения, который, по их мнению, давал право республиканским властям действовать подобным образом. Их оппоненты между тем указывали на нарушения прав граждан: органы местного самоуправления, избранные населением, были распущены решением республиканских властей.
В январе 1997 г. Конституционный суд вынес свое решение, которое допускало различные толкования, но вскоре вышел указ Президента РФ, в котором Ельцин потребовал привести законы Удмуртии в соответствие с решением Конституционного суда, считая меры, уже принятые в этом направлении, недостаточными. Главы местного самоуправления, официально сложившие свои полномочия и переназначенные властями республики должны были возобновить исполнение своих обязанностей в прежнем качестве.
Необходимо отметить, что в 1996 - 2001 гг. Конституционный Суд рассмотрел и принял постановления о проверке конституционности ряд законов Республики Коми, а также Курской области.
Однако становление местного самоуправления в России шло сложно и противоречиво. Как отмечал 6 марта 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ, "в некоторых субъектах Федерации деятельность органов местного самоуправления затрудняется, а то и просто парализуется из-за отсутствия необходимой правовой базы, прямого противодействия со стороны региональных властей".
Таким образом, оценивая восстановление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации в 1993 - 2003 гг., необходимо отметить, что этот процесс, к сожалению, осуществлялся крайне медленно, противоречиво, болезненно, с серьезными отклонениями от Конституции и федерального законодательства, а также сталкивался с серьезным противодействием со стороны региональных властей.
Среди причин этого можно отметить следующие факторы:
1. отсутствие единой целостной научно обоснованной государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на
основе надлежащего баланса децентрализации государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти;
2. неудовлетворительное научное, правовое и организационно-методическое обеспечение местного самоуправления, отсутствие единого национального научного центра по вопросам его развития;
3. фактическое отстранение от процесса организации и деятельности местного самоуправления не только населения, но и общественности и общественных объединений;
4. недооценка, неполное понимание необходимости наличия гражданственности и коллективного действия, а также того, что если граждане пребывают в состоянии дезорганизации, политической апатии и не располагают в муниципальном образовании сетью деятельных общественных структур, то в местном сообществе не будет подлинного самоуправления;
5. слабый государственный и общественный контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, неэффективность судебной защиты;
6. дисбаланс в финансировании органов государственной власти и органов местного самоуправления.
На научно-практической конференции "Развитие федеративных отношений в России" (Москва, 19 - 20 января 1998 г.) отмечалось, что "отсутствие единой концепции, отвечающей современным требованиям государственного, правового и национального строительства, дисбаланс в разграничении полномочий и компетенций внутри федеральных органов государственной
власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления привели к перманентной конфликтной ситуации во всей властной вертикали".
В связи с этим был поставлен вопрос о том, что "самостоятельность субъектов Федерации и местного самоуправления не должна противоречить принципу единой исполнительной вертикали, обеспечивающей единство и управляемость государства".
Практика применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления.
В связи с чем, с 2003 года началось проведение реформы системы местного самоуправления, в рамках которой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 06.10.2003 г., полностью вступающий в силу с 01.01.2009 г. Данный закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления, направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления, предусматривает усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и др.
Федеральный закон усиливает роль местного самоуправления в осуществлении народовластия в Российской Федерации,
однако совершенствование деятельности органов местного самоуправления должно найти отражение не только в законодательстве, но и в практической деятельности органов местного самоуправления.
http://www.allrus.info/
