Автореферат диссертации
на соискание ученой степени
доктора социологических наук
Специальность: 22.00.06 - Социология культуры, духовной жизни
(Научный консультант - доктор философских наук,
профессор Э.М. Андреев)
Актуальность темы исследования
Диссертационное исследование направлено на решение серьезной научной и практически значимой проблемы, связанной с оптимизацией системы государственного управления и взаимоотношений государства, общества и граждан Российской Федерации.
Российская государственная служба за многовековую историю своего существования пережила многочисленные реформы, одной из главных задач которых неизменно являлось стремление повысить уровень ее общественного престижа. Но, несмотря на прилагаемые со стороны реформаторов усилия, престиж государственной службы в общественном мнении по-прежнему остается невысоким.
Актуальность и острота проблемы низкого престижа госслужбы отражены в выступлениях Президента и документах Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; остаются предметом обсуждения в научном сообществе, на страницах газет и журналов, на Интернет-сайтах. На повышение престижа государственной службы направлены различные федеральные и региональные программы, указы и законы. Последним примером этого является подписанный 11 августа 2004 г. Президентом РФ Закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ( N 79-ФЗ), который еще в стадии законопроекта считался направленным на "поднятие престижа государственной гражданской службы как вида профессиональной деятельности..." (Аналитический вестник Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Государственная гражданская служба Российской Федерации. - М., 2003. - Выпуск 35).
Тем не менее, среди широких слоев населения и в средствах массовой информации воспроизводятся негативные стереотипные оценки государственной службы, распространяется мнение о том, что работники государственного аппарата некомпетентны, не знают законов либо знают, но не выполняют их; действия государственных служащих не оперативны и не эффективны; чиновники используют служебное положение в личных целях, а не для служения обществу и государству. Для существования такого мнения есть реальные предпосылки: госслужба на рынке труда неконкурентоспособна, коррумпирована, отсутствует отлаженный механизм доступа граждан к информации о деятельности органов власти, деятельность чиновников закрыта и для общества непрозрачна, качество обслуживания населения в органах власти крайне низкого уровня. Следствием этого становятся снижение уровня общественного престижа государственной службы, ее обесценивание, непривлекательность для образованных, высококвалифицированных, инициативных специалистов. Констатируемые сегодня "кризис легитимности" государственной службы, ее принципиальная неспособность эффективно реагировать на "вызовы" современности и в то же время стремление построить "зрелую демократию и развитое гражданское общество" (см.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации: Текст выступления Президента РФ Владимира Путина перед депутатами Федерального Собрания РФ в Кремле 26 мая 204 г. // Российская газета. 27.05.2004) делают проблему престижа государственной службы весьма важной, неотложной и исключительно весомой.
Государственная служба является связующим звеном между государством и обществом и представляет собой сферу профессиональной деятельности по защите прав и интересов граждан; форму проявления общественных связей и отношений; способ и средство приближения конституционного идеала государства к объективной реальности; не только политико-правовую, но и этическую систему властных отношений.
Престиж государственной службы - необходимое условие повышения роли всего государственного управления, ибо госслужба рассматривается как его часть, связанная с реализацией целей, задач и функций государства; как деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; как "практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах" (Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М., 2003. - С. 113).
Государственная служба изучается в социологии как социальный институт, институт профессиональной деятельности, производства государственных социальных услуг, публично-правовых отношений государства и госслужащих, организационный институт. Наименее исследованной остается государственная служба как духовно-культурный институт. В то же время именно несостоятельность современной государственной службы как духовно-культурного института снижает ее престиж. Согласимся, что качество системы государственного управления зависит в первую очередь от того, какой она несет в себе смысл, какие утверждает ценности, на какой уровень культуры опирается (см.: Андреев Э.М., Гапоненко Н.В. Современная Россия: проблемы трансформации системы управления. - Красноярск, 2003. - С. 21). Без опоры на культуру нет ни личности, ни нации, ни государства.
В данном контексте престиж государственной службы - прямое отражение исторически сложившихся норм государственно-служебных отношений, правил морали, традиций, корпоративных интересов, ценностей (особенно таких, как профессиональная честь, неподкупность, добросовестность, нравственность, неангажированность, политическая нейтральность, положительная репутация).
Престиж госслужбы имеет важнейшее функциональное значение, так как именно госслужащие являются реальными проводниками идей государственности на практике. От престижа государственной службы в значительной мере зависит не только ее наполняемость высококвалифицированными кадрами, а следовательно, и эффективность, но и доверие, уважение населения; то, как будут восприняты в общественном мнении законы и предписания органов государственной власти. Престиж государственной службы - ключевой показатель эффективности и прочности государственной власти, ее соответствия ожиданиям членов общества. И если в 90-е гг. XX в. эти ожидания в основном связывались с улучшением социально-экономических условий жизни, то сегодня они в большей мере связываются с улучшением морально-нравственной атмосферы в обществе, укреплением его духовно-культурных, идеологических устоев. Власть престижна тогда, когда способна властвовать "над душами, над коллективной народной душой", а способна она к этому, если "стремится к творчеству ценностей в общественной жизни, к осуществлению правды, к служению" (Бердяев Н.А. О престиже власти // Бердяев Н.А. Грех войны. - М., 1993. - С. 114). Эти ожидания обусловлены сущностью государственной службы как духовно-культурного института, поскольку она - носитель культуры социума, традиций, морали и духовности российского общества.
Оценки престижа государственной службы имеют тенденцию институализироваться, то есть они являются той совокупностью формальных и неформальных принципов, установок и традиций, которые регулируют отношения на государственной службе и к государственным служащим; заданным образом организуют поведение членов общества.
Изучение престижа госслужбы, с точки зрения социологии культуры, духовной жизни, обусловлено необходимостью решения социокультурных проблем и противоречий духовной жизни общества и государства, а именно: преодоления моральной деградации, безнравственности части населения, помощи в создании единой непротиворечивой картины общественных норм, ценностей, идеалов, сохранения культурных традиций и обычаев жителей России и т.д. В этих условиях государственная служба должна быть духовно-культурным ориентиром в обществе. Именно она имеет возможность оказывать целенаправленное, регулирующее, организующее, контролирующее воздействие государства на поведение, сознание и мнения членов общества, культивируя высокие духовные, морально-нравственные качества. К сожалению, современная государственная служба с такой ролью не справляется.
Более того, актуальна потребность развития духовно-культурной стороны самой государственной службы. Характерные для чиновников морально-нравственные аномалии и девиации служебного поведения (формализм, коррупция, псевдодуховность, имитация активной деятельности и т.п.), материально-прагматическая направленность мотивации, их отношение к государственной службе как к "институту кормления" позволяют смело говорить о недостаточной состоятельности государственной службы как духовно-культурного института. В то же время в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" понятие "культура" даже не встречается, хотя и говорится о необходимости законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих (см.: Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы". Утверждена Указом Президента РФ N 1336 от 19 ноября 2002 г. // Российская газета. 23.11.2002). Следует напомнить, что институт государственной службы поддерживается не только за счет нормативно-правовой базы, но и за счет социокультурного, духовного основания и системы социального контроля за соблюдением прав и норм.
Исследование престижа государственной службы в социокультурном контексте позволяет показать социокультурную обусловленность критериев и оценок госслужбы, их "самобытность" в конкретно-исторических условиях. Вместе с тем социокультурная обусловленность критериев и оценок престижа показывает их социоисторическую преемственность. Они формировались веками, воспроизводятся из поколения в поколение и весьма трудно поддаются изменениям, если реформы государственной службы не затрагивают глубинные пласты социальной памяти, основы менталитета российских чиновников и граждан.
С практической точки зрения, проблема престижа государственной службы состоит в том, что многочисленные попытки реформаторов повысить ее престиж не имеют успеха на протяжении многовековой истории потому, что в итоге они сводятся к изменениям нормативно-правовой базы государственной службы, формальному контролю за соблюдением ее норм и правил. Социокультурные, духовные основания остаются в стороне.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Престиж государственной службы как категория социологии культуры, духовной жизни представляет собой социокультурное системное образование, имеет ценностно-нормативную природу и зависит от степени совпадения моделей поведения и результатов деятельности госслужащих с экспектациями населения, господствующими общественными ценностями и социокультурными эталонными представлениями о власти.
2. Оценки престижа государственной службы формировались на протяжении столетий и в настоящее время трудно поддаются изменению в силу их стереотипности и мифологичносги. Мифологизация престижа госслужбы происходит тогда, когда некоторые его критерии и оценки начинают осознаваться как общесоциальные; когда останавливается сознательное движение мысли и она продолжает двигаться неосознанно; когда логические обоснования и доказательства теряют силу, а критерии и оценки престижа воспринимаются как самоочевидность, как наличная действительность. Они оформляются в некую "схему", унифицированный способ хранения и структурирования информации о госслужбе.
3. Престиж имеет определенную структуру, исследование которой возможно через изучение норм (правил), ресурсов государственной службы, реальных связей, взаимодействий госслужащих, идеалов и ценностей, определяющих престиж как социокультурный феномен. Структура престижа дуальна, то есть объект престижирования (госслужба и ее представители) и субъект (члены общества, группы общественности) рассматриваются и как причина, и как следствие престижности государственной службы, взаимно формируя друг друга. Структура престижа государственной службы непрерывно воспроизводится в ходе рутинных практик госслужащих в конкретном времени и социокультурном пространстве, что придает престижу системную форму. Базовыми структуральными свойствами престижа госслужбы являются "ресурсы" (в основном кадровый потенциал), "правила", идеалы, ценности (выраженные в профессиональной этике) и взаимодействия. Уровень престижа зависит от качества и количества взаимодействий, реальных связей государственных служащих, от позиционирования структуральных свойств престижа во внутренней и внешней среде.
4. Нарушения в развитии структуральных свойств престижа (девиации профессиональной этики и служебного поведения; некомпетентность, непрофессионализм, неэффективность кадрового корпуса, недостаточное развитие кадрового потенциала) привели к кризису легитимности государственной службы, к разрушению доверия народа к власти, что обусловливает низкий уровень ее общественного престижа. Большая часть населения перестает верить в помощь и защиту со стороны государства, апеллируя лишь к собственным ресурсам и возможностям. В результате проблема низкого уровня доверия трансформируется в проблему "двоеверия" (в себя и в государство). Верить только в себя заставляют обстоятельства жизни и то, что ни одна реформа госслужбы не была доведена до конца; в России не удавалось достичь всех поставленных целей реформирования. Вера в государство - традиционная черта российского менталитета. Рост престижа напрямую коррелирует с силой государства, прежде всего, потому, что российская культура отношений в системе "государство - общество - человек" не знает "единичного человека". Граждане (в подавляющем большинстве) ищут защиту "вне личности", в коллективах, общностях, апеллируя к государству. Позиционирование "тоталитарности" государства способствует повышению общественного престижа государственной службы.
5. Внутрикорпоративный престиж государственной службы традиционно формируется по двум причинам: госслужба оценивается как "институт кормления" и как "канал социальной мобильности". Приоритетность этих причин определяется социокультурным контекстом конкретного исторического периода. В современных социокультурных условиях четко обозначилась еще одна причина - возможность государственной службы обеспечить гарантии стабильности и социальной защиты своих представителей. Парадокс состоит в том, что чем выраженнее эти причины престижности в среде самих чиновников (то есть чем выше оценки внутрикорпоративного престижа), тем большее раздражение и неприязнь они вызывают в общественном мнении (то есть тем ниже оценки общественного престижа). К тому же возможность удовлетворить на государственной службе личный интерес (даже путем нарушения этики, норм и правил) в условиях маргинализации общества ведет к повышению внутрикорпоративного престижа государственной службы.
6. Фундаментальное исследование престижа государственной службы и социологии культуры, духовной жизни возможно лишь при изучении "триады" факторов - идеологии, технологии формирования престижа, мотивации участников процесса. Формирование престижа государственной службы подчинено закономерностям общественного и индивидуального оценивания госслужбы и ее представителей. Общим предметом таких оценок является социальная релевантность, эффективность, вклад государственной службы в совокупную общественную деятельность, в материальную и духовную культуру и возможности, которыми она обладает для удовлетворения актуальных потребностей общества (и отдельных его представителей) в государственных услугах. Устойчивость механизма формирования престижа государственной службы достигается благодаря ригидности потребностно-мотивационной сферы госслужащих и инерции стереотипов общественного мнения. Формирование оценок престижа госслужбы связано с работой "коллективного бессознательного". Опираясь на жесткие архетипы, оно транслирует и воспроизводит негативно окрашенные стереотипы, которые заданы исторически сложившейся в России моделью отношений в системе "государство - общество - человек". Изменение общественного отношения к государственной службе, повышение ее престижа невозможно без изменения культуры самой госслужбы и духовно-нравственных характеристик ее представителей.
7. Престиж государственной службы динамичен. Он возрастает на первых этапах ее очередного реформирования, а затем резко снижается. Что объясняется ростом ожиданий населения в связи с очередной заявленной реформой государственной службы. Повышение престижа госслужбы на начальном этапе реформирования представляет собой "моральный кредит", который население выдает госслужащим в надежде на его возвращение в виде оправданных ожиданий и положительных итогов реформы. Но "моральный кредит" не возвращается, население не видит качественных изменений госслужбы, успехов в решении социально значимых проблем, не чувствует улучшения своей жизни и качества предоставляемых чиновниками услуг. По этой причине престиж постепенно снижается.
8. Попытки повышения престижа государственной службы в конце XX - начале XXI вв. были неудачными во многом потому, что не имели должного идеологического обоснования и базировались на старом социальном мышлении, основой которого является метафизический материализм и его постулат "человек - продукт системы". При таком подходе предполагалось, что проблемы государственного управления и повышения престижа государственной службы можно решить посредством совершенствования ее безличных структур. На современном этапе развития общества подобный подход не эффективен, ибо в ситуации возрастающей роли человеческого фактора он упускает из виду то, что механизмы государственного управления приводятся в движение посредством деятельности конкретных служащих, находящихся в самых различных связях и отношениях и осуществляющих свою деятельность во имя удовлетворения общественных и/или личных потребностей и интересов граждан. Именно поэтому отправной точкой повышения престижа государственной службы в условиях реформирования системы государственного управления должны стать не структуры и организационные формы, а человек; мотивы и стимулы деятельности служащих, их мировоззренческие позиции, духовность, морально-нравственные качества, профессиональная этика.
9. На формирование престижа государственной службы влияют не только объективные социокультурные условия, но и субъективные факторы - характеристики духовного поля госслужащих, их мировоззрение, ценности, смыслы и мотивы. Реализация служащими в процессе деятельности важных для них ценностно-смысловых позиций и мотивов обусловливает уровень престижа государственной службы. Духовное поле госслужащих малоподвижно и самодетерминировано. Мощность факторов духовного поля поддается эмпирическому шкалированию с допустимыми неопределенностями. Результаты такого шкалирования показывает иерархию факторов микроуровня престижа государственной службы, которая включает факторы "Эстетика", "Рост", "Резонанс", "Продуктивность", "Стабильность". Но релевантными являются лишь факторы "Рост", "Резонанс", "Стабильность". Вытесненность из сознания госслужащих факторов "Эстетика" и "Продуктивность" показывает их незаинтересованность в продуктивности своего труда и развитии государственной службы как духовно-культурного института.
10. Система факторов престижа государственной службы на региональном уровне имеет макро- и микроуровни. К факторам макроуровня относятся социальная значимость, эффективность, полезность госслужбы; традиции оценивания и отношения к органам власти; состояние информационной среды, образ руководителя (страны, правительства, министерства, органа исполнительной власти субъекта РФ и пр.). Микроуровень образуют факторы духовного поля госслужащих. Каждый фактор является выражением мировоззрения, ценностей, личных смыслов госслужащих, то есть того субъективного знания, которое имеет для них отражаемая действительность. Факторы макро- и микроуровня обусловливают оценочную систему престижа государственной службы как систему влияний на выработку оценок престижа, систему требований, предъявляемых к госслужащим, систему характеристик субъектов и объектов оценивания, повышающих или понижающих уровень престижа государственной службы. Высокий уровень престижа обеспечивается путем гармонизации факторов макро- и микроуровня. Он зависит не от отдельных влияний, а от общего социокультурного и личностного контекста, в котором эти влияния интегрируются в сознании членов общества и воспринимаются ими.
Научно-теоретическая значимость исследования
Научно-теоретическая значимость исследования состоит в том, что:
- изучены и систематизированы теоретико-методологические подходы, отечественные и зарубежные концепции исследования престижа;
- обоснована необходимость интегральной модели и когерентности ряда социологических теорий для фундаментального исследования престижа государственной службы; материалы диссертации вносят вклад в решение проблемы микромакроинтеграции и в развитие идей когерентности социологических теорий;
- престиж госслужбы впервые исследован в качестве категории социологии культуры, духовной жизни и определен как системное социокультурное образование; формализована система понятий для интерпретации престижа; определены закономерности и принципы, посредством которых выражаются связи и отношения госслужащих с населением; определена совокупность логических следствий, вытекающих из закономерностей и принципов теоретического осмысления престижа;
- описана структура престижа государственной службы с позиций новейших достижений теории структурации;
- раскрыта диалектика формирования престижа госслужбы, выявлен и научно обоснован механизм перехода от индивидуальных оценок престижа к общественным оценкам более общего порядка, определена специфика его функционирования в новых социокультурных условиях;
- разработана и предложена аналитическая модель историко-социологического анализа престижа государственной службы;
- проанализирован зарубежный и отечественный опыт идеологии реформ государственного управления и предложены основы идеологического обеспечения процесса повышения престижа госуслужбы в России;
- определены состояние и тенденции развития престижа современной государственной службы на федеральном и региональном уровнях;
- выявлена и описана система факторов престижа госуслужбы на макро- и микроуровнях.
Материалы диссертационного исследования способствуют развитию научно-теоретических основ государственного управления.
Практическая значимость исследования
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что они могут быть использованы:
- в практике государственного управления при разработке идеологических основ, концепций, федеральных программ реформирования государственной службы, нормативно-правовых актов; теоретических и методологических основ комплексного анализа моделей отношений в системе "государство - общество - человек" в России; в практике регулирования служебного поведения на госслужбе;
- в практике деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, при разработке методик и рекомендаций по оптимизации их деятельности и совершенствованию взаимоотношений с населением; в ходе анализа, оценки и прогнозирования уровня доверия, авторитета органов государственной власти;
- в процессе подготовки кадров государственного управления: при разработке программы подготовки и переподготовки специалистов, направлений и содержания конкретных учебных курсов; материалы диссертации могут быть включены в учебные пособия по курсам социологии, социологии государственной службы, теории государственного управления, управления общественными отношениями, социологии организаций, социологии коммуникаций и др., составлять основу спецкурсов по проблемам социологии культуры, культуры и этики государственного управления.
Апробация результатов исследования
Основные научные положения, результаты и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций и были доложены на тринадцати научно-практических конференциях разного уровня. В частности, результаты исследования рассматривались на международных, всероссийских, межрегиональных научно-практических конференциях: "Реформы в России: правовое обеспечение" (Москва, сентябрь 2004 г.); "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение" (Москва, май 2004 г.); "Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире" (Тамбов, март 2004 г.); "Социальный порядок и толерантность" (Краснодар, май - июнь 2002 г.); "Гражданский форум: власть народа или народ и власть" (Тамбов, октябрь 2002 г.); "Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения" (Саратов, ноябрь 2001 г.), на II Всероссийском социологическом конгрессе "Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы" (Москва, сентябрь - октябрь 2003 г.).
Материалы диссертационного исследования апробировались в ходе заседаний "круглых столов", а также дискуссий с представителями Администрации Президента и Федерального Собрания РФ.
Материалы исследования включены в учебный процесс студентов, обучающихся по специальностям "Социология" и "Государственное и муниципальное правление" в Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Материалы исследования внедрены в практику деятельности Администрации Тамбовской области.
Диссертация обсуждалась и была рекомендована к защите на заседании Сектора социологического анализа и политических процессов Отдела социологии политики и общественного мнения ИСПИ РАН.
КОМЛЕВА Валентина Вячеславовна
www.ispr.ru
