Зенкова Н.А. - Аспирантка кафедры ФГОУ ВПО "РАГС при Президенте РФ"
Сегодняшнее внимание общества, федеральной и региональной властей к местному самоуправлению свидетельствует о признании этого института в российской политической системе. Опыт доказывает, что конфронтация муниципальной и государственной власти не приносит ничего хорошего стране и ее гражданам. Взаимодействие, координация и совместная работа на основе общих задач и целей - важнейшие составляющие деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Создаются многочисленные общественные советы - при Министерстве регионального развития, при Председателе Государственной Думы, при Президенте РФ.
"Местное самоуправление - это серьезный ресурс развития страны" - главная идея выступления В.В. Путина на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов РФ. Важно то, что сегодня федеральные власти занялись проблемами финансового оздоровления предприятий жилищно-коммунального комплекса, учреждений образования, здравоохранения: государство должно участвовать в восстановлении и модернизации социальной, жилищно-коммунальной сферы, а не перекладывать это на местные власти или простых жителей. Это - прорыв, это принятие предложений местных властей. Ведь жизнь каждого человека зависит от того, как работают органы местного самоуправления, потому что они самые близкие к нему и решают жизненно важные повседневные вопросы.
Вступление в силу Федерального закона от 06.10.03 N131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " стало важной вехой поэтапной реформы, связанной с разграничением полномочий между органами публичной власти. Но эти задачи не просто разграничили полномочия, а предоставили новые возможности для принятия и оформления законодателям решения о том или ином распределении прав, обязанностей и ответственности между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Сегодня можно уверенно констатировать четкое осознание на местах необходимости муниципальной реформы. В целом положителен и тот факт, что мониторинг правоприменения в муниципальных образованиях заставляет законодателей вносить все новые поправки, уточняющие и дополняющие текст 131-го Закона. По сути, это свидетельствует о реальном применении норм Закона на практике. Основополагающим моментом при этом является определение объемов выполняемых органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Реформа создала предпосылку, основу, на которой должен в полном объеме начаться процесс последовательного устойчивого социально-экономического развития территорий. Разграничены и уточнены властные полномочия, определены границы и статус муниципальных образований. Вместе с тем, основной камень преткновения на пути реформы местного самоуправления - отсутствие у местного самоуправления надежных и достаточных собственных доходных источников. Пока муниципалитеты и государственные финансовые органы разговаривают на разных языках, решить основную задачу - соответствия доходных источников расходным полномочиям - не удается. Неоднократные предложения муниципального сообщества, ряда депутатов Государственной Думы РФ по укреплению налоговой базы местного самоуправления за счет транспортного налога, увеличения доли от налога на доходы физических лиц, части налога на прибыль не нашли поддержки на федеральном уровне. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, редко передают на муниципальный уровень доли их собственных доходов и закрепленных за ними долей федеральных налогов и сборов.
Анализ принятых Читинской областной Думой законов в области межбюджетных отношений приводит к неутешительным выводам: региональные власти не заинтересованы финансировать собственные расходы муниципальных образований за счет закрепления за ними на постоянной основе дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Проще искусственно сделать территорию развивающегося городского округа финансируемой из фондов финансовой поддержки, тем самым зависимой от финансового диктата региональных властей. Следует согласиться с утверждением Г.К. Леонтьева, что "реальным шагом здесь может быть переход от политики выравнивания финансового состояния регионов и муниципальных образований к политике создания реальных возможностей для их развития" . По расчетам муниципальных образований значительно не хватает средств на реализацию закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения. Не реализуется концепция нормативного финансирования местного самоуправления, провозглашенная в 131-м Законе. Большинство субъектов Федерации, в том числе и Читинская область, выстроило свою финансовую политику так, что практически все муниципальные образования, даже высокодоходные, стали дотационными. Финансовая помощь местным бюджетам из региональных используется как инструмент неявного управления деятельностью органов местного самоуправления.
Федеральное бюджетное и налоговое законодательство построено таким образом, что бюджетная обеспеченность муниципальных образований в гораздо большей степени зависит от регионального законодательства. Руководство Минфина неоднократно заявляло, что бедственное положение большинства местных бюджетов, особенно на уровне поселений, зависит не от федерального центра, а от политики субъектов РФ.
Безусловно, у муниципальных образований больше экономических возможностей для роста доходов. И мы считаем, что такие возможности должны предоставляться через закрепление на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов взамен практически единственно применяемому принципу выравнивания и подтягивания муниципальных образований.
Во-первых, необходимо распространить положительную практику передачи на постоянной основе ряда налогов муниципальным образованиям, эффективно используемую в других субъектах Федерации (Иркутская область, Хабаровский, Камчатский, Красноярский края), а именно:
- 20 % налога на прибыль, в настоящее время налог на прибыль вообще не отчисляется в местные бюджеты;
- 45% налога на доходы физических лиц (вместо 40 %, предусмотренных Законом "О межбюджетных отношениях в Читинской области");
- 20 % налога на имущество организаций;
- 100 % транспортного налога.
Во-вторых, предусмотреть возможность замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты.
Установление дополнительных нормативов отчислений взамен дотаций позволит создать зависимость величины местных бюджетов по бюджетообразующим налогам от результатов деятельности органов местного самоуправления, а также стимулировать их деятельность по увеличению доходов местных бюджетов.
Без решения финансовых вопросов обеспечения полномочий ни о каком местном самоуправлении не может быть и речи. В связи с этим приходиться констатировать, что если дефицит местных бюджетов не будет преодолен, то муниципальная реформа потерпит неудачу, так как органы местного самоуправления не смогут надлежащим образом осуществлять свои полномочия.
"Финансовую ситуацию муниципальных образований может изменить только радикальное изменение принципа налогообложения в их пользу", справедливо утверждается в Докладе Общественной палаты РФ "О состоянии гражданского общества Российской Федерации в 2007 г.". Необходимо уходить от принципов финансирования местного самоуправления по остаточному принципу. Значительная доля ресурсов местных бюджетов должна обеспечиваться за счет собственных доходов от налогообложения. Ставки налогов должны быть закреплены на долгосрочной основе за каждым муниципальным образованием, причем их объем должен соответствовать переданным расходным обязательствам. Только так можно определить, во-первых, профессионализм руководства муниципального образования, во-вторых, что наиболее важно, заинтересовать на увеличение собственных налоговых поступлений, что в конечном итоге приведет к увеличению консолидированного бюджета региона и снизит встречные финансовые потоки между уровнями бюджетной системы. Необходимо установить на федеральном уровне на основе социальных стандартов минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств в разрезе вопросов местного значения и государственных полномочий.
Другим проблемным вопросом, к сожалению не урегулированным на федеральном уровне, является определение статуса городских округов - административных центров субъектов Российской Федерации. Ведь затраты таких городов в связи с осуществлением ими функций административных центров несоизмеримо больше, чем у рядовых муниципальных образований.
В мае 2007 г. был принят знаменательный для города Читы Закон Читинской области "О статусе областного центра Читинской области" . По данному закону городскому округу предполагается оказание мер содействия в связи с осуществлением им функций областного центра на сумму 122,4 млн. руб. Тем не менее, в областном бюджете на 2008 год без каких-либо пояснений городскому округу "Город Чита" утверждено всего лишь 25,8 "обезличенных" млн. руб.
Полагаем, что принятие на федеральном уровне специального закона о статусе административного центра субъекта Федерации позволит улучшить не только работу инфраструктуры крупнейших городов, которые одновременно являются, как правило, центрами развития экономики, но и ускорит темпы социально-экономического развития, будет способствовать росту инвестиционной привлекательности в целом региона.
Еще долго и обоснованно можно говорить о существующих разноплановых проблемах в сфере местного самоуправления: среди них отсутствие минимальных социальных стандартов, многочисленность федеральных налоговых льгот по местным налогам, неопределенность статуса выборных должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления, отсутствие муниципальной милиции, передача затратного государственного имущества в одностороннем порядке муниципальным образованиям и т.д., но заведомая несбалансированность местных бюджетов - главная из причин, приводящая к ущемлению прав и возможностей местного самоуправления, сводящая потенциал местной власти на нет.
Достижение соразмерности финансово-материальных ресурсов муниципальных образований расходным полномочиям органов местного самоуправления - важнейшая задача, стоящая в настоящее время перед всеми уровнями публичной власти.
www.allrus.info
