Белокрылов К.А. - преподаватель ЮФУ
Кетова Н.П. - д.э.н., профессор, зав. кафедрой ЮФУ
Мошкин И.В.- к.э.н., преподаватель ЮФУ
Предлагаемый нами подход к оценке электронной готовности России основывается на методике, предложенной Центром международного развития Гарвардского университета и Института развития информационного общества. Модифицированная версия методологии имеет следующие основные характеристики:
1. В современном мире новые ИКТ существенно трансформировали взаимоотношения экономических субъектов, источники преимуществ конкуренции в бизнесе, стали движущей силой общего прогресса общества. Такие достижения научно-технической революции, как Интернет, персональные компьютеры и беспроводная телефония стали катализатором появления социальных сетей, фирм, школ и правительств, связывающихся и взаимодействующих друг с другом через разнообразные каналы. Оформился целый ряд электронных услуг, отражающих специфику новой экономической среды. Все эти изменения привели к обществу, в котором фактически каждый субъект имеет потенциал достижения конкурентных преимуществ. Причем сетевая организация не снижает устойчивость отдельно взятых систем к внешним воздействиям, а, наоборот, повышает ее. В складывающихся условиях возрастающей конкуренции Россия должна иметь достойные ответы на требования, предъявляемые к государствам XXI века. Оценка электронной готовности в данном случае рассматривается в нескольких основных аспектах:
- доступ к ИКТ;
- готовность человеческого капитала;
- регулирование государством.
Использование ИКТ, в свою очередь, рассматривается с точки зрения предоставления электронных услуг на основе ИКТ населению, бизнесу.
Решение поставленной задачи требует соответствующего аналитического инструментария. Проблема оценок эффективности использования ИКТ и готовности к электронному развитию не сводится к показателям развития ИКТ-инфраструктуры и интеграции ИКТ в различные сферы деятельности.
Следует отметить, что уровень эффективности использования ИКТ в государственном управлении, бизнесе и образовании отстает от уровня развития ИКТ-инфраструктуры в этих областях и, следовательно, ограничивается другими факторами. Развитие страны в большей мере определяется политикой правительства, нежели уровнем внедрения ИКТ. Необходимыми условиями для реализации социально-экономического потенциала использования ИКТ государством выступают: стабильная политическая ситуация, благоприятный деловой климат, адекватные регулирование и социальная политика.
2. Оценка готовности России к информационному обществу основывается как на анализе предпосылок и факторов информатизации страны, так и на оценке уровня использования ИКТ в ключевых сферах деятельности. Традиционно для России относительно низкие оценки имеют следующие области:
- деловой климат;
- некоторые параметры государственного регулирования (эффективность правовой системы, свобода прессы, легкость регистрации нового бизнеса и др.);
- использование ИКТ для развития ключевых областей деятельности (образование с использованием ИКТ, электронное правительство и др.), что связано с неразвитостью в целом сферы государственных услуг, предоставляемых населению и бизнесу в электронной форме.
C точки зрения Института развития информационного общества (ИРИО) новыми областями оценки, не получившими достаточного отражения в исходной методологии, являются такие факторы электронного развития, как человеческий капитал и деловой климат, а также использование ИКТ в культуре. При этом сохранился общий подход исходной Гарвардской методики, основанный на:
- выделении областей оценки (для оценки готовности России выделено восемь областей оценки: доступ к ИКТ, человеческий капитал, бизнес-климат, государственное регулирование, ИКТ в образовании, электронный бизнес, электронное правительство, ИКТ в культуре);
- определении в каждой области нескольких оцениваемых параметров;
- подборе для каждого параметра количественных и качественных индикаторов (от одного до семи), в соответствии со значениями которых оценивается готовность по данному параметру;
- получении для каждого параметра соответствующей оценки, которая позволяет по значениям показателей определить уровень готовности по данному параметру.
Относительно малый срок существования и высокие темпы развития сферы информационных и коммуникационных технологий обусловили опережение практикой теории появления и совершенствования электронных услуг. Поэтому их место в современной системе экономических отношений исследовано недостаточно. По нашему мнению, целесообразно ввести в методику, вне общей классификации оцениваемых критериев, показатель степени интерактивности услуги для субъекта экономической деятельности в виртуальном пространстве. Развитие интерактивных услуг в Интернете тормозится уровнем компетенции государственных и муниципальных служащих, недостаточным числом пользователей сети и невысоким уровнем компьютерной грамотности населения. Так как в работах отечественных и зарубежных ученых сущность электронных услуг, степень их интерактивности часто являются весьма схематичными, без фундаментального научного анализа, эта гипотеза требует дальнейшей проработки.
Электронная экономическая деятельность в сфере интерактивных услуг, по нашему мнению, представляет собой экономическую деятельность по поводу производства материальных и нематериальных благ и услуг в электронной форме и распространяемых через современные каналы передачи данных в режиме реального времени.
3. Для оценки электронной готовности подбирались показатели, используемые в международной практике, что позволяет проводить сопоставления и оценки на уровне отдельных показателей и является инструментом для выработки политики в области электронизации государства.
В исходном описании методики готовности к "информационно связанному миру" (www.readinessguide.org) присутствуют такие категории электронного бизнеса, как B2B, B2C, возможность работы в области ИКТ и электронное правительство. Однако отсутствует получившая в последнее время динамичное развитие категория "бизнес-правительство" (B2G). Действительно, в некоторых источниках "электронное правительство" отождествляется с сегментом электронной коммерции по осуществлению государственных закупок. Подобная замена, по нашему мнению, представляется не совсем корректной, поскольку категория "электронное правительство" является более широкой по своему содержанию. Таким образом, использование в базовой методике более общего показателя - "электронное правительство" - снижает объективность осуществляемой оценки.
Более детальный анализ "электронного правительства" и сегмента "бизнес-правительство" исходит из определения Всемирного банка, согласно которому "электронное правительство" (E-government) - это применение информационно-коммуникационных технологий (электронных сетей, Интернет и мобильной компьютерной среды) правительственными агентствами. Эти технологии предоставляют возможность преобразовать отношения с гражданами, коммерческими организациями, а также с другими ветвями власти. Положительными эффектами от применения "электронного правительства" являются: повышение доступности, удобства и качества услуг, повышение прозрачности в государственных решениях, снижение злоупотреблений, сокращение затрат.
Аналогично электронной коммерции электронное правительство стремится достичь взаимодействия между правительством и предпринимательскими компаниями (сегмент G2B электронной коммерции) с тем, чтобы сделать отношения более удобными, прозрачными и менее дорогостоящими. Концепция электронного правительства предполагает модернизацию процессов предоставления услуг с учетом потребностей клиента в государственных услугах.
Электронный бизнес в форме системы электронных государственных закупок представляет собой структуру управления закупками или поставками с использованием интернет-технологий, где сторонами процесса являются заказчик, поставщик (производитель или посредник) и непосредственно организатор торгов. В этих условиях происходит пересмотр традиционных механизмов предоставления услуг с учетом потребностей клиента-потребителя.
Трудность оценки как сферы электронного правительства, так и сектора электронных госзакупок связана с самой природой современных электронных отношений. В действительности эти сферы одновременно меняют взгляд гражданина, бизнеса на органы государственного управления, их способы работы, время обработки процедур, а также меняют круг должностных обязанностей госслужащих (меньше повторяющихся рутинных действий, больше компьютерной грамотности). Для оценки всех этих элементов необходим качественный показатель, позволяющий в перспективе выявить "узкие места".
Мы предлагаем дополнить Гарвардскую методологию оценки электронной готовности показателем "Электронная коммерция. Бизнес-Правительство" с соответствующими четырьмя уровнями его оценки:
1. Государство в недостаточной мере использует электронные формы закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, а если осуществляются электронные аукционы или котировки, то все сделки сопровождаются бумажными носителями. Отсутствуют электронные торговые площадки. Информацию о проводимых государственных закупках найти сложно или она устаревшая. Не используется электронная цифровая подпись. Законодательно электронная торговля не регулируется.
2. Появляются отдельные электронные площадки для осуществления госзакупок. Информация о закупках доступна только зарегистрированным в системе электронной торговой площадки пользователям. Отсутствует единый сайт с информацией о проводимых конкурсах государственных закупок. Определен правовой статус электронной цифровой подписи. Разрабатывается реестр недобросовестных поставщиков.
3. Создан централизованный сайт для размещения информации о бюджетных заказах. Активно развиваются электронные торговые площадки. Распространена электронная цифровая подпись. Создан и постоянно поддерживается в актуальном состоянии реестр недобросовестных поставщиков. Электронные транзакции B2G составляют существенную часть всей электронной коммерции.
4. Практически все государственные закупки осуществляются в электронном режиме. Процедуры торгов понятны и прозрачны. Поставщики и заказчики доверяют друг другу.
Развитие систем электронной коммерции, предназначенных для автоматизации государственных закупок, в последние годы преимущественно определяется тем, что задача по их созданию включена в Федеральную целевую программу "Электронная Россия". В настоящее время внедрение механизмов электронной торговли в российских органах государственной власти переживает период роста. Предложенные нами дополнения в методологии позволяют зафиксировать точку отсчета в рассматриваемых сферах при планировании развития информационных и коммуникационных технологий, что должно стать новым шагом на пути преодоления "информационного неравенства".
Тестируется начало нового поколения государственных услуг. Возникновение систем электронного правительства, универсальных ресурсных центров работы с населением, "зеленых коридоров" и т.д. на основе современных информационных технологий - особенно в таких областях, как ведение баз данных, работы с гражданами, идентификации, проведение форумов, опросов, информационных компаний. В государственных закупках достигнута экономия за счет внедрения электронных средств проведения торгов. В отличие от России, в мировой практике принято определение электронного правительства (ЭП) как информационной системы, обеспечивающей предоставление со стороны правительства услуг в электронной форме. В России ЭП характеризуется как система, которая комплексно автоматизирует деятельность органов государственной власти, повышает эффективность управления, автоматизирует и регламентирует процедуры взаимодействия властных ветвей и подразделений органов государственной власти друг с другом, а также с гражданами, организациями, бизнесом. Таким образом, в российском варианте ЭП задача предоставления услуг в электронной форме гражданам, организациям и бизнесу не является доминирующей.
С 2005 г. в регионе Бургундия (Франция) ведется национальный эксперимент по внедрению платформы, предназначенной для объединения сектора услуг, предоставляемых всеми ведомствами государственного сектора. Данная платформа получила название "Проект "Электронная Бургундия". Государственные органы Франции приняли на себя обязательства по улучшению системы предоставления государственных услуг гражданам и предприятиям с помощью применения новых инструментов. Они прогнозировали изменения в ожиданиях граждан по отношению к услугам государственных ведомств. Поэтому новые проекты с самого начала создавались с учетом интеграции с единым сайтом для всех органов государственного управления на определённой территории. Например, скоро любой гражданин или предприятие будут иметь доступ к единому, полностью защищенному и круглосуточно доступному окну для выполнения всех административных процедур для определённой территории. Происходит переход от стратегии, учитывающей предложение и основанной на потребности государственного органа в коммуникации, замкнутой на его внутренней организации, к стратегии, учитывающей спрос и основывающейся на потребностях граждан.
Следует отметить, что информация, касающаяся результатов экспериментов, ещё недостаточна. В действительности возраст проектов электронного правительства составляет максимум 8 лет. Такой срок недостаточен для анализа долгосрочных изменений. Основная трудность состоит в том, что на данный момент не существует никакого другого возможного метода оценки, кроме оценки объёмов трафика. Как нам удалось в этом убедиться, информация по изменениям носит случайный характер или даже не существует вовсе. Механизмы анализа ещё не являются полностью работоспособными даже в том случае, когда государственные органы серьёзно подошли к их созданию. Анализ только количественных показателей эксперимента отражает удовлетворительные результаты. Объём трафика постоянно растет. Количество прочитанных Web-страниц колеблется от 500 тыс. до 1 млн. в год. Увеличивается количество загрузок формуляров и информационной документации. Растет число услуг, предоставляемых в режиме реального времени. Всё это позволяет гражданам или предприятиям осуществлять основные процедуры без бумажной документации.
Считается, что потребители гораздо меньше используют полностью электронные процедуры (например, передача данных в режиме реального времени), чем ищут нужную информацию. Опрос пользователей системой электронного правительства, проведённый Европейской комиссией, показывает, что передача личной информации может послужить серьёзной преградой для развития процедур, предоставляемых в режиме реального времени. Таким образом, эти изменения привели к сложной ситуации. С одной стороны, некоторые элементы электронного предпринимательства адаптировались и успешно развиваются во многих секторах экономики, а с другой стороны, применение средств электронной коммерции в настоящее время стало катализатором появления новых областей и сфер бизнеса, новых цепочек формирования добавленной стоимости.
Государство является намного более обеспеченным современными компьютерными технологиями, чем граждане и бизнес. Безусловно, существуют определенные слои общества, где проникновение современных информационных и компьютерных технологий выше, чем у государства в целом. Но если рассматривать все российское общество, опираясь на приведенные в предыдущих разделах данные, то проникновение населения и бизнеса в Интернет и обеспеченность их компьютерами уже сейчас ниже, чем у государства. По данным МЭРТ РФ , на информатизацию одного чиновника в среднем из бюджета направляется свыше 1 тыс. долл. При этом, однако, основная часть расходов на ИКТ приходится на федеральные органы государственной власти, прежде всего, на 10 федеральных ведомств, реализующих функции таможенного контроля, охраны правопорядка, управления государственными финансами и собственностью. Только за 2005 г. в России выросло количество функционирующих правительственных серверов с 48 до 59%
Безусловно, любая современная административная реформа предполагает затраты бюджетных средств на внедрение в деятельность государства ИКТ. Так, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) отражены основные направления политики России, для успешной реализации каждого из которых существенное значение имеет развитие сферы информационно-коммуникационных технологий и использование новейших разработок в данной области.
Таким образом, следует констатировать, что информатизация на уровне органов власти развивается не только экстенсивно, но и интенсифицируется. В первом приближении это означает, что госслужащие перестают воспринимать персональный компьютер как "дорогостоящую печатную машину" и более активно пользуются коммуникационными возможностями внутренних и внешних сетей. Более 90% госорганов имеют собственные сайты. Третья часть из них предоставляет интерактивные сервисы, например, онлайн-консультации или удаленная запись на прием. Совокупные расходы российского государства на внедрение и использование ИТ в органах государственной власти всех уровней в 2005 г. увеличились на 20% и составили около 60 млрд. руб. Если такая тенденция сохранится, то расходы государства на ИКТ будут последовательно увеличиваться, что обеспечит модернизацию серверов, компьютеров, web-сайтов, каналов связи, программного обеспечения, а темпы информатизации населения и бизнеса будут ниже, чем у государства и бюджетных учреждений (таблица 1).
Таблица 1. Лидеры российского электронного рынка
X - лидер в сегменте
Среди направлений государственной политики, заявленных в программе "Основные направления политики Российской Федерации на 2006-2008 годы и место ИКТ в их реализации" , большинство (28) содержат положения по использованию потенциала информационно-коммуникационных технологий в целях модернизации экономики России. По каждому из заявленных положений выделены одно или несколько направлений, конкретизирующих роль ИКТ в каждой конкретной области. Приложение 8 содержит всего 66 таких направлений, при этом 50 из них приходится на использование высоких технологий в деятельности органов государственной власти и бюджетных организаций, по 8 - на стимулирование использования ИКТ бизнесом и непосредственно гражданами. Выраженная асимметрия в сторону государства, очевидно, не соответствует ни одной из основополагающих целей формирования в России электронного государства, а именно, обеспечению эффективного взаимодействия органов государственной власти и общества. Кроме того, необходимо отметить, что меры, включающие в себя использование информационно-коммуникационных технологий государством, представляются гораздо более проработанными по сравнению с мерами, стимулирующими использование ИКТ бизнесом и, особенно, населением.
Государственная поддержка в сфере ИКТ нацелена на использование последних достижений высокотехнологичных отраслей государственными органами власти и бюджетными учреждениями, в то время как недостаточное внимание уделяется стимулированию использования ИКТ физическими лицами. Высокая интерактивность социальных групп оказывается весьма ценным свойством трансформирующегося общества. Интерактивность придает толчок для формирования траектории движения к информационной экономике, изменяя характер отношений субъектов, что постепенно реализует принцип социального государства.
Таким образом, проведенное исследование позволило оценить критерии региональной политики регионов ЮФО в сфере перехода к информационному типу экономики и общества. В частности, с учетом полученных оценок электронной готовности регионов округа и объективных процессов модернизации региональной экономики, выявлено наличие экономически-привлекательных областей как для предпринимателей, так и для государства. Государство, через реализующиеся национальные приоритетные проекты, является доминантным в системе развития образования и здравоохранения. Значительным препятствием на пути развития проекта "Электронное правительство" в России на сегодняшний день является отсутствие соответствующей правовой основы. Существующие бюрократические процедуры не могут быть реплицированы в качестве основы для "электронной бюрократии". Причем, если полностью переложить существующую бюрократическую логику в электронный вид, это мало повысит эффективность государственного управления. Это наглядно продемонстрировал опыт Великобритании, где основные бюрократические процедуры были перенесены в электронный вид, что, однако, не привело к повышению эффективности. Поэтому одна из важных задач в настоящее время - пересмотр логики внутригосударственных транзакций для реального упрощения и оптимизации бюрократических процедур. Подобная задача была поставлена, в том числе, и в рамках административной реформы.
Достаточно масштабный рост расходов государства на ИКТ в России обеспечит модернизацию серверов, компьютеров, web-сайтов, каналов связи, программного обеспечения, а темпы информатизации государства и бюджетных учреждений превысят аналогичные показатели у населения и бизнеса. Это свидетельствует о реальных перспективах формирования электронного правительства на всех уровнях государственной власти России.
