м.н.с. И. В. Тимаков
Институт экономики Карельского научного центра РАН
Регионы России в течение последних 17 лет проходят период социально-экономических преобразований, характеризующийся снижением качества жизни людей и ухудшением их социального положения. Эффективность социальной политики на протяжении всего периода оставалась на низком уровне. Большое значение отводилось рынку и его механизмам саморегуляции, которые через доходы населения должны способствовать решению его социальных проблем. Низкое качество жизни, отсутствие доверия в обществе и высокие социальные риски серьёзно повлияли на здоровье и благополучие людей, на снижение рождаемости и рост смертности. Демографическая ситуация и мрачные перспективы её развития потребовали от государства сформулировать стратегические приоритеты в социальной политике, разработать новые подходы. Приоритеты были озвучены президентом РФ в 2004г. Выбор приоритетов пришёлся на наиболее социально значимые для граждан сферы экономики, такие как здоровье, образование, жильё и сельское хозяйство. Был обозначен количественный минимум проблемных секторов, остро влияющих на качество жизни.
Выбранные приоритеты были формализованы в виде четырёх национальных проектов, предполагающих глубокие преобразования и модернизацию выбранных секторов. Поставленная Президентом цель повышения качества жизни предполагает системный характер изменений, при этом, в проектах прописан лишь ряд мероприятий. Взгляд на проекты как на начальный этап для дальнейшей модернизации приоритетных сфер не позволяет рассматривать их как инструмент длительных системных изменений экономики. Скорее наблюдается ориентация на решение текущих государственных задач с использованием новых форм финансирования. Характерно, что выбранные отрасли здравоохранения и образования традиционно являются бюджетными и реализация большинства мероприятий нацпроектов могла с равным успехом быть реализована через бюджет. Таким образом, исполнение нацпроектов сводиться к выделению денег и реализации их по конкретным направлениям или объектам. Здесь мы видим либо факт официального признание неэффективности бюджетной политики и её приоритетов, либо средство расширения бюджетного финансирования в условиях борьбы с инфляцией. Второй вариант кажется менее вероятным в условиях, когда затраты на нацпроекты составляют не более 5% расходов бюджета, а значит слабо влияют на макроэкономическую ситуацию.
Исполнение декларированных Конституцией РФ прав на жильё, здоровье, образование и качественное питание - основная обязанность государства и Президента, как га-ранта Конституции. В нацпроектах прослеживается публичная демонстрация выполнения государством и Президентом своих обязанностей, что особенно очевидно на фоне нефтегазовых потоков в бюджет и формирования значительных резервов, споры об использовании которых продолжаются в российском обществе и сегодня.
Сложившаяся конъюнктура нефтегазовых цен в условиях сырьевой экспортной ориентации экономики создала профицит бюджета, необходимый для реализации столь амбициозных задач. Конъюнктурные истоки нацпроекта позволили увеличить бюджетные затраты, но не повысить их эффективность. Не чётко сформулированные цели не позволяют правильно оценить результаты, но очевидно, что системных изменений в социальной сфере не произошло. Нефтегазовая эйфория закончилась с приходом мирового кризиса и сейчас как никогда очевидна необходимость системных структурных преобразований в экономике.
Тем не менее, говоря о результатах необходимо отметить фактор выборов 2008г., определяющий политические цели формирования национальных проектов, что вполне оправданно с тактической точки зрения в периоде с 2006-2008 год. Рейтинг власти был, возможно, ключевым фактором в определении и сроков нацпроектов и выбора новых механизмов реализации социальной политики. Наиболее очевидным инструментом реализации бюджетных затрат является федеральная целевая программа, но новое воплощение социальной политики в виде национальных проектов вызывает куда больший общественный резонанс и даёт большее число очков в копилку рейтинга нынешней власти. При этом значительное бюджетное финансирование позволяет реализовать ряд задач, свидетельствующих об улучшениях, и чиновники могут отчитаться об успешности реализации и выполнении поставленных целей.
Положителен факт самого наличия нацпроектов, постановки властью столь амбициозных целей, стремления перейти на проектный подход в их реализации. Неготовность институциональной системы явно проявилась в процессе реализации, что является определяющим фактором для дальнейших структурных преобразований. Немаловажным фактом стало повсеместное формирование новых управленческих структур для реализации мероприятий нацпроектов, что косвенно свидетельствует о неэффективности существующих государственных структур и необходимости их трансформации. Конечно, существует опасность чрезмерного раздувания бюрократического аппарата, что нужно купировать на начальных этапах и избегать дублирования полномочий. Важно стремиться к закреплению ответственности за конкретными людьми из состава группы управления проектом. Проявившиеся в ходе реализации нацпроекта конфликты административной системы с системой управления проектами стали очевидны.
Слабые результаты некоторых нацпроектов заставляют задуматься об их целостности и комплексности. Были ли чётко поставлены цели, результаты, прописаны мероприятия и сроки их выполнения? Каковы показатели, свидетельствующие о реализации нацпроектов? В какой степени реализация данных нацпроектов преследовала некие конъюнктурные политические интересы, и где здесь интересы населения, позволяющие констатировать национальный статус данных проектов? Наличие этих вопросов уже можно считать результатом. Национальный статус подразумевает общественные обсуждения и контроль, который необходим для включения всего населения в проектный процесс. Необходима обратная связь между государством и населением на всех этапах реализации нацпроектов, а не только в процессе демократических выборов. Иначе, может сложиться ситуация, когда те, на кого эти проекты направлены, не поверят в поставленные цели или не будут знать, что делать. Их заинтересованность и возможность общественного контроля - наилучшая гарантия достижения результата. Несогласованность действий власти с надеждами населения - это частое явление в российских условиях. Согласование с населением процесс сложный и требующий анализа различных интересов, которые формируются в единой системе ценностей. Её анализ поможет сформулировать основы для формирования институтов, жизнеспособных на длительных отрезках времени.
Немаловажное значение приобретает оценка существующих ресурсных возможностей и проблем сопутствующих отраслей. Например, постановка цели повышения доступности жилья означает наращивание объёмов строительства. Строительная отрасль имеет один из наибольших мультипликативных эффектов, что означает необходимость анализа ресурсной базы и учёт возможностей сопутствующих отраслей по наращиванию производства. Немаловажное значение приобретает анализ структуры рынков и возможностей реализации целей через их механизмы. Применительно к рынкам ключевое значение имеет фактор барьеров входа и специфики их функционирования применительно к особенностям того или иного товара.
Возвращаясь к названию статьи, необходимо рассмотреть один из наиболее проблемных национальных проектов, успешность реализации которого представляется наиболее сомнительной. Стартовавший в 2006 году национальный проект "Доступное и комфортное жильё гражданам России" призван сформировать эффективный механизм функционирования жилищного рынка. По замыслу разработчиков основной акцент сделан на развитии рыночных механизмов приобретения жилья в стране, где только 10% населения может позволить себе купить жильё с использованием рыночных механизмов. Таким образом, термин "доступного жилья" связан с возможностью рынка обеспечить потребности населения в жилье. Государственная политика в области формирования рынка доступного жилья была определена в Концепции национального проекта. В ней отражены основные проблемы жилищной сферы по четырём направлениям, характеризующим:
1. Диспропорции между потребностью населения в жилье и платёжеспособным спросом, отсутствие системы долгосрочного жилищного кредитования;
2. Недостаточность объёмов жилищного строительства, не удовлетворяющие платежеспособный спрос населения;
3. Неудовлетворительное состояние ЖКХ;
4. Низкие темпы выполнения государственных обязательств перед отдельными категориями граждан.
По каждой проблеме выделены причины её вызывающие, а также приоритеты с учётом планируемых мер. Реализация этих мер осуществляется через ФЦП "Жилище", в том числе через реализацию различных подпрограмм.
Значительное внимание в рамках национального проекта уделено стимулированию платёжеспособного спроса на жильё. Решением проблемы выбран механизм ипотечного кредитования граждан. Для реализации этой задачи было создано Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК). Создание нормативной и правовой базы в части регулирования ипотечных сделок, и формирование системы их рефинансирования заложило институциональную основу развития рынка. Через региональных операторов АИЖК развивает ипотеку в регионах. Её развитие стимулировало спрос на жильё, но доля ипотечных сделок незначительна в общем объёме рынка. За 2006 г. по России было выдано кредитов на сумму 240 млрд. руб. Последствия мирового финансового кризиса 2008 года заставили банки пересмотреть свои программы кредитования и выработать более консервативные подходы к оценке финансовых рисков. Поскольку кредитные программы наиболее эффективно развивались на рынках крупных городов, и ориентировались на более обеспеченные слои населения, то рост ставок в условиях кризиса и ужесточившиеся требования банков сделают ипотечные кредиты недоступными для людей со средними доходами.
Развитие системы выдачи ипотечных кредитов через механизмы АИЖК с участием существующей банковской системы для государства оказалось проще, чем собственно развитие системы производства жилья. Развитие конкуренции среди банков-партнёров АИЖК и значительные бюджетные вливания позволили снизить ставки, но рост спроса на ограниченном объёме предложения означает рост цены, благодаря чему сформировался спекулятивный пузырь на рынке недвижимости. Рост цены настолько увеличил основной долг по кредитам, что снижение ставок не принесло ощутимых результатов. Немаловажную роль в увеличении объёма ипотечного долга граждан сыграла пропаганда ипотеки государством, которое упорно рассматривало ипотеку, как основной механизм нацпроекта, вспоминая о строительстве жилья лишь в случаях обманутых дольщиков или монопольного повышения цен на цемент "Евроцементом".
Не следует забывать также, что величина процентной ставки определяется риском, который зависит от состояния экономики страны и внешнеэкономических факторов. В России сохраняется значительная величина инфляции. В последние годы снизилась доступность свободных денежных средств на мировых финансовых рынках, как результат кризиса. Как показывает практика США, недооценка рисков при массовой выдаче ипотечных кредитов приводит к серьёзным макроэкономическим последствиям. Риск выдачи кредитов в российских условиях пока сохраняется высоким, о чём свидетельствует величина просроченных ипотечных кредитов, по некоторым оценкам, от 15 до 20% от их общего объёма. Дальнейшее развитие сектора ипотечного кредитования требует формирования единого института кредитных историй, развития рынка ипотечных ценных бумаг, привлечения долгосрочных средств, как частных, так и государственных пенсионных фондов и страховых компаний. Необходимо совершенствование системы государственной регистрации и перехода прав на недвижимое имущество с целью снижения транзакционных издержек.
В строительстве жилья участие государства во многом ограничилось декларированием идей и установлением плановых показателей для регионов, в то время как прямой обязанностью государства является построение системы оснащения строительных площадок инженерной инфраструктурой и их распределения посредством аукционов. И это вовсе не означает подготовку площадок под отдельные дома. Определяющей становиться градостроительная политика, направленная на реализацию перспективных планов развития городов с застройкой их целыми районами, инфраструктура которых застройщикам не под силу и является частью городской собственности. Если рассматривать эту деятельность в национальном масштабе, то задачей государства является обеспечения создания равнозначной транспортной, социальной и инженерной инфраструктуры во всех субъектах РФ.
В рамках действующего нацпроекта развитие инженерных сетей и подготовка новых участков под застройку осуществляется через подпрограмму "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства". Основным инструментом подпрограммы является предоставление за счёт средств федерального бюджета государственных гарантий по кредитам до 50 процентов суммы основного долга, а
также субсидирование процентов. На оставшуюся часть основного долга могут быть использованы гарантии субъектов РФ или муниципалитетов, активы заемщиков, либо залог прав на земельные участки. Федеральная поддержка предоставляется на основе постановления Правительства РФ N 351, согласно которому ведётся отбор принципалов и проектов на соответствие ряда условий, обеспечивающих паритетность софинансирования из федерального и местных бюджетов.
Одним из условий заключения договора о предоставлении гарантий является включение в статью расходов бюджета на обслуживание государственного долга средств на обслуживание и погашение в полном объеме кредита, привлекаемого под гарантию. Таким образом, с учётом ограничений накладываемых Бюджетным кодексом РФ на дефицит бюджетов различных уровней, для регионов, имеющих бюджетный дефицит, увеличение долговых обязательств бюджета может вызывать значительные проблемы. Естественно, данная подпрограмма не обеспечила необходимых территорий под строительство в регионах, что совпало с интересами городских чиновников.
Распределение участков под застройку на региональном уровне является основой для оппортунистического поведения, что не вписывается в интересы коррумпированных чиновников и аффилированных с ними строительных компаний, заинтересованных в дефиците и высоких ценах. Строить должен бизнес, но если даже государство компенсирует инфраструктурные затраты застройщиков, то в условиях дефицита нет механизмов, вынуждающих застройщиков снижать цены.
Таким образом, процесс ценообразования на жильё идёт от рынка. А задачей госу-дарства в условиях рынка является обеспечение равных возможностей строительным компаниям, инвесторам и индивидуальным застройщикам во всех регионах РФ. Сегодня этого не происходит. Барьеры для входа на локальные рынки являются тормозом развития городов и районов. Преобладание узких интересов не способствует повышению доступности не только жилья, но и строительного бизнеса. В результате растут цены, надуваются спекулятивные пузыри, а понятие "доступности" остаётся на уровне простой декларации. По данным министра регионального развития Виктора Басаргина доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам на жилые помещения, увеличилась за время действия нацпроекта с 17% до18%, т.е. всего на 1%. С такими результатами сложно говорить об успешности реализации национального проекта.
В результате мирового кризиса строительство жилья в 2009-2010 годах будет только снижаться. Уже сейчас большинство девелоперов и застройщиков свернули или заморозили существующие проекты. Таким образом, если власть в строительном секторе не перейдет от простых деклараций к структурным преобразованиям, то возможно в 2010-2011 году мы будем наблюдать очередной скачок цен, как результат формирующегося сегодня дефицита.
Литература
1. Круглик С.И. О концепции национального проекта "Доступное и комфортное жильё - гражданам России" // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование - 2005. - N4(25).- С. 57-61.
2. Постановление Правительства РФ от 3.06.06 г. N351 "О порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям, осуществляемым для обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой и модернизации коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства"
viperson.ru
