Филатова А.В. - к.ю.н., доцент ПАГС, адвокат, руководитель Центра независимой правовой экспертизы
В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы в настоящее время особое внимание уделяется вопросам формирования антикоррупционных программ, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Так, начиная с 2008 года все федеральные органы исполнительной власти должны внедрить антикоррупционные программы, которые предусматривают системные преобразования, направленные на изменение установок, ценностей, стереотипов поведения как чиновников, так и остальных граждан. Комиссией по административной реформе уже одобрены две типовые антикоррупционные программы. Первую предполагается внедрить для ведомств, а вторая направлена на реализацию региональными администрациями.
Сегодня можно говорить о том, что указанные антикоррупционные программы содержат административные процедуры, выступающие как реально существующие, объединенные в группы процедурные правовые нормы. И, именно они подлежат структуризации и систематизации в соответствующих программах.
Кроме того, необходимо отметить, что сложились однородные административно-процедурные правоотношения с ярко выраженной спецификой, например, в виде административных процедур контрольно-надзорного характера.
Контрольно-надзорные административные процедуры, собственно как и иные, должны осуществляться в пределах, порядке и в сроки, предусмотренные соответствующим федеральным законодательством. Например, ранее в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р отмечалось, что готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти, которые до настоящего времени не приняты.
Многие проекты нормативных актов относительно антикоррупционной сферы находятся еще в стадии рассмотрения, однако Президентом Российской Федерации подписан Указ от 19 мая 2008 N 815 "О мерах по противодействию коррупции" и Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 N Пр-1568).
Тремя главными направлениями в реализации антикоррупционных программ являются определение перечня коррупциогенных должностных обязанностей (он может быть разным для разных ведомств, региональных и местных властей), проверка декларации о доходах госслужащих и создание конфликтной комиссии, которая будет разбирать все случаи конфликта интересов, возникающие в том или ином органе власти.
Наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективных механизмов их реализации, является серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывает доверие бизнеса к государственной власти, а также негативно отражается и на других сферах жизнедеятельности, например, здравоохранения, образования и т.д.
Целями реализации административной реформы, по данному направлению, являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.
Необходимо отметить, что основная деятельность по оптимизации административных процедур должна быть сосредоточена на исключении избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля, функций по управлению государственным имуществом, и предоставлению государственных услуг.
Следует завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных органов исполнительной власти, а также необходимо провести аналогичную работу и среди органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
При этом упразднение избыточных функций органов исполнительной власти надо обязательно законодательно закрепить как не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав, либо возлагающих дополнительные обязанности на представителей гражданского общества и предпринимательства.
Можно ли говорить, что данные меры позволят сократить неэффективное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а также сосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу и государству задач? В идеале, да!
Однако, ликвидация сложных и масштабных функций, для исполнения которых задействовано значительное число государственных служащих, должна проходить поэтапно, на основании серьезного научно-теоретического обоснования. Также понадобится провести организационные мероприятия по сокращению численности государственных служащих, их переобучению, высвобождению имущества и решению финансовых вопросов.
Наряду с упразднением избыточных функций должен идти процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи, а также процесс модернизации и совершенствования выполнения необходимых государственных функций, который также потребует изменения нормативно-правовой базы и проведения организационных мероприятий.
Количество функций требуется постоянно контролировать, для поддержания оптимального состава функций органов исполнительной власти.
В то же время для предотвращения появления новых избыточных функций необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства органами исполнительной власти необходимости введения дополнительных функций.
В рамках рассматриваемой проблемы важной составляющей деятельности по оптимизации функций органов исполнительной власти является совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленной на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности.
Оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.
Для объектов и предметов контроля и надзора, подпадающих под действие Федерального закона от 27 декабря 2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" , необходимость, периодичность, виды и формы проведения контроля должны определяться соответствующими техническими регламентами . До их принятия надзорные органы вправе проводить проверки действующих обязательных требований только в части безопасности, что необходимо закрепить в соответствующих нормативных правовых актах. Все действующие обязательные требования следует опубликовать в информационных системах общего пользования, их получение должно быть бесплатным.
Необходимо также разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, что позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих.
В рамках административной реформы необходимо четко разграничить предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер необходимо предусмотреть запрет на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.
Кроме того, важно продолжить работу по передаче отдельных функций, сейчас осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут и самостоятельно осуществлять эти функции, зачастую более эффективно.
Важной составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.
Высказывается позиция, что повышению эффективности таких административно-управленческих процессов, как обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет, препятствует отсутствие практики аутсорсинга. Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств.
Органы исполнительной власти должны будут провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения, или эффективность передачи, путем разработки и применения соответствующего механизма.
В настоящее время основы и качественные характеристики административных процедур формируются путем разработки и внедрения административных регламентов. Так, федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.
Административный регламент исполнения государственных функций - это нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.
Обязательным элементом регламентации административных процедур должна являться подготовка методических материалов для разработки и внедрения административных регламентов, разработка пилотных проектов, создание условий для проведения экспертиз (экономической, общественной, антикоррупционной), консультационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов, с учетом создания объективной практики их применения.
Необходимость использования подхода регламентации продиктована публично-правовой значимостью предметной характеристики административных процедур.
Очевидно, что нормативное оформление административных процедур позитивной деятельности аппарата исполнительной власти создает целостный механизм правовых гарантий реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Верным представляется мнение идеологов данного направления, отмечающих, что скорейшее принятие закона об административных процедурах, явится основой формирования "прозрачных" отношений между человеком и государством, стимулом воспитания уважения к государственной деятельности. Однако,
какие конкретно положения должны в нем содержаться, какие правоотношения регулироваться и т.д. в единой конструкции не определено.
Сегодня принят и действует нормативный правовой акт, способствующий раскрытию сущностных признаков административной процедуры, это Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Согласно пункту 3 данного Постановления, административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.
Описание последовательности действий осуществления контрольно-надзорных функций в силу объективных причин будет существенно отличаться от описания других специфических действий государственной функции. Это объясняется тем, что каждая из государственных функций имеет свой характер, который и предопределяет виды и последовательность административных процедур (действий), следственно, должны быть освещены следующие моменты:
- кто и в какой срок назначает лиц, ответственных за проведение контрольных мероприятий. При этом необходимо определять и лиц, планирующих и осуществляющих плановые контрольные мероприятия, а также лиц, ответственных за внеплановые контрольные мероприятия;
- кто и в каком порядке формирует группы по проведению контрольных мероприятий;
- какие действия совершаются лицами, ответственными за проведение контрольных мероприятий (отдельно при плановых проверках, отдельно - при внеплановых);
- кто и в каких случаях информирует лиц, в отношении которых планируется проводить контрольные мероприятия, или, напротив, кто и какими действиями обеспечивает сохранность (нераспространение) информации о внеплановых контрольных мероприятиях;
- каковы действия лиц, проводящих контрольные мероприятия, в период их осуществления и после них;
- кто и каким образом готовит отчет о проведенных контрольных мероприятиях, в каком порядке принимается решение по результатам проведенной проверки;
- какие действия должны совершать ответственные за контрольные мероприятия лица после принятого по результатам проверки решения;
- кто и в каком порядке анализирует качество проведенных проверок, готовит на основе мониторинга проекты решений или предложений о профилактике нарушений в подконтрольных сферах, учитывает допущенные ответственными за проведение проверок лицами ошибки, неточности или ненадлежащее исполнение поручений и т.п.
Гарантии соблюдения, охраны,
защиты и реализации прав и свобод личности, так же могут быть представлены в качестве урегулированной процедурными нормами деятельности вытекающей их реализации контроля, надзора органами государственного и местного самоуправления и их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. Где гарантии, что есть совокупность условий и способов, позволяющих беспрепятственно реализовывать правовые нормы, пользоваться субъективными правами и исполнять юридические обязанности. Под гарантиями понимаются как объективные условия существования общества, так и специально выработанные государством и общественностью средства, обеспечивающие точную реализацию норм права всеми субъектами.
Данные вопросы актуальны и требуют не только серьезной научно-исследовательской проработки, но и разрешения ряда проблем, что позволит усилить гарантии прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией и повысить эффективность выполнения всех административных действий, в частности и контрольно-надзорного характера.
http://www.allrus.info/
