Гаджиев К.Т. (Республика Дагестан, РАГС)
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, обусловив существенный пересмотр российского законодательства, а в отдельных случаях начало формирования и новых отраслей права, оказало особое влияние на развитие теории и практики земельных правоотношений. Связано это было прежде всего с тем, что Конституция РФ, как известно, установила в части 2 статьи 9, что "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Это предопределило достаточно объемную и, как показала практика, длительную и противоречивую работу по формированию земельного законодательства на основе новых конституционно-правовых принципов. Достаточно напомнить историю разработки и принятия, в частности, Федерального закона от 8 декабря 1995 года N 93-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного на-значения" или Земельного Кодекса Российской Федерации от 28 сентября 2001 года N 136-ФЗ.
Данная работа далека от завершения. Так, Федеральными законами от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ и от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ о внесении изменений в ряд земельных актов в очередной раз был изменен механизм разграничения государственной собственности на землю, а также существенно пересмотрены правовые гарантии пользователей и владельцев земельных участков. В 2007-2008 годы были приняты необходимые меры по конкретизации гражданско-правового механизма возмещения убытков принимаемыми органами государственной власти и органами местного самоуправления подзаконными актами, противоречащими законодательству и нарушающими права на землю (Федеральный закон от 28 февраля 2007 года N 21-ФЗ и др.). Федеральный закон от 10 мая 2007 года N 69-ФЗ в значительной степени попытался преодолеть сохраняющийся в законодательстве пробел о порядке резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Важное значение имело принятие Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", а также установление дополнительных гарантий для реализации прав на земельные участки для членов некоммерческих объединений. Кроме того, значительные изменения в регулировании земельных правоотношений в последние годы связаны с пересмотром муниципального, градостроительного, лесного, налогового и бюджетного законодательства, реформированием жилищных, кредитных правоотношений и др.
Как показывает достаточно лаконичный анализ основных изменений в земельном законодательстве только за последние годы, пятнадцатилетний период после принятия Конституции РФ - это достаточно небольшой срок для конкретизации даже наиболее принципиальных положений, регулирующих земельные правоотношения. Вместе с тем, как вытекает из приведенного материала, основные усилия законодателя были направлены на конкретизацию понятия и сущности отношений собственности в области земельных отношений. Не отрицая, возможно, даже приоритетного значения такой законотворческой деятельности, необходимо, вместе с тем, обратить внимание, что названная выше статья 9 Конституции РФ включает также еще одно принципиальное положение. В ее части 1 земля как и другие природные ресурсы провозглашается "основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".
Данное положение имеет особое значение для коренных малочисленных народов России, в том числе, например, проживающих в Республике Дагестан, которая в соответствии с Законом Республики от 12 февраля 2003 года N 3 в полном объеме признана "территорией компактного проживания коренных малочисленных народов Дагестана". Право на землю для таких народов - это не только право на занятие традиционными видами деятельности, это право на жизнь, на развитие и будущее. Напомним, что и Конституция РФ в особом порядке определила в статье 69 гарантии прав коренных малочисленных народов. Однако, как уже неоднократно отмечалось специалистами, земельное законодательство не только слабо коррелируется с развитием, в частности, муниципального и градостроительного законодательства, но и законодательства о коренных малочисленных народах.
Вместе с тем, как постоянно напоминают исследователи, пожалуй, трудно найти еще одно государство, которое обладало бы таким многообразием объективных и субъективных условий. Конечно, это создает весьма значительные проблемы для осуществления государственной политики, в силу своей природы направленной на централизацию и унификацию (особенно актуальных в условиях ослабления единого правового пространства и институтов государства, возникновения реальной угрозы его распада). Но такое многообразие может стать дополнительным источником его прогресса, ибо возникает возможность реализации всего богатства методов и форм управленческой и самоуправленческой деятельности, выбора наиболее адекватных для каждого местного сообщества путей развития, отражения его интересов и решения злободневных задач. Последнее наиболее полно и последовательно реализуется на уровне местного самоуправления - наиболее близкого к населению уровня публичной власти, способной включить такой мощный резерв как непосредственную деятельность самого населения.
Учитывая это, федеральное законодательство о местном самоуправлении, достаточно последовательно регулируя общие принципы организации местного самоуправления, устанавливало особенности его осуществления на отдельных территориях и при решении отдельных вопросов местного значения. Конституционное положение об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации) получило развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым было предусмотрено регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, городах федерального значения, а также при определении его территориальной, компетенционной, организационной и экономической основ. Более полно конституционное положение было реализовано в законодательстве субъектов Российской Федерации и в актах местного самоуправления (1).
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" впервые предусмотрел отдельную главу для регулирования особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях. В данной 11 главе предусмотрено, что такие особенности следует рассматривать в отношении: внутригородских территорий городов федерального значения; закрытых административно-территориальных образований; наукоградов; приграничных территорий и территорий, на которые осуществляется северный завоз". Данный подход обусловлен значительным разнообразием объективных и субъективных условий и факторов развития отдельных российских территорий. Многообразие природно-климатических, политических, экономических и социокультурных характеристик не только отдельных субъектов Федерации, но подчас и муниципальных образований, расположенных в одном регионе, традиционно требовали учета данных особенностей в реализации политики Российского государства. Но если органы государственной власти в силу своей сущности не способны достаточно полно учесть данное многообразие, местное самоуправление способно отразить и в своей деятельности, и в вопросах внутренней организации данную специфику российской действительности (2).
Однако и в этом случае территории проживания коренных малочисленных народов не выделены качестве особого объекта правового регулирования. Таким образом, как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия, в том числе и в сфере земельных правоотношений без учета специфики интересов и потребностей коренных малочисленных народов. Вместе с тем, обеспечение гарантий реализации конституционного права на землю для таких народов - это подчас обеспечение традиционного, безальтернативного образа жизни, связанного с традиционным природопользованием. Нельзя не напомнить, что коренные народы мира, составляющие менее 5% населения земного шара, традиционным природопользованием сохранили для человечества 20% наиболее ценных в природном отношении участков суши. Благодаря экологически сбалансированным способам освоения окружающей среды они оберегают участки антропобиосферы как последние убежища (рефугиумы) специфических форм человеческой культуры - а это условие поддержания разнообразия форм и путей развития человечества во всех природных нишах эйкумены. Решение проблем коренных малочисленных народов мира, таким образом, обеспечивает уникальное многообразие человеческой цивилизации, богатство ее культуры.
Последствия же сохранения унифицированной государственной политики на таких территориях весьма наглядно проявляются, например, в современной практике земельных правоотношений. Так, одной из наиболее болезненных проблем защиты конституционных прав коренных малочисленных народов является отсутствие достаточных специальных процедур при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд. Как известно, на территориях проживания и традиционного природопользования коренных малочисленных народов действуют в основном общие основания изъятия земель для государственных и муниципальных нужд. В частности, статья 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) содержит общие положения относительно возможности изъятия земель для государственных или муниципальных нужд.
Основаниями изъятия земельных участков могут быть кроме предусмотренных и иные обстоятельства, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов Федерации (если речь идет о землях, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности). Это основано на том, что в соответствии с п. "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ земельное право находится в совместном ведении РФ и её субъектов. Однако в соответствии с действующими требованиями федерального законодательства, субъекты РФ и муниципальные образования не имеют возможности учесть особенности правоотношений на территориях традиционного природопользования.
Анализ статьи 49 ЗК РФ показывает, что законодатель вполне чётко изложил основания изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, хотя перечень оставил открытым. Это скорее сделано им для того, чтобы в случае возникновения иных новых нужд (которые не указаны в статье 49 ЗК РФ), публичная власть могла удовлетворить их. При этом законодатель указал на то, что изъятие - это крайняя мера, осуществляемая в исключительных случаях. Это направлено на недопущение злоупотреблений со стороны органов власти полномочиями по данной статье. Органы власти обязаны обосновать необходимость изъятия земли у собственника и доказать, что другая меря кроме изъятия для удовлетворения конкретной государственной или муниципальной нужды отсутствует.
Как показывает анализ статей 279 и 282 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), существует два порядка изъятия земель для государственных и муниципальных нужд: основной и дополнительный, "добровольный" и принудительный. Под основным или добровольным следует понимать порядок, предусмотренный статьей 279 ГК РФ, под дополнительным или принудительным - статьей 282 ГК РФ. В первом случае органы власти обязаны достичь согласия по поводу изъятия с собственником земельного участка. Если же согласия достичь не удалось, то применяется порядок изъятия земель по судебному решению.
Рассмотрим, какие существуют стадии порядка изъятия, и какими правовыми актами они регулируется. В порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд входят:
"- порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
- порядок выкупа земельного участка у его собственника;
- порядок определения выкупной цены земельного участка;
- порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком;
- иные вопросы порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд" (3).
Отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм о порядке подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков является пробелом законодательства, который может быть использован чиновниками в свою угоду. Более того, ни в ГК РФ, ни в ЗК РФ не определён орган, имеющий право изымать землю для государственных и муниципальных нужд. В частности, ГК РФ в части 2 статьи 279 устанавливает, что решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Абзац 2 этой статьи указывает, что данные государственные органы определяются земельным законодательством. Но земельное законодательство тоже не конкретизирует данный вопрос. И в итоге получается: земля изымается тем органом, для целей деятельности которого она необходима (например, для строительства дорог - это Федеральное дорожное агентство, для строительства объектов, обеспечивающих космическую деятельность - это Федеральное космическое агентство и т.д.). В дальнейшем это усложняет процедуру возмещения собственникам убытков в связи с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд, что подтверждается судебной практикой.
Для решения указанной проблемы И.В. Богомяков предлагает изложить абзац 2 части 1 статьи 279 ГК РФ в следующей редакции: "Решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных принимается соответственно федеральным органом исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, органом исполнительной власти субъекта РФ по управлению имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ или исполнительным органом местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом" (4).
Данное предложение И.В. Богомякова целесообразнее реализовать путем внесения изменений в ЗК РФ, т.к. ГК РФ делает по данному вопросу отсылку на ЗК РФ. А для защиты интересов коренных малочисленных народов дополнить статью 49 ЗК РФ частью 4 также предложением о необходимости учета мнения органов традиционного самоуправления таких народов.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны по вопросу изъятия земель для государственных или муниципальных согласовать все моменты с собственниками на условиях консенсуса. Тем самым, по смыслу законодателя, стороны должны постараться решить все спорные вопросы в порядке соглашения, не доводя дело до суда. Судебный же порядок изъятия земель для государственных или муниципальных нужд является дополнительным, "крайним". В соответствии с частью 3 статьи 35 Конституции РФ: "Никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения".
Развивая положения Конституции РФ части 1 статьи 279 ГК РФ устанавливает, что земельный участок может быть изъят у собственника для государственных и муниципальных нужд путём выкупа, и в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
При изучении выплаты возмещения собственнику изымаемого земельного участка, возникает также очень много вопросов. В том числе, связанных с тем, что входит в саму выкупную сумму, т.е. какие убытки возмещаются собственнику. Данный вопрос регулирует статья 281 ГК РФ:
"1. Плата за земельный участок, изымаемый для государственных и муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательства РФ, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок.
2. При определении выкупной цены в неё включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нём недвижимого имущества, а также все убытки, причинённые собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несёт в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
3. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных и муниципальных нужд, другой земельный участок с зачётом его стоимости в выкупную цену".
Из данной статьи ГК РФ ясно следует, что собственнику должно быть выплачено полное возмещение, включая и за земельный участок, и за недвижимость на ней, и убытки в связи с прекращением своих обязательств, в том числе упущенную выгоду. Или же собственнику может быть предоставлен взамен другой земельный участок.
Закреплённые в ЗК РФ нормы о возмещении фактически дублируют нормы ГК РФ, но формулировка вопроса возмещения звучит так: "изъятие, в том числе путём выкупа". Из этого складывается впечатление, что может быть изъятие земельного участка без выкупа. В юридической литературе указывается, что закон предполагает возможность "изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд как безвозмездно, так и путем выкупа" (5) Но всё это необходимо понимать, как "желание законодателя рассматривать случаи изъятия более широко, чем выкуп" (6).
И необходимо помнить, что порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не предусматривает возможность прекращения права частного собственника без условия возмещения его стоимости. Столь же многочисленные вопросы вызывает и редакция ст. 57 ЗК РФ, которая допускает, что не подлежат возмещению собственникам земельных участков в полном объёме убытки при изъятии у них этих участков для государственных и муниципальных нужд, что противоречит приведённой выше статье 281 ГК РФ.
Однако проблема, как представляется, если говорить о законных интересах коренных малочисленных народах, лежит гораздо глубже. Не отрицая права таких народов на судебную защиту своих интересов, необходимо исходить из особого значения земельных ресурсов в их жизни. Консенсус и договор (соглашение) - это важнейшие механизмы, которые могут в полном объеме учесть интересы сохранения и развития таких народов. Возмещение в приоритетном порядке другим земельным участком должно стать базовым требованием земельного законодательства на территориях традиционного природопользования.
_________________________________________________________________________________
1. См. более подробно: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Прометей, 2003; Актуальные вопросы развития муниципальных образований. М.: Изд-во РАГС, 2008 и др.
2. Акмалова А.А. Муниципальное управление. М.: РАГС, 2008. С. 103-104.
3. Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд //Первый столичный юридический центр. - http://www.dom-i-zakon.ru
4. Богомяков И.В. Недостатки механизма изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд //Российская юстиция. - 2006. - N 11. - С. 19-21.
5. Чубуков Г.Б., Тихомиров М.Ю. Комментарий к Земельному кодексу. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2007.
6. Дамбиева Т.Б. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. - 2006. - N 10.
http://www.allrus.info/
